我國公民檢舉權保障制度的成就不足與完善路徑——從與國際人權公約比較的角度考察

韓邦會

(淮北師范大學政法學院，安徽淮北 235000)

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我國公民檢舉權保障制度的成就不足與完善路徑
——從與國際人權公約比較的角度考察

韓邦會

(淮北師范大學政法學院，安徽淮北 235000)

與國際人權公約要求相對照，我國公民檢舉權存在著國家權力越位、保護職責失位、實現要素缺位的問題，導致公民檢舉權的實現遭受層層詰難，檢舉人的自身權益受到多重侵犯。因此，我們應該從事前以法確權、事中依法保護、事后獎懲與救濟并舉的角度，建立健全公民檢舉權全過程保障機制。

公民檢舉權；國際人權公約；全過程保障

一、公民檢舉權的內涵分析

公民檢舉權作為一個獨立的概念，從語義學和語法學上來看，可以理解為公民享有(行使)檢舉權，也可以理解為檢舉是公民的權利。從法理學上分析，“檢舉”一詞，古今中外學者因研究側重點和關注度的不同，提出了不同的內涵分析觀點，但都可以分為廣義和狹義兩種。廣義上的“檢舉”，是指公民和單位對所有違法行為向有關國家機關報告的行為。[1]檢舉的主體既包括行政體制內的單位和個人，也包括非行政體制內的單位和個人；檢舉的對象除國家行政機關、公務員序列，還包括非國家行政機關、公務員序列中的黨組織、黨員以及非國家行政機關、公務員序列中的一般組織和個人。狹義上的“檢舉”，重點從憲法的視角關注公民權利與國家權力的關系，將檢舉的對象限定在國家機關及其工作人員，指公民或者組織將國家機關及其工作人員的違法失職行為向有關國家機關或組織進行揭發或控訴的行為。本文采用狹義的“檢舉”概念，從維護和遵從憲法的角度論述我國公民檢舉權保障制度的成就不足與完善路徑，相應的“公民檢舉權”即指“公民對于違法失職的國家機關和國家工作人員，有向有關機關揭發事實，請求依法處理的權利。”[2]

二、國際標準下公民檢舉權的基本權利

公民檢舉權作為公民的一項基本權利，是檢驗各國公民基本人權能否得以順利實施和有效保障的重要標準，也是國際社會高度重視和普遍關注的重點內容。特別是隨著經濟社會的發展，公民檢舉權逐步成為許多國家開展反腐倡廉工作的重要武器，包括聯合國、世界銀行、透明國際組織、經濟合作與發展組織、美洲國家組織等國際組織均支持和保護檢舉活動，并形成了一系列涉及公民檢舉權的人權標準，對推動世界范圍內公民檢舉權的保障起到了積極作用。這些標準大致有兩類：一類以一般性人權標準為基礎，包括《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》三大基本國際人權公約；另一類以專門性反腐標準為指導，包括《聯合國反腐敗公約》、《反腐敗的實際措施》、《打擊貪污腐敗二十項指導原則》、《美洲國家組織反腐敗公約》、《非洲聯盟預防和打擊腐敗公約》等。

根據上述公約和原則規定，公民在實施檢舉活動時應該享有的權利主要集中在兩個方面：一是檢舉自由權。公民有檢舉的自由，包括有權決定是否檢舉，以及采用何種方式檢舉等自由。《世界人權宣言》第十九條明確“人人有權享有主張和發表意見的自由。”《公民權利和政治權利國際公約》第19條同樣規定“人人有自由發表意見的權利；此項權利不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。”二是要求保護權。檢舉人在檢舉活動中存在可能遭受被檢舉人打擊報復的潛在危險，有權要求給予保護。《經濟、社會和文化權利國際公約》第九條規定“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障。”《聯合國反腐敗公約》第三十三條明確“各締約國均應當考慮在本國法律制度中納入適當措施，以便對出于合理理由善意向主管機關舉報涉及根據本公約確立的犯罪的任何事實的任何人員提供保護。”

三、我國公民檢舉權保障制度的成就與不足

(一)我國公民檢舉權保障制度取得的成就

1.理論基礎不斷深化。我國公民檢舉權是中國傳統文化和國外法學發展碰撞融合的結晶，具有深厚的理論基礎。根據目前我國學界的普遍認識，公民檢舉權的理論基礎包括人民民主理論、權力制約理論、抵抗權理論以及廉政理論等，這些理論在建立完善我國公民檢舉權保障制度中起到宏觀指導作用，可以成為構建與執行這些制度的基本指導原則。華東理工大學李志明教授在此基礎上“選取增強理論，作為分析與完善公民檢舉權保障制度的理論工具，”[3]主張通過給予正增強物，免除負增強物，增強權利保障，提高檢舉實效。

