省級政府的自主性與治理改革——以浙江省自主性變革為例

省級政府的自主性與治理改革
——以浙江省自主性變革為例

①儲建國、欒欣超：《中層設計與中國的改革》，載黃衛平、汪永成：《當代中國政治研究報告(第12輯)》，社會科學文獻出版社2014年版；肖濱：《演變中的廣東模式: 一個分析框架》，《公共行政評論》，2011年第6期。

②馮興元：《“浙江模式”和“蘇南模式”的本質及其演化展望》，《珠江經濟》，2004年第5期；費孝通：《小城鎮·再探索》，《瞭望周刊》，1984年第21期。

③金祥榮：《多種制度變遷方式并存和漸進轉換的改革道路》，《浙江大學學報》，2000 年第4期；鄭勇軍：《內源性民間力量推動經濟發展：浙江經驗》，《浙江社會科學》，2001年第2期；張仁壽：《經濟發展背后的文化因素》，《浙江經濟》，2001年第5期等等。

□朱成燕

摘要：在我國以“發展與穩定”為目標導向的治理改革中，整體性的改革往往存在巨大的政治風險，而讓省一級的中層政府先行，充分發揮其自主性來推動治理改革是我國政治發展的特殊經驗。在具有中國特色的單一制制度框架下，省級政府發揮自主性的基礎是中央的縱向授權，其動力在于相對獨立的利益結構和中央分殊化的責任目標。受歷史傳統、效用目標和政治風險等因素的影響，省級政府的自主性行為在不同省份、不同歷史階段呈現個性化的差異，從而塑造了不同的地方治理模式，為全面深化改革提供了重要參照。

關鍵詞：省級政府；政府自主性；中層治理改革；浙江模式

當前，中國的國家治理模式總體上呈現政府主導的特征，但各省之間又存在個性化的差異，如“浙江模式”、“蘇南模式”、“廣東模式”等等。針對這些特殊的中層治理模式，學界從政治、經濟、文化等多重視角出發進行了解讀。已有研究主要考察了改革開放的政策導向、主政者的接續推動、民眾參與、市場機制等因素在“廣東模式”生成與演化中的作用；①政府的超強干預、產權制度、歷史傳統、區域內部積累等因素在“蘇南模式”塑造中發揮的作用。②而在對“浙江模式”這一中層治理的典型范例進行解讀時，學者多偏向考察鄉鎮企業、個體私營經濟等民間力量以及塊狀經濟特征、誘致性制度變遷、地方政府的有限干預、人文精神等因素的作用。③但在我國“政黨造國家，國家造社會”的政治結構下，市場與社會內源性力量的發展壯大需要強有力的黨政力量的保護和支持。即使在以“小企業”、“大市場”、“大參與”、“小政府”為特征的“浙江模式”中，依然不能忽視黨政力量在治理改革中所發揮的戰略作用。目前，已有學者關注到縣、市級的地方政府所扮演的角色及其行為邏輯，*何顯明：《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府的自主性》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2007年第6期。而較少把關注點放在省一級的黨委和政府上。因此，本文試圖把“省級政府”*在我國“政黨—國家”這一特殊的雙軌結構下，中國共產黨的省級委員會是省級政府的領導核心，負責貫徹執行黨的路線、方針、政策和國家法律、法規，并對本地區的政治、經濟、文化和社會發展等各方面的工作實行全面領導。因此，本文將同時在廣義和狹義上使用“政府”的概念，將中層黨組織，尤其是省委包括在其中。及其自主性行為納入學術研究的視野，考察這一變量在“浙江模式”形成過程中的作用，以進一步透視我國國家治理的內在機理。

