生態文明制度建設：一個研究框架

生態文明制度建設：一個研究框架

□沈滿洪

摘要：生態文明制度建設是一個重要而又緊迫的課題。生態文明制度建設研究必須解決下列問題：生態文明制度建設的內涵與地位，生態文明制度建設的縱向演化與橫向比較，生態文明制度的需求、供給及其均衡，生態文明制度建設的制度體系及總體框架，生態文明制度的相互關系及優化選擇，生態文明制度建設的實施機制。

關鍵詞：生態文明；制度；研究框架；科學問題

黨的十八大報告首次提出“生態文明制度建設”的概念，黨的十八屆三中全會《決定》在“生態文明體制改革”部分進一步強調了生態文明制度建設，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》以將近三分之一的篇幅闡述生態文明制度建設問題。可見，生態文明制度建設是一個十分重要而又緊迫的課題。提出科學問題是解決科學問題的一半。為便于深入推進生態文明制度建設研究，本文提出如下六個部分構成的研究框架。

一、生態文明制度建設的內涵與地位

(一)相關核心概念的內涵界定

對于“制度”的含義有三種不同的理解：一是“組織”，二是“規則”，三是既是“組織”又是“規則”。新制度經濟學派代表人物道格拉斯·C·諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”。①道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經擠績效》，上海三聯書店1994年版，第5頁。本文主要從“規則”角度進行理解。因此，生態文明制度就是關于推進生態文明建設的行為規則，是關于推進生態文化建設、生態產業發展、生態消費行為、生態環境保護、生態資源開發、生態科技創新等一系列制度的總稱。就生態文明制度而言，既包括環境法律、環境規章、環境政策等正式制度；又包括環境意識、環境觀念、環境風俗、環境習慣、環境倫理等非正式制度。黨的十八大報告提出的命題是“生態文明制度建設”而不是“生態文明制度創新”。“建設”既包括被實踐證明是有效的制度繼承，又包括根據新情況新形勢而開展的制度創新；“建設”既包括單一制度的建設，又包括制度體系的建設；“建設”既包括制度體系或結構的完善，又包括制度實施力度的加強。基于此，需要回答下列科學問題：生態文明制度建設與已有制度之間的關系如何？生態文明制度建設與一般的制度建設有何共性和個性？

(二)生態文明建設的構成要素

生態文明的構成要素主要是：生態文化、生態產業、生態消費、生態資源、生態環境、生態科技、生態制度(可視作“生態文明制度”的簡稱)。其中，生態文化承擔引領功能，生態產業、生態消費、生態環境和生態資源是四大支柱，生態科技和生態制度是保障條件。生態文明建設的七大構成要素之間的關系如圖1所示。

圖1　生態文明建設的構成要素及其相互關系

可見，生態文明建設是在生態文化指引下，發展生態產業，實現產業生態化；促進生態消費，實現消費綠色化；開發生態資源，實現資源集約化；建設生態環境，實現環境清潔化。而要實現四大目標，必須依靠生態科技和生態制度。基于此，需要回答下列科學問題：生態文明制度建設影響生態文明建設其他要素的傳遞機理、實施途徑和作用效果如何？

(三)生態文明制度建設的重要地位

資源危機、環境危機、氣候危機的根源在于“制度危機”。文明建設的關鍵就在于制度建設。由圖1可見：首先，生態文明制度直接決定產業生態化、消費綠色化、資源集約化、環境清潔化。其次，生態文明制度又決定著生態科技創新，通過生態科技創新在影響產業生態化、消費綠色化、資源集約化、環境清潔化。再次，生態文明制度是由正式制度、非正式制度和實施機制構成的，生態文化是生態文明制度的重要組成部分，它指導著產業生態化、消費綠色化、資源集約化、環境清潔化。因此，生態文明制度建設是生態文明建設的根本保障。基于此，需要回答下列科學問題：生態文明制度建設在生態文明建設中的地位和作用是如何表現的？生態文明制度建設在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局中的地位和影響如何？

