推進檢驗檢測地方立法助力上海質量高地建設

文/黃小路

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推進檢驗檢測地方立法助力上海質量高地建設

文/黃小路

檢驗檢測行業是國家重點發展的高技術服務業。如今，上海實施創新驅動發展戰略和建設具有全球影響力的科技創新中心，對檢驗檢測行業提出新的要求。推動一部符合區域經濟社會發展需要的地方性法規——《上海市檢驗檢測條例》（以下簡稱《條例》）的制定，是上海促進檢驗檢測行業發展、建設質量高地的重要之舉。

消除行政監管盲區

檢驗檢測行業覆蓋產品質量、食品安全、建設工程、環境保護、科技服務等國民經濟的各個領域，為社會經濟活動和行政管理、司法審判、仲裁裁決等提供技術服務支撐，被稱為“傳遞信任的行業”。

據統計，2015年本市取得計量認證的檢驗檢測機構達731家，擁有國家級質檢中心47家，從業人員達4.7萬，全年出具檢驗檢測報告1 954萬份，營業收入164.2億元（占全國近10%）。此外，還有3 000余家高校和科研院所設立的實驗室、研發中心等，共同服務于上海的地方經濟發展。

但是，從法制建設情況來看，檢驗檢測沒有專門的、統一的上位法，相關規定散見于各個行業的法律法規、規范性文件中，系統性不強，內容比較滯后，且大都側重資質管理，缺少行為約束，大量無需取得資質認定的檢驗檢測機構處于監管空白地帶，存在管理盲區。另一方面，由于政出多門，導致重復審批、多頭監管，增加了企業負擔。為此，有必要通過地方立法為檢驗檢測行業發展提供制度保障，營造公平競爭的市場環境，更好發揮檢驗檢測機構在服務本市經濟社會發展中的重要作用。

固化上海自貿區改革經驗

《條例》能夠快速成型，得益于上海自貿區先行先試建設中一系列檢驗檢測工作的改革創新：實施資質認定告知承諾，審批時間減少近兩個月；對檢驗檢測機構同時申請多項資質的，實施聯合評審，有效減輕機構負擔；開展聯合監管，共享監管專家資源和信息，打破信息孤島，形成監管合力；在監督抽查、生產許可證發證檢驗、進出口商品檢驗鑒定等政府委托的檢驗檢測業務中，打破行政壟斷，采信第三方檢驗檢測機構的數據等，取得了良好效果。上海自貿區改革經驗的復制推廣，需要通過地方立法加以固化并進一步完善。

2016年，《條例》被列為市人大常委會正式立法項目。市質監局與市政府法制辦共同組成立法起草小組，市人大財經委、市人大常委會法工委提前介入，全程參與起草工作。11月11日，上海市十四屆人大常委會第三十三次會議進行表決，全票通過了《條例》。在《條例》起草過程中，主要遵循了以下思路：①堅持問題導向，強化落實主體責任，劃定檢驗檢測機構和人員的行為底線，建立市場行為規則；②由重事前資質審批轉變為加強事中事后監管，將面向社會接受委托的檢驗檢測機構納入調整范圍；③優化審批流程，簡化審批程序，創新監管手段，提高監管成效，釋放市場活力。

突出主體責任和強化行業自律

為保護消費者權益，規范檢驗檢測機構行為，營造公平競爭的市場環境，《條例》突出檢驗檢測機構的主體責任。一方面規定了檢驗檢測機構的從業基本要求。檢驗檢測機構和人員應當按照《條例》規定的行為規范獨立開展檢驗檢測活動，確保數據、結果的真實、準確和完整，對在檢驗檢測活動中所知悉的國家秘密、商業秘密、技術秘密和個人隱私負有保密義務。要求檢驗檢測機構應當在其經營場所、官方網站和網絡交易平臺經營活動主頁面的醒目位置公示其取得的資質證書和認可證書。另一方面，劃定了行業底線。《條例》規定檢驗檢測機構和人員的禁止行為，包括出具虛假檢驗檢測報告，偽造和變造檢驗檢測機構印章和人員簽字，推銷、監制與檢驗檢測活動有利益關聯的產品和服務等。在發現被檢對象不符合法定要求或者強制性標準，可能存在嚴重危害環境或者公共安全情形時，應當立即向檢驗檢測監督管理部門報告。

2016年8月24日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署促進消費品標準和質量提升。會議確定，建立檢驗認證機構對產品質量承擔連帶責任制度。因此，檢驗檢測機構將承擔更大的經營風險。為了提高檢驗檢測機構的賠付能力和風險抵御水平，《條例》鼓勵檢驗檢測機構投保機構責任保險和人員職業責任保險。

此外，《條例》要求，行業協會應加強行業自律和誠信建設，制定行業服務規范和相關標準，開展業務培訓，協調解決會員糾紛。對違規的會員采取警告、通告批評和開除會員資格等懲戒措施。

優化審批程序 降低企業制度性交易成本

按照國務院簡政放權、放管結合、優化服務的改革要求，《條例》對現有的行政審批從制度層面加以創新和優化。

1.建立聯合現場評審制度。由于資質種類較多，檢驗檢測機構每年要花費一定的時間和精力應付資質許可部門的評審。為減輕企業負擔，《條例》規定對檢驗檢測機構同時申請多項資質及相關資質的復審，實施聯合現場評審。聯合評審的實施辦法由市質監部門會同其他資質許可部門制定并發布。