一、省級政府自主性的來源與演化

我國是中央集權的單一制國家，省級政府是中央政府的“代理人”，是中央決策的具體組織和實施者。但在現實政治生活中，省級政府擁有一個充滿彈性的自主性空間。*相關研究可參見Goodman，David S.G.(ed): Groups and Politics in the people’s Republic of China.University College Cardiff Press，1984; Lieberthal，Kenneth G.&David M.Lampton (eds.): Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China .Berkeley，CA.: University of California Press，1992; Montinola.G.，Qian Yingyi，Weingast.B.R.Federalism，Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China.World Politics，1995，48(01); 鄭永年：《中國的“行為聯邦制”：中央-地方關系的變革與動力》，東方出版社2013年版。“省級政府自主性”是筆者受“地方政府自主性”*何顯明：《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府的自主性》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2007年第6期。的啟發并將其具體化而得出的概念。從廣義上講，它指的是省級政府超越上級政府和下級政府以及各種市場、社會力量的制約，按照自己的意志實現效用目標的可能性以及由此表現出來的獨特的行為邏輯。但本文僅從狹義上討論省級政府的自主性，將它定義為擁有相對獨立利益結構的省級政府超越中央政府的制約，按照自己的意志實現其效用目標的可能性以及由此表現出來的獨特的行為邏輯。這種自主性主要表現在兩個方面：一是普遍的自主性，即“在貫徹中央總體方針政策的過程中，各省級地方可以根據自己的特點，變通地執行中央的方針政策并制定具體的實施措施?！倍翘厥獾淖灾餍?，即“在中央的支持和默許下，個別享有特殊待遇的省級地方可以自主地進行政策創新，探索新的方針政策，并為中央的政策變化提供新思路?！?儲建國、欒欣超：《中層設計與中國的改革》，載黃衛平，汪永成：《當代中國政治研究報告》(第12輯)，社會科學文獻出版社2014年版，第54-55頁。

(一) 中央的縱向授權是省級政府普遍自主性的來源

改革開放后，為扭轉計劃經濟體制下經濟效率低下的狀況，中央開始逐步推行放權讓利的改革以帶動地方經濟的快速發展，激發社會的活力。為實現這一目標，中央領導人在總結歷史經驗教訓的基礎上，試圖延續“充分發揮中央和地方兩個積極性”的歷史傳統，有計劃、分步驟地向地方放權，為地方政府發揮自主性提供一個更加制度化的彈性空間。而省級政府所獲得的自主權具體體現在以下幾個方面：①相對獨立的財政權。自1980年始，中央開始實行與省級政府“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，以明確中央與地方的收支范圍。省級政府在財政上日趨獨立，享有在轄區內征稅的自主權?！暗胤剿鶎倨髽I的收入、鹽稅、農牧業稅、工商所得稅、地方稅和地方其他收入，歸地方財政。上劃給中央部門直接管理的企業，其收入作為固定比例分成收入，80%歸中央財政，20%歸地方財政?！?《國務院關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的通知》，國務院法制辦公室，http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/xzfg/198002/19800200268001.shtml.此后，這一財政管理體制在1985年和1988年進行了兩次改革，大多數省份的留成比例在這兩個階段逐漸增加。與此同時，省級政府對于留成部分的支出具有自主決策權。②地方立法權。改革開放之前，立法權完全集中在全國人大，地方政府不享有立法權。1979年，全國人大二次會議通過的《地方組織法》規定了省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，并于1982年寫入憲法。隨后，根據1982年《憲法》重新修訂的《地方組織法》又規定了省、自治區、直轄市的人民政府可以根據法律和國務院的行政法規制定規章。兩次《地方組織法》的修改擴大了省級政府的立法權限，并為省級政府自主性的擴張提供了重要的法律依據。③其他轄區治理方面的自主權。1984年中央進行計劃體制改革，將一大批國有企業和事權下放給地方政府，并將地方的改革合法化。省級政府獲得了地方計劃管理權、固定資產投資的審批權、一定限度的技術改造權和城鄉建設權、對外貿易和外匯管理權、減免稅收權、定價權、工資管理權、旅游事務的外聯和簽證通知權、物價管理權、物資分配權等多項經濟社會事務管理方面的自主權。*楊小云：《新中國中央與地方關系沿革》，世界知識出版社2011年版，第105頁。同時省級政府還可以根據法律規定任免、考核下一級的干部。然而，最主要的是對轄區內的企業進行投資、經營、管理的自主權，這是省級政府發揮自主性的重要權力基礎，并且這種行政性放權模糊了中央與省級政府的權力和責任邊界，為省級政府自主性的擴張提供了一個彈性的空間。