2.立法確權積極推進。我國圍繞實現公民檢舉權和要求保護權，將公民檢舉權在根本法和普通法中予以確立。在根本法上，根據憲法第四十一條有關規定，我國所有公民享有針對任何國家機關及其人員違法違紀行為向有關國家機關進行檢舉的權利，受理檢舉主體要實事求是、客觀公正地給予調查和處理；受理檢舉主體和被檢舉對象均不得對檢舉人及其行為進行隱瞞壓制和打擊報復，如果檢舉人因檢舉行為，其合法權益受到侵犯或損失，檢舉人有權依法提請賠償。在普通法上，根據刑法第254條和刑事訴訟法第49條、第85條有關規定，受理檢舉主體和被檢舉對象如果假借公權力對舉報人及其行為進行打擊報復，將構成“報復陷害罪”；公安、檢察等國家司法機關負有保護檢舉人及其近親屬的職責。

3.法規保障逐步系統。除立法層面，我國關于公民檢舉權的配套制度縱橫交織，對公民檢舉權保障制度的完善提供了有益補充。在橫向上，有關保障公民檢舉權實施的職能部門對檢舉人及檢舉行為作了保護性規定，如檢察機關《關于保護公民舉報權利的規定》，公安機關《舉報中心工作試行辦法》，紀檢監察機關《關于保護檢舉、控告人的規定》等。在縱向上，除在中央、國家機關層面制定保護公民檢舉權的有關規定外，部分省、市也相繼制定了許多保護公民檢舉權的地方性法律規范。就筆者所在地區來說，1992年9月山東省第七屆人大常委會第三十次會議通過了《山東省保護公民舉報權利的規定》，其中第十二條至第十六條對公民檢舉權的保護做了具體的規定。中央、國家部委以及地方制定出臺關于公民檢舉權的保護規定，為公民安全有效實施檢舉活動提供了法律法規上的重要保障，也使檢舉逐步成為我國所有單位和個體同國家行政機關及所屬系統人員違法違規違紀行為作斗爭的重要方式，成為我國有關國家機關(司法、行政監察機關等)收集違法違紀問題線索、查處職務性違法犯罪案件、凈化政治生態的重要途徑。

(二)我國公民檢舉權保障制度存在的不足

1.權力越位，去政治化存在不徹底性。追溯我國古代檢舉制度的發展歷史，在以中央集權體制為主導的政治穹廬下，檢舉只是作為君主統治者對各級行政官僚進行控制和掌握輿情的輔助手段，其目的是維護和鞏固王權，帶有明顯的政治性，“王允許你說，你才可以說”，檢舉并不是古代民眾享有的普遍權利，與現代的人權更有本質區別。1917年，社會主義國家的典型代表俄國爆發了十月革命，隨著革命浪潮的推進，在馬克思主義人民民主理論及群眾路線的基礎上，建立了社會主義性質的國家監察制度，成為現代檢舉制度形成和發展的淵源。然而，20世紀30年代蘇聯發生了肅反運動，我國建國初期的反右派斗爭、“文化大革命”，使群眾檢舉蒙上了濃厚的政治色彩，群眾檢舉成為派系斗爭和政治運動的工具。1982年憲法雖然將公民檢舉權正式入憲，但在現實的制度實踐中，無論是《刑事訴訟法》中規定的“舉報義務”，還是公安、檢察等有關國家機關的規范性法律文件，都是從有利于司法機關辦案的角度，側重于國家對違法、犯罪行為的打擊，弱化了公民檢舉權的憲治價值，公民檢舉權的保障也相應被虛化。

2.職責失位，實現渠道存在不暢通性。根據《聯合國反腐敗公約》第十三條有關規定，該公約所有締約國均應當采取有效措施，暢通包括匿名舉報在內的各種檢舉渠道，使該國公民能夠充分知曉公約所列反腐敗機構，能夠便捷運用檢舉、舉報手段，保障公民檢舉的知情權、參與權和自我保護權。上節中我國有關法律、法規雖然規定了檢察、公安以及紀檢監察機關負有保障公民檢舉權實現的責任，但是這些法規性文件規定的職責存在著公、檢、法、紀各部門職能交叉、程序模糊的問題，在具體執行中缺乏指導性和可操作性，造成檢舉人不明晰保護渠道，受理檢舉機關不知道如何實施保護，公民檢舉的要求保護權難以得到真正保障。由此派生出應保未保、信息泄露等問題時有發生，導致檢舉人的政治、經濟、人身等權益遭受損害。