二、生態文明制度建設的縱向演化與橫向比較

(一)中國生態文明制度建設的縱向演化

五千年中華文明積累了豐富的生態文明制度成果，但是，絕大多數是非正式制度安排。基于生態文明建設是對工業文明的揚棄的認識，需要著重分析闡述工業化以來尤其是改革開放以來中國生態文明制度演化。案例分析是研究制度演化的重要方法。可以選取全國統一實施的總量控制制度等管制性制度案例，部分領域和區域已經開展的生態補償制度、水權交易制度、排污權交易制度等選擇性制度案例，個別地方已經開展的環境協商、社會治理等引領性制度，對這些案例進行深入分析。在深入分析基礎上，著力回答下列問題：生態文明制度建設及其均衡是由哪些因素來決定的？生態文明制度建設有何經驗教訓可以總結和汲取？

(二)外國生態文明制度建設的縱向演化

外國生態文明制度建設發端于工業文明所致的“環境公害事件”，這種“環境公害事件”無論是英國、美國還是日本，無一幸免。正是在這一背景下催生了生態文明制度建設。可以選取分析美國(美洲)、日本(亞洲)、德國(歐洲)、澳大利亞(澳洲)等典型國家和地區的生態文明制度建設的案例，揭示制度演化的軌跡及其經驗。例如：環保風暴倒逼生態文明制度建設、綠黨政治提供生態文明制度創新、學科發展保障生態文明制度優化，等等。基于此，需要回答下列科學問題：發達國家生態文明制度建設的演化軌跡如何刻畫？發達國家生態文明制度的推進力量及其傳遞機理如何？

(三)中外生態文明制度建設的基本規律

中外生態文明制度的比較必須充分考慮國家根本制度的差異性，防止簡單類比。外國生態文明制度的借鑒必須充分考慮一個國家的制度環境，也就是國情。外國生態文明制度的移植必須充分考慮制度的適應性問題，防止“水土不服”。當然，生態文明制度建設還是有規律可循的。例如：由硬及軟的演化規律——生態文明制度的強制性減弱而自覺性增加，管制性減弱而選擇性增加；彼此匹配的組合規律——生態文明制度的設計不是單一的制度設計，而是系列制度設計和制度結構的設計；相互替代的競爭規律——在不同的階段(時間)、不同的空間(地點)、不同的背景(條件)下，各種不同的生態文明制度各具優勢和特色。基于此，需要回答下列科學問題：生態文明制度的演化規律應該如何總結和提煉？如何遵循客觀規律進行生態文明制度建設？

三、生態文明制度的需求、供給及其均衡

(一)生態文明制度需求的主體

作為公眾的生態文明制度需求，是出于與生態文明建設水平相關的效用最大化(與生命質量、生活質量直接相關的生態環境質量需求，與尊重需要、自我實現需要直接相關的公眾參與的需求)的追求；作為企業的生態文明制度需求，是出于與生態文明制度直接相關的通過生產實現利潤最大化(環境稅、低碳補貼等直接關系企業的成本-收益)的追求；作為政府的生態文明需求，是出于社會治理與穩定直接相關的社會利益最大化(有時也包括政績最大化)的追求。既然公眾、企業和政府均存在生態文明制度需求，那么，需要回答：為什么中國的生態文明制度建設存在嚴重短缺和制度失效？為什么生態文明制度需求不能得到充分有效的表達和傳遞？

(二)生態文明制度供給的主體

一般認為，政府是生態文明制度的供給者。這種觀點不夠全面。如果從生態文明制度的簡單分類看，強制性制度供給的主體是政府，尤其是那些不屬于帕累托改進的制度供給，其他主體難以承擔。但是，誘致性制度供給的主體不需要政府，企業和公眾也許能夠提供更加有效的制度。生態文明制度建設離不開政府、企業和公眾的共同參與，是一種三足鼎立的供給主體結構關系。那么，需要回答：生態文明制度建設三大主體的職能分工及其邊界如何確定？生態文明制度建設中三大主體之間是怎樣的制衡關系？如何防止生態文明制度供給的低效與失效？

(三)生態文明制度均衡的演化

生態文明制度的均衡和演化取決于制度設計、制度制定、制度實施的成本-收益比較，包含了私人成本與外部成本、私人收益和外部收益以后的成本收益的比較*張旭昆：《制度演化分析導論》，浙江大學出版社2007年版，第15頁。。帕累托改進的制度演化可以實現一致同意的方式獲得通過，卡爾多-希克斯改進的制度演化往往通過制度補償的方式實現變革。生態文明制度建設往往屬于卡爾多-希克斯改進*沈滿洪主編：《資源與環境經濟學》，中國環境出版社2015年版，第76-77頁。。為此，需要探究下列問題：生態文明制度需求如何影響生態文明制度供給？基于成本-收益分析的生態文明制度均衡及演化的動力機制及其主要障礙何在？生態文明制度如何從一種非目標均衡轉向目標均衡？