(二)獨立的利益結構與分殊化的責任目標是省級政府特殊自主性的來源

首先，省級政府的特殊自主性來源于本省相對獨立的利益結構。新中國成立之后，《五四憲法》雖然明確規定我國是中央集權的單一制國家，但國家的法令、政策在推行的過程中會受到地方的抵制。尤其是位于我國邊緣地帶，遠離權力中心控制的省份往往難以融入到國家的正式制度結構中去，在轄區治理上表現出相當大的自主性。例如，1949年中央發起的“農業合作化”運動，在浙江省就受到很多個體戶的抵制?！暗?955年，浙江省只有30%的家庭加入農業合作社?！?鄭永年：《中國的“行為聯邦制”中央-地方關系的變革與動力》，東方出版社2013年版，第161頁。一方面，浙江省政府使用強制手段來實施中央的政策；另一方面，面對強有力的抵制，省政府也做出了許多讓步。中央嚴厲批評了浙江省政府的不配合行為，并建議對合作化實施更激進的政策。*何理：《中華人民共和國史》，國防大學出版社1989年版，第100-101頁。省政府面對基層日益高漲的抵制，依然選擇支持一些農業合作社搞“專管制”和“包產到戶”，并將永嘉縣的經驗報告《“專管制”及“包產到戶”是解決社內主要矛盾的好辦法》*《“專管制”及“包產到戶”是解決社內主要矛盾的好辦法》，《浙江日報》，1957年1月27日。公開發表在《浙江日報》上，供其它地方參考借鑒。但浙江省政府也面臨很大的政治風險，在政治高壓下，1957年實行的“包產到戶”被中央強制叫停，支持這一制度的領導人也遭受了嚴厲的攻擊。因此，在計劃經濟時期，省級政府雖然有相對獨立的利益結構，但是在高度集權的體制下，省級政府對中央政府具有極大的縱向依賴性，其追求自身利益的行為也面臨巨大的政治風險。

其次，省級政府的自主性還受到中央分殊化的責任目標的影響。雖然改革開放以來中央的縱向放權使省級政府開始獲得相對獨立的財政權和經濟社會管理方面的自主權，中央出于實現總體性戰略目標的考慮也對省級政府的特殊自主性行為保持了較大的寬容度，但在財政包干體制下，中央為財政相對富裕的浙江省設定了較高的責任目標?！?965年，浙江省上繳了其預算總收入的63.3%給中央政府，浙江省保留了36.7%。到1980年為止，浙江省持續向中央上繳了自己收入的大約一半?！?浙江省社會科學院經濟研究所：《浙江近十年(1979~1988)經濟發展的系統分析》，《浙江學刊》，1990年第4期。面對上述經濟壓力，浙江省開始主動轉變經濟發展戰略。考慮到本省資源匱乏，重工業基礎薄弱的狀況，在第六個“五年計劃”時期，省政府將更多的投資引入能在短期內獲益的非國營部門以及原材料、能源生產領域，以實現本省經濟的快速發展。但國家預算往往沒有覆蓋非國營部門，因此需要省級政府自籌資金。而位于東部沿海地區的浙江省稅收留成比例卻低于中西部地區，在這種情況下，浙江省政府充分利用了中央在十個省市開展的“共享計劃外收入”的試驗，*這個試驗的內容是：在三年以內，各試驗省市保留固定的留成比率：福建、陜西為75%；浙江、湖南55%；甘肅、江西、吉林為70%；山東、北京40%；黑龍江45%。以尋求計劃外收入，支持非國營部門的發展，表現出極大的自主性。

(三)中央的選擇性集權與省級政府自主性的演化

改革開放以來中央向地方下放的大部分權力尚未法定化，依然有重新集權的可能。因此，省級政府的自主性行為受中央總體性目標和政治風險的影響，在不同的歷史階段有不同的適用領域和表現形態。受80年代末政治風波以及90年代初地方主義的影響，90年代中期以后，中央政府開始有選擇地將對國家至關重要的權力重新集中以強化中央的宏觀調控能力。1994年，中央在財政領域確立了分稅制，大大提高了中央財政占總財政收入的比重，縮小了省級政府在預算財政體制內的自主性空間，且與財政權力上收相伴隨的是事權和責任的下沉。

但值得注意的是，中央在提高財政汲取能力的同時，也通過充實地方稅稅種的方式來增加地方的稅收收入。例如，中央開始推行以增值稅為主體的稅收流轉制度，取消對一部分商品征收消費稅，對非商品經營則征收營業稅。這就導致增值稅對地方財政收益貢獻日漸式微的同時，省級政府可以從原來藏富于企業改為通過土地征收、土地出讓來提高地方稅收，以及通過發展建筑業、第三產業來提高營業稅在稅收收入中所占的比重。更為重要的是，這一時期中央政府不再為省政府提供具體的發展政策，只提出總體上的責任目標，省級政府可以自主地制定本省具體的發展政策，這就為省級政府的自主性擴張提供了更為廣闊的空間。