2. 建立采信計量認證制度。計量認證（含實驗室資質認定）是檢驗檢測領域通用的基礎性準入制度。從行政許可的考核內容來看，計量認證與其他資質許可大多集中在人員能力、儀器設備、樣品管理、檢測方法、環境設施、管理制度等要素，存在著大量的交叉重疊。為避免重復審批，《條例》規定檢驗檢測機構申請以計量認證為前置條件的資質的，許可部門應當依法采信計量認證結果，對相同內容不再重復考核，但若發現檢驗檢測機構不再符合計量認證規定的，則除外。

3. 簡化評審程序。從便利行政相對人的角度，《條例》規定除涉及國家安全、公共安全、生態環境保護等許可事項的，對信用狀況良好、無違法違規行為的檢驗檢測機構申請資質變更或者延續的，可以簡化評審程序。如市質監局目前在計量認證審批中，對符合條件的復查項目探索實施書面審查，為簡化評審程序積累了經驗。

創新監管方式 提高效率

按照《條例》的制度設計，檢驗檢測行業從重事前資質審批轉變為加強事中事后監管，以創新監管方式為切入點，有效整合政府監管資源，切實提高監管成效。

1. 建立聯合監管和分類監管機制。為解決多頭監管問題，《條例》規定市質監部門應當會同其他檢驗檢測監督管理部門建立聯合監管機制和信息共享機制，組建行業監管專家庫，編制專項監督檢查計劃。此外，為提高監管針對性，《條例》還規定檢驗檢測監督管理部門應當根據行業風險程度、能力認定結果、日常監管記錄和投訴舉報等情況對檢驗檢測機構實施分類監管。

2. 完善市場退出機制。為破解司法鑒定等領域檢驗檢測機構和人員退出渠道不暢的難題，《條例》根據《行政許可法》第六十九條的規定設計了市場退出機制，規定檢驗檢測監督管理部門在日常監督檢查中，發現檢驗檢測機構和人員不再符合資質許可或者執業資格條件仍繼續從事相應檢驗檢測活動的，由檢驗檢測監督管理部門責令限期改正；逾期未按規定要求改正的，暫扣其資質許可證；情節嚴重的，依法吊銷其資質許可證。要求能力認定機構應當對取得其認定的檢驗檢測機構進行跟蹤監督，驗證其是否持續符合認定條件。檢驗檢測機構不再符合認定條件的，能力認定機構應當撤銷其能力證明文件，并予以公布。

3. 明確行政監管措施。為保障執法權的行使，賦予檢驗檢測監督管理部門監督檢查權。《條例》規定檢驗檢測監督管理部門對檢驗檢測機構進行查處時，可以進入經營場所現場檢查，向檢驗檢測機構、委托人等詢問和調查有關情況，查閱、復制有關資料等。此外，根據違法證據或者投訴舉報線索，檢驗檢測監督管理部門可以對涉嫌出具虛假數據的檢驗檢測機構相關辦公場所和儀器設備實施查封、扣押。

4. 推行信用管理。通過信用約束，提高違法成本，倒逼檢驗檢測機構誠信經營。《條例》從三個方面加強信用管理：①檢驗檢測監督管理部門應當將檢驗檢測機構和人員受到的行政處罰信息納入市公共信用信息服務平臺；②對于信用狀況不良的檢驗檢測機構和人員，檢驗檢測監督管理部門應當在日常監管中將其列為重點監管對象，增加檢查頻次，加強現場核查；③對信用狀況不良的檢驗檢測機構和人員，市、區人民政府有關部門在政府購買服務、授予榮譽或者政策扶持時，依法予以限制。

促進和嚴懲并舉 推動產業發展

加快發展檢驗檢測產業，對上海培育壯大戰略性新興產業，促進產業結構調整升級和建設具有全球影響力的科技創新中心具有重要意義。2014年，市政府辦公廳印發《關于促進本市檢驗檢測產業發展的指導意見》，提出了18條促進措施。《條例》結合上海科創中心建設需求和實踐探索，要求市質監部門會同有關部門對檢驗檢測產業發展進行規劃，明確產業發展目標和促進保障措施。市、區人民政府在開放政府檢驗檢測業務的同時，應當綜合使用戰略性新興產業發展等專項資金引導和支持檢驗檢測產業的發展，鼓勵檢驗檢測機構申請高新技術企業、技術先進型服務企業等認定。鼓勵檢驗檢測機構開展技術研發，申請儀器設備和檢驗檢測方法等專利，創新管理服務模式，參與標準制定。支持檢驗檢測機構申請國內外實驗室認可等能力認定，使其檢驗檢測能力符合國際準則和通用要求，實現檢驗檢測數據和結果的國際互認。

與此同時，為了提高違法成本、維護權威性，《條例》在法律責任一章中設定了相應罰則。考慮到相關法律、行政法規對檢驗檢測機構也設定了一些法律責任，為避免與上位法抵觸，《條例》規定，對違反本條例規定的行為，其他法律、行政法規有規定的，依照其規定處理。在此基礎上，《條例》對本法規定的檢驗檢測機構應當履行的信息公示義務、重大信息報告義務、普遍服務義務、不得出具虛假報告義務、不得偽造變造檢驗檢測機構印章標志、資質許可標志或者檢驗檢測人員簽字等義務，設定了相應的法律責任。

（作者：上海市質量技術監督局局長）