四、生態文明制度建設的制度體系與總體框架

(一)生態文明制度建設的體系

從制度體系的角度看，生態文明制度體系是由別無選擇的強制性制度、權衡利弊的選擇性制度、公民自覺的引領性制度等共同構成的制度體系。

一是別無選擇的強制性制度。別無選擇的強制性制度是指管理者通過法律或行政手段對不同經濟主體進行“命令-控制”式的剛性約束，從而實現生態文明建設目的的制度與政策，例如總量控制制度、產業準入制度、環保標準制度等。這種制度的優勢是立竿見影，缺點是成本昂貴。

二是權衡利弊的選擇性制度。權衡利弊的選擇性制度是以成本-收益比較為基礎的經濟激勵手段，是指管理者向各類經濟主體提供一套經濟政策使之通過趨利避害和優化選擇實現生態文明建設目標的政策手段，如環境稅費制度、生態補償制度、水權交易制度、排污權交易制度等。權衡利弊的選擇性制度通過向經濟主體提供直接或間接的利益作為驅動，來實現既定的政策目標，借助市場信號使經濟主體作出相應的行為決策，而不是制定明確的控制水平或方法來規范人們的行動。

三是公民自覺的引領性制度。公民自覺的引領性制度是指管理者通過對各種經濟主體的道德教育并使之轉化為內心信念從而實現生態文明建設目標的政策手段，如環境教育制度、環境自治制度等。這是一種基于個人素養的非正式制度安排，是通過社會風尚、倫理道德等軟約束，激發人們內心信念來實施一定的行為，從而達到一定的目標的制度安排。

為此，特別需要探究下列科學問題：三類制度的具體內容及其實現手段如何？在局部利益受損而整體利益增加的制度變革中別無選擇的強制性制度如何推進？在完善社會主義市場經濟體制的背景下如何完善資源環境財稅制度？如何讓政府把產權能夠界定情況下的資源環境配置權放手交給市場？以科學發展觀和生態文明觀為引領的非正式制度安排如何在正式制度安排中予以體現？

(二)生態文明制度建設的矩陣構建

不同類型的生態文明制度針對不同的經濟主體，就可以形成制度矩陣。強制性制度、選擇性制度、引領性制度針對政府、企業和公眾，可以形成“三制度三主體”制度矩陣，見表1。表1中只列舉了部分制度和政策。

表1　生態文明建設的“三制度三主體”矩陣

不同的生態文明制度針對不同的生態文明建設戰略，又可以形成新的制度矩陣。強制性制度、選擇性制度、引領性制度針對產業生態化戰略、消費綠色化戰略、資源節約化戰略、生態經濟化戰略，便可以形成“三制度四戰略”制度矩陣，見表2。表中也只是列舉部分制度。

表2　生態文明建設的“三制度四戰略”矩陣

由此，需要回答下列科學問題：針對不同經濟主體及其不同戰略目標的生態文明制度可能有哪些？針對不同經濟主體和不同戰略目標的生態文明制度如何實現耦合？

(三)生態文明制度工具箱的構建

如果從生態文明制度由硬到軟的順序進行排列，可以分為管制性制度、選擇性制度、引領性制度等，而每一種制度又可以細分，從而可以形成生態文明制度工具箱，見圖2。

圖2　生態文明制度工具箱

圖2并非是完整的生態文明制度工具箱，也未必是完善的生態文明制度工具箱。基于此，就需要研究：如何豐富和完善生態文明制度工具箱？如何在增加層級的基礎上細化生態文明制度工具箱？是否可能形成類似于“藥箱”的“生態文明制度工具箱”？

五、生態文明制度的相互關系及其優化選擇

(一)生態文明制度的相互關系

當兩個不同的制度可以單獨發揮作用，并且所產生的政策效果相同或相近時，這兩個制度之間便具有替代性。

當兩個不同的制度可以作用于同一事物的不同方面，并且某種政策效果的充分實現需要它們共同實施時，這兩個制度之間便具有互補性，如總量控制制度與排污權交易制度、高碳征稅制度和低碳補貼制度等。這時，就需要加強制度的組合研究。