二、省級政府自主性變革的浙江考察

改革開放后，中央的縱向放權使省級政府獲得了相對制度化的自主權，可以在遵循中央統一領導的前提下充分發揮地方的主動性、積極性，相對獨立地做出決策，管理轄區經濟社會事務。至此，省級政府不再是一個縱向上依附于中央的行政組織，因而其行為模式也隨之轉變。

(一)省級政府為民營化、市場化改革辯護與“小企業”“大市場”的形成

結合中央的責任目標和官員考核激勵，拉動地方GDP的增長成為省級政府競相追逐的首要目標。為實現這一目標，浙江省政府不僅主動承擔起基本的經濟職能，而且還不斷擴張其自主性空間，強勢介入微觀經濟領域，支持并保護民營經濟的發展，引導、規范市場的運作，塑造了以“小企業、大市場”為特征的“浙江模式”。具體來看，“浙江模式”中所體現出來的省級政府自主性主要有以下幾個方面：

首先是轉變全國一盤棋的經濟發展戰略。建國以來，我國實行的是優先發展重工業的戰略，但浙江省由于資源匱乏，長期以來形成了以輕型加工業為主的初始結構，并以小組為單位進行生產。因此，在國家經濟發展戰略的指導下，浙江省的經濟增長一直低于全國平均水平。“從1953年到1976年，浙江的工業年增長率是9.43%，低于全國平均水平11.12%?！?朱家良：《高速增長的機遇、成因和變化趨勢——浙江工業十年增長的回顧和反思》，《浙江學刊》，1990年第2期。改革開放之后，中央發出在農村地區推行家庭聯產承包責任制的改革信號，同時制定了一些鼓勵輕工業發展的政策?；诒臼〉馁Y源稟賦和獨立利益結構以及自上而下的稅收壓力，浙江省委省政府將發展重點轉移到短期內可以獲益的輕工業上，并利用國家鼓勵輕工業的政策，允許省內集體所有制和個體、私營經濟的發展，但當時并沒有得到中央的支持。1982年初，中央下發了打擊經濟犯罪活動的緊急通知，以“投機倒把罪”抓了一批走在市場經濟“風口浪尖”上的人。20世紀80年代中期，中央為防止經濟過熱導致通貨膨脹，又呼吁暫緩鄉鎮企業的發展，要求省政府對鄉鎮企業實施四項主要政策，包括控制發展的速度，減少銀行貸款，控制建設規模，以及限制消費資金的規模。浙江省政府一方面要貫徹中央的政策，另一方面也采取了靈活變通的措施來促進民營企業的進一步發展。1981年浙江省政府發出《關于經濟形勢和經濟發展問題的報告》，將投資引向非國營部門，以推動民營經濟的發展?！皣衅髽I的固定資產投資從1978年占總量的52.8%，減少到1988年的34%，同一時期里，在民營企業里的固定資產投資則從10.62%增加到了42.74%?！?浙江省社會科學院經濟研究所：《浙江近十年(1979-1988)經濟發展的系統分析》，《浙江學刊》，1990年第4期。同時，省級政府還采取傾斜性的金融政策，引導銀行貸款流向省內的輕工業和農業原材料領域，并給予個體企業低息貸款，鼓勵非國營金融組織的建立，為民營企業的發展籌集資金。

其次是積極組織和培育國內外市場，從體制外獲取原材料以滿足發展民營經濟的需要。由于浙江省資源匱乏，而民營經濟發展所需要的原材料又無法從國家計劃內獲取，因此，浙江省政府借新時期中央允許對經濟管理體制進行試驗性改革的政策，在省內開展改革試驗，以釋放區域內的市場要素，促進區域市場體系的發育，使民營企業可以從市場上獲得工業發展所需要的原材料。同時，浙江省政府還努力與外省開展橫向的經濟合作。1979年，省政府專門設立浙江省經濟協作領導小組和浙江省經濟協作領導辦公室，主動與山西、河南、安徽等省份建立經濟聯系，緩解了省內原材料供應緊張的矛盾，并為本省的產品開辟了更大的市場。為了培育本土市場，浙江省政府還實行了三個“放開”：一是放開價格，由市場來定價；二是放開流通，讓個體、集體、國家共同參與，公平競爭；三是把權力下放給企業。80年代中期，國內工業快速發展，而浙江省的加工工業在國內市場上缺乏競爭力。浙江省轉而提出“出口導向型戰略”，試圖打開國際市場，一方面擴大了原材料進口的渠道，另一方面也為本省的產品打開了一個更為廣闊的市場。省政府還主動承擔起和中央政府談判的責任，爭取在對外貿易上獲得更大的自主權。1988年浙江省經過與中央的反復博弈，國務院同意浙江省政府的建議，在沿海地區開放了37個城市和縣。自此，浙江省全境44%的地區成為了開放區。*中國共產黨浙江省委員會政策研究室：《浙江經濟年鑒(1988)》，浙江人民出版社1989年版，第285頁。

此外，省級政府還積極為個體、私營企業正名，使之不偏離社會主義的發展方向。在省級政府的大力推動下，從20世紀80年代中期開始，浙江省的個體、私營企業發展勢頭強勁。1985年5月12日，“溫州模式”公開出現在《解放日報》上，它是通過發展民營經濟實現富民強市的一種經濟發展模式，但也受到許多外省市領導的質疑，他們擔心這樣的做法偏離社會主義的方向，也擔心這種做法的影響和后果。1986年浙江省委為支持溫州的改革試驗，專門組織了調查組赴溫州考察，將溫州的做法如實上報中央，以爭取改革試驗區的試點；*朱丹、古迎春：《中國式博弈——溫州社會變革見證錄》，浙江工商大學出版社2008年版，第9頁。同時，省委書記還努力為溫州模式正名、鼓勁、撐腰。經過與中央的反復溝通與協商，1987年，中央批準溫州建立農村改革試驗區，允許其在必要的時候，突破某些現行的體制和政策。省政府也建立起試驗區領導小組以指導農村的改革試驗，利用“允許突破”這一條基本政策，改革鄉鎮企業制度，頒布實施了一系列暫行規定，如《溫州市掛戶經營管理暫行規定》、《溫州市私營企業管理暫行辦法》、《關于農村股份合作企業若干問題的暫行規定》，鼓勵發展個體、私營、和股份合作制經濟。1989年，政治風波之后，有人致信中央批評“溫州模式”。為此，國務院研究室三下溫州，調查姓“資”姓“社”的問題，浙江省的個體經濟、私營經濟、股份合作經濟備受爭議。在這種情況下，省政府還是同意個體、私營企業“掛戶經營”*掛戶經營是指從事工業、商業的家庭和聯戶，與具有法人地位的企業掛鉤，接受企業的領導和管理，使用企業的介紹信、工作證、銀行賬號所進行的生產或經營活動。(掛集體招牌)，給股份合作企業發“集體所有制”(合作經營)營業執照。

在省級政府的大力推動下，浙江省的許多城鎮興辦起了集體企業，浙北的農村開始大力發展鄉鎮企業，浙南地區涌現出一大批個體、私營企業?！笆∥€要求對發展個體私營經濟做到‘四個不限’：不限發展比例，不限發展速度，不限經營方式，不限經營規模?！?余瀟楓、陳勁：《浙江模式與地方政府創新》，浙江大學出版社2007年版，第24頁。這些企業大多都是從生產小商品的家庭式作坊起步的，尚未發展成規模經濟。因此，數量龐大的私營企業主階層共同建立起一批專業小商品市場和專業市場*“專業市場”是一種為眾多企業特別是尚未建立起自身銷售網絡的中小企業提供共享式銷售網絡的傳統市場制度安排。參見余瀟楓，陳勁：《浙江模式與地方政府創新》，浙江大學出版社2007年版，第11頁。，以節約交易成本、促進社會的分工合作。同時，“眾多的專業市場和一支遍布全國的數量龐大的商人隊伍，共同編制起了一個巨大無比的浙貨銷售網絡，使浙江產品一生產出來就通過這一銷售網絡直接面向全國統一大市場?！?鄭能軍：《解讀“市場大省”——浙江專業市場現象研究》，浙江大學出版社2003年版，第35頁。至此，“小企業，大市場”的浙江經濟發展模式初步形成。這很大程度上是省級政府充分發揮自主性的結果：通過利用浙江經濟的比較優勢，旗幟鮮明地保護民營經濟的發展；并通過用活政策，打破了結構上的限制，解決了民營經濟發展過程中資源短缺、資金不足的問題。同時，積極組織、培育市場，為本省經濟的發展創造了良好的市場環境，最終找到了促進本省經濟快速增長的途徑。