選取九個不同的生態文明制度，對其替代性和互補性關系進行分析，如表3所示。

表3　生態文明制度之間的替代性和互補性

由此，特別需要回答下列科學問題：生態文明制度工具箱如何豐富和擴容？如何形成“視外部性正負而定”的包括“約束性制度”和“激勵性制度”在內的相機抉擇機制？

(二)生態文明制度的優化選擇及其創新

根據匹配原則進行生態文明制度的優化選擇。正式制度、非正式制度和實施機制之間要實現相互匹配、相互磨合、相互適應。正式制度要成為制度的內核，非正式制度要為正式制度引領方向，實施機制要為正式制度和非正式制度提供保障。生態文明正式制度建設必須適應非正式制度，生態文明非正式制度必須代表時代前進方向，生態文明制度建設必須充分發揮實施機制的作用。

根據適用條件進行生態文明制度的優化選擇。別無選擇的強制性制度、權衡利弊的選擇性制度和公民自覺的引領性制度各有利弊，也各有不同的適用范圍。別無選擇的強制性制度的優點是具有立竿見影的速度，缺點是實施成本過于昂貴；權衡利弊的選擇性制度的優點是經濟主體具有多方案選擇的權力，可以以盡可能低的成本實現生態文明建設的效果，缺點是對市場體制和技術條件具有較高的要求；公民自覺的引領性制度的優點是通過道德教化內化為人們的信念，從而形成穩定的環境保護理念，缺點是這種制度缺乏強制力，存在道德風險。

根據彼此關系進行生態文明制度的優化選擇。當存在制度的替代性關系的時候，應該在若干種可以替代的制度中選擇一種適宜的制度；當存在制度的互補性關系的時候，應該根據制度的實施力度進行制度的組合。在同時使用多項具有替代性的制度時應特別謹慎，因為政策實施后會產生疊加影響，對經濟體的短期沖擊較大。

本部分要著力解決的科學問題是：如何評判制度的匹配性原則并據此進行制度結構的優化？當不同的生態文明制度具有替代性時如何以一種制度替代另一種制度以實現最佳效果？當不同的生態文明制度具有互補性時如何謀求制度組合實現最佳效果？

(三)近中期生態文明制度建設的重點選擇

我國總體上處于工業化的中期，還將繼續推進工業化；處于環境污染的趨緩期，環境污染依然比較嚴重；處于市場機制的完善期，市場發育還有潛力。因此，生態文明制度建設中，別無選擇的強制性制度是前提，權衡利弊的選擇性制度是主體，公民自覺的引領性制度是輔助。根據經濟、社會、環境發展的基本形勢判斷近中期生態文明制度建設的重點，這是一條基本原則。

在別無選擇的強制性制度中，面臨著空間管制、產業管制、環境管制、總量控制等一系列制度可供選擇，是否可能選擇一個主導性制度？在權衡利弊的選擇性制度中，面臨著資源稅、環境稅、碳稅等稅收制度的選擇，面臨著自然資源產權、環境資源產權、氣候資源產權制度改革的選擇，面臨著自然資源價格、環境資源價格、氣候資源價格改革的選擇，是否可能選擇一個主導性的制度？在公民自覺的引領性制度中，面臨著學校教育、家庭教育、社會教育的選擇，面臨著輿論引導、社團參與、公眾監督的選擇，是否可能選擇一個主導性的制度？如何評判階段性特征并據此提出符合階段性特征的生態文明主導性制度？

六、生態文明制度建設的實施機制

生態文明制度建設的實施機制集中表現為信息發現機制、考核評價機制和獎勵懲罰機制。

(一)生態文明視角下的信息發現機制

環境信息的扭曲和不對稱是生態文明建設的攔路虎。解決環境信息的扭曲和不對稱，同樣需要形成政府、企業和公眾的合力和制衡。首先要研究政府的環境信息披露機制。相對而言，政府擁有環境信息優勢。政府的環境信息披露，有利于公眾的環境監督，有利于公眾的環境防護。為此，需要明確環境信息的發布主體、環境信息的發布渠道、環境信息的發布范圍、環境信息的發布方式等。其次要研究公眾的環境信息舉報機制。相對于環境信息的需求而言，環境信息總是不足的。因此，除了環境保護部門和統計部門的環境信息外，環境信息舉報機制的建立是促進環境信息的充分性和對稱性的重要內容。再次要研究企業的環境信息標志機制。隨著收入水平的上升，居民對綠色產品的需求迅速遞增，而居民支付貨幣購買產品實際上就是用貨幣選票選擇企業。因此，加強企業的環境信息披露，有利于居民的優化選擇。綠色產品標識制度、環境信用等級制度等都是需要探索的問題。基于此，需要回答下列科學問題：如何處理好環境信息公開與環境信息保密的關系以把握好環境信息公開的“度”？如何激勵環境信息尤其是環境污染信息的舉報者和保護舉報者的合法權益？如何通過環境信息標志制度的建設解決生產者和消費者之間的信息不對稱問題？

(二)生態文明視角下的政績考評機制

生態文明視角下的政績考評機制需要經歷“三次革命”。*沈滿洪：《生態文明建設：思路與出路》，中國環境出版社2014年版，第247-250頁。第一次革命：“GDP論英雄”轉向“綠色GDP論英雄”。從理念上可以說已經完成了這一轉型，在實踐中依然還是存在“GDP論英雄”的影子，如：口頭上說一套，行動上做一套，綠色GDP是嘴上說說，GDP是真抓實干。第二次革命：劃一的“綠色GDP論英雄”轉向分類的“綠色GDP論英雄”。目前，大部分區域的政績考核已經建立了包括經濟發展指標、社會發展指標和環境保護指標在內的綜合的政績考核指標體系。但存在不同地區比較的嚴重問題。根據主體功能定位，要分別構建限制開發區的政績評價指標體系、重點開發區的政績評價指標體系和優化開發區的政績評價指標體系。第三次革命：“綠色GDP論英雄”轉向“幸福指數論英雄”。“人民滿意不滿意”、“人民高興不高興”、“人民答應不答應”是檢驗生態文明制度建設的終極標準。生態文明建設的目的就是為了人民的幸福，而人民幸福與否只有人民知道。因此，政績考核不能在政府內部兜圈子，不能停留于剛性的客觀評價指標，而要由人民來回答，要建立人民的滿意度(幸福指數)的主觀評價。基于此，需要回答下列科學問題：生態文明視角下的政府績效考核指標體系及考核機制如何建立？如何實現客觀指標評價和主觀滿意度(幸福指數)評價的有機結合？

(三)生態文明視角下的獎勵懲罰機制

生態文明視角下的獎勵懲罰機制是一種揚善抑惡的機制。第一，要建立激勵相容、權責對稱的獎勵懲罰機制。一方面，對于促進綠色發展、循環發展、低碳發展的組織和個人給以獎勵；另一方面，對于助推黑色發展、線性發展、高碳發展的組織和個人給以懲罰。第二，要建立物質與精神相結合的獎勵懲罰機制。一方面，對于促進生態文明建設的組織和個人要給以物質上和精神上的雙重鼓勵；另一方面，對于促退生態文明建設的組織和個人要給以物質上和精神上的雙重懲罰。習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時強調指出：“要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。”*《習近平主持中共中央政治局第六次集體學習，劃定嚴守紅線，大力治理污染》，《人民日報(海外版)》，2013年5月25日第1版。可見，獎懲機制的構建，獎要獎得令人眼紅，懲要懲得令人發痛。基于此，需要回答下列科學問題：生態文明及其生態文明制度建設的獎懲主體和獎懲對象如何界定？如何建立獎懲結合的生態文明制度建設的激勵相容的實施機制？

總之，生態文明制度建設需要正式制度、非正式制度和實施機制的配合，需要強制性制度、選擇性制度和引導性制度的優化選擇，需要激勵性制度與約束性制度的組合，需要繼承與創新的結合，眾多生態文明制度建設的科學問題需要學者們共同去探究。□

(責任編輯：石洪斌)

中圖分類號：F062.2

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0081-006

基金項目：浙江省哲學社會科學規劃重大招標項目“生態文明制度建設研究”(編號：14YSXK03ZD)。

作者簡介：沈滿洪，寧波大學校長，浙江省生態文明研究中心主任，經濟學博士，主要研究方向為資源與環境經濟學、生態文明建設理論與政策。

收稿日期：2015-11-10