(二)省級政府重新分配公共行政權力與“大參與”“小政府”的形成

20世紀90年代中期以來，隨著中央放權的逐步推進以及與此相伴生的地方主義傾向，中央的總體性目標開始向“加強宏觀調控”的方向轉化。一方面，省級政府出于政治風險的考慮積極響應中央的號召，開始轉變政府職能，從強制介入微觀經濟活動轉向宏觀調控上來。凡是該由企業、市場能辦到的，政府不再越位代勞?！罢憬「骷壵畬ㄔO工程承包、經營性土地使用權出讓、國有資產產權交易、政府采購、醫藥采購等配置稀缺資源的行為，絕大多數實行了公開招標，還權力于市場?！?余瀟楓、陳勁：《浙江模式與地方政府創新》，浙江大學出版社2007年版，第24頁。另一方面，省級政府出于實現效用目標的考慮，重新分配了公共行政權力，把對社會生活的管理權下放給企業和社會，弱化其自身在社會治理方面的職能。當時中央并沒有計劃將權力下放給社會，民眾的政治參與還受到一定限制。但從浙江的治理改革中，我們卻發現：浙江省政府應市場化、城市化發展的內在需求，主動從社會領域退出，不斷向企業和社會放權，為企業、社會組織、公民等市場主體的發育成熟及其治理創新試驗提供了前所未有的空間：企業在有關利潤分配、機構設立、勞動力雇傭、退休等問題上，享有很大的自主權；社會組織大量興起，“民間組織在浙江大量涌現和社會的自組織化程度的提高，使其在社會經濟中的作用日益彰顯，并以其獨特的組織優勢公開地介入社會公共事務的治理之中，成為不同于國家力量的一種自下而上的組織力量，對地方社會經濟、對政府的決策和目標都產生了重要的影響，有效地促進了浙江地方治理的轉型”；而商會、行業協會、非營利性組織則在信息共享、規范市場行為、化解貿易爭端、推進公益事業等社會經濟治理方面發揮著舉足輕重的作用；溫嶺的“民主懇談會”和“參與式預算”、杭州的“開放式決策”、“重大工程”建設民主參與機制，則是公民參與式治理的實踐。總之，各種市場主體作為一種自下而上的力量共同促進了浙江省的治理格局由政府主導向多主體良性互動的參與式治理轉型。另外，與民營經濟發展相伴生的許多民間組織和特殊市場，如“銀會”、“錢莊”等民間金融機構，包括當時市場經濟體制確立之前的勞動力市場，都和當時中央的政策法規相沖突，但它們在浙江省“大市場”的形成過程中發揮著重要的作用，省政府還是給予了默許性的支持。因此，浙江省多元治理主體的成長，以及參與式治理模式的形成也離不開省級政府的自主性行為。

浙江省政府不僅向市場與社會放權，而且還進一步將權力下放至縣。當時中央在全國范圍內推廣市管縣體制，但浙江省政府并沒有進行相應的行政體制改革，反而在全國率先將市級經濟管理權下放至縣，先后進行了“省管縣”的財政、人事體制改革以及“強縣擴權”、“強鎮擴權”改革，從而塑造了浙江模式的“小政府”*“小政府”意味著政府要逐漸放棄對絕大多數社會資源的支配權，政府不再成為“運動員”，在微觀經濟活動中不再進行直接組織、親自參與和處處干預。參見余瀟楓、陳勁：《浙江模式與地方政府創新》，浙江大學出版社，2007年版，第22頁。特征?；诖耍簧賹W者將浙江省的政府治理模式概括為“無為而治”，但“‘無為’只是表明地方政府對其所‘為’的內容及方式做出了不同于當時大部分省級政府的選擇。在特定的政治背景下，‘無為’亦‘有為’，同樣需要冒相當大的政治風險。”*何顯明：《順勢而為：浙江地方政府創新實踐的演進邏輯》，浙江大學出版社2008年版，第66頁。尤其是在90年代后中央集權化時期，省級政府要推行放權改革更需要與中央保持很好的溝通、協商，并且盡量使自己的自主性行為在中央看來是正當的。如果雙方沒有取得有效的溝通，省級政府的改革往往容易被中途叫停。浙江省所推行的包括“省管縣”改革在內的一系列放權改革之所以都取得了成功，一方面是因為省級政府掌握了財政和人事這兩大宏觀調控的要害，與中央的總體性目標保持了一致性；另一方面，浙江省由點到面地推行“強縣擴權”改革，并及時上報中央，積極爭取中央有關部委辦的授權同意；同時采取省、市政府委托、授權、機構延伸等變通方式將市級的經濟社會管理權限下放給縣，使放權改革行走在體制的邊緣上。由于省級政府的縱向放權，縣級政府在轄區治理上被賦予了很大的自主權，這充分調動了及縣、鄉兩級政府在推動地方經濟發展方面的積極性和創造性，為中央實現“城鄉一體化”的目標以及全國的行政體制改革提供了新思路。最終，浙江省的“省管縣”改革以及“強項擴權”和“強鎮擴權”改革作為中層改革的典范在全國范圍內推廣開來?？梢?，浙江治理模式的形成恰恰是省級政府適時調整角色并充分發揮自主性的結果。

三、省級政府自主性變革的治理意義

綜上所述，雖然我國是單一制的中央集權國家，但考慮到各省在資源稟賦、歷史傳統、優勢產業等方面的重大差異，中央仍然賦予了地方政府在轄區治理上一定的自主權。尤其是在改革開放之后，伴隨著中央的放權讓利，省級政府在經濟社會事務管理方面擁有了很大的自由裁量權，成為了具有自主性意識的利益主體。各省在不偏離中央總體性目標的前提下可以充分發揮其自主性，創造出適合本省發展的治理模式。以“小企業、大市場”和“小政府、大社會”為主要特征的“浙江模式”在很大程度上也是省級政府充分發揮自主性，積極為本省民營化、市場化改革辯護，并重新分配公共行政權力，不斷向基層政府和社會賦權的結果?；谑∏榈闹袑痈母镌囼灒彩拐憬≡诮洕冃Ш驼慰冃先〉昧肆钊瞬毮康某删汀Ｕ憬〗洕杆僭鲩L的同時，政治績效方面也表現優異，地方政府的財政汲取能力不斷增強，2014年全省財政收入達7522億元，位列全國第4位，增長速度僅次于廣東省。*根據2014年浙江省國民經濟和社會發展統計公報整理。http://www.zj.stats.gov.cn/tjgb/gmjjshfzgb/201502/t20150227_153394.html.同時行政權力通過再分配的方式不斷融入社會，涌現出如溫嶺的“民主懇談會”、“參與式預算”，杭州的“開放式決策”等治理創新模式。放眼整個中國，“蘇南模式”、“廣東模式”也都是中層治理改革的典范，為我國全局性的改革提供了可資借鑒的經驗。

十八大后，為全面推進改革，實現國家治理體系和治理能力的現代化，中央進一步明確了各級政府的權限范圍，從而保證了省級政府的自主性得到更好的發揮。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”這一表述明確了按照事務的性質劃分中央與地方權限的標準，有助于突破中央和省級地方之間權限劃分不明確的結構性困境，同時也相應減輕了省一級地方政府的事權責任，而免于壓力型體制以及責任下沉所導致的自主性行為異化，使各級地方政府在地方治理中能更好地發揮自主性和創造性。值得注意的是，中央在國防、外交、國家安全等方面的集權縮小了中層政府在穩定、安全、公共利益等需要國家保護的領域的權限和發揮自主性的空間，以避免統治風險的發生以及地方政府的自主性行為對公共利益的損害。而在以經濟社會進一步發展為目標導向的縱向權力配置上，中央則繼續推行向地方放權的政策，以行政審批權的進一步下放為標志。“中央政府將最大限度減少對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批……由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！?《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.這就加強了省(市)一級的中層政府發揮普遍自主性以推行治理改革和創新試驗的權力基礎。因此，省級政府如果能夠根據當地的發展需求酌情適用中央規則而不與“頂層設計”相沖突，審慎選擇改革的領域進行試點，將會為全面深化改革提供重要參照?！?/p>

(責任編輯：熊覺)

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0074-007

基金項目：2013年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《當代中國政治制度的實踐發展與理論創新研究》(編號：13JZD022)。

作者簡介：朱成燕，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，主要研究方向為中外政治制度。

收稿日期：2015-10-30