3.要素缺位，權利保障存在不完全性。公民檢舉權的實現是一個法學系統，需要法律支撐、保護、激勵、救濟等多種實現要素。但是，目前我國公民檢舉權的部分要素存在缺失，影響了公民檢舉權的立法本意和真正實現。我國雖然對公民檢舉權進行了法律明確，但對公民檢舉權的保障條款零星分散于相關的法律文件中，沒有制定專門的檢舉法或檢舉保護法，在保護對象、保護內容、保護方式、保護程序上存在諸多漏洞和空白。如在保護對象上，我國現行法律規定，檢舉權保護的對象僅限于檢舉人及其近親屬，關于檢舉人的其他密切關系人員可能遭受的損害則被排除在保護范圍外。救濟是對權利的一種事后保障，關系權利實現的完整性，而我國現有的公民檢舉權救濟規定較少且程序不明確，檢舉人遭到打擊報復后請求賠償之路舉步維艱，增加了公民檢舉的風險和成本，打壓了公民行使檢舉權的積極性。

四、完善我國公民檢舉權保障制度的建議

權利的設定具有抽象性和普遍性，要通過建立健全全過程保障機制，為權利的實現提供充分條件和必要支撐。

(一)事前——以法確權。檢舉是調整國家權力與公民權利的一種方式，檢舉權由政治工具轉為獨立的人權，需要以法治化的思維和方法，使之回歸憲法賦予的權利地位，與法治秩序相協調。一方面，要凸顯公民檢舉權獨立的憲法權利屬性。根據我國憲法第41條規定，公民檢舉權與批評權、建議權作為政治性權力，共同構成公民監督權，并與為了個人權利救濟而行使的非政治性權利的申訴、控告、國家賠償請求權合并規定，這種交叉、融合使用一定程度上弱化了公民檢舉權作為政治性權力的地位。因此，應當將包括公民檢舉權、批評權、建議權在內的公民監督權與非政治性權利分開規定，作為公民基本權利的一項獨立規定列入憲法中，凸顯公民檢舉權的獨立性、強制性和實效性。另一方面，要圍繞公民檢舉權單獨立法，明確公民檢舉權的法定保障地位。憲法第41條規定的公民檢舉權是一種原則的、抽象的規定，具體權利的主體、內容、要求等必須通過全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律加以具化、細化，明確法定機關、法定職責、法定程序，消除法律行使的模糊地帶，為公民檢舉權的貫徹和執行提供具體、詳實、可操作的法律依據，確保國際法中規定的公民自由檢舉和要求保護的權益得到實現。

(二)事中——依法保護。檢舉失保的過程多是檢舉信息泄密的過程，因此，依法保護的關鍵是完善檢舉保密制度。一方面，要嚴格檢舉保密要求，重點針對實名檢舉行為。目前我國有關法規性文件提出了一些檢舉保密措施，如1996年中紀委監察部《關于保護檢舉、控告人的規定》第四條明確了紀檢監察機關必須嚴格執行“七條保密規定”，2009年修訂的《人民檢察院舉報工作規定》第五十一條規定各級人民檢察院應當采取“五項保密措施”。此外，公民檢舉權法定機關要根據獨立制定的《公民檢舉法》或《公民檢舉權保護法》規定的職責要求，明確保密程序，創新保密方式，落實保密責任，確保程序法定、失責問責。另一方面，要尊重檢舉人和檢舉行為，重點針對匿名檢舉。當前，許多關于公民檢舉權的法規性文件以鼓勵和倡導實名檢舉為主，在具體實踐中，受理檢舉機關也有一條不成文的規定，即對實名檢舉要認真受理、認真調查、認真處置，要求100%辦結；對匿名檢舉，則存在打折扣的現象，往往不能做到全面核實、全部辦結。根據《人民檢察院舉報工作規定》第五章關于實名舉報的答復的有關規定，檢察機關要優先辦理實名舉報件，并且實名舉報件調查結果的回復率必須達到100%，對匿名舉報則沒有硬性要求。筆者認為，在我國公民檢舉權尚未十分完善的情況下，應對匿名檢舉給予實名檢舉同等待遇，在我國憲法、法律的大框架內，充分尊重和保障所有檢舉人采取的任何檢舉方式和檢舉行為。

(三)事后——獎懲與救濟并舉。公民檢舉權的事后保障主要集中在獎懲與救濟制度的完善，激發檢舉正能量，彌補檢舉行為對檢舉人帶來的負面影響，使公民權利與國家權力處于平衡、均等的地位。一方面，要嚴獎懲。獎罰分明是實現平等權的重要內容，保障公民檢舉權就要實現檢舉人的受獎勵權，目前我國現有的檢舉人激勵制度存在著獎勵方式單一、獎勵標準彈性過大等問題，通過制定專門的《公民檢舉法》或《公民檢舉權保護法》，明確規定獎勵方式、獎勵標準和獎勵程序，確保檢舉人得到安全、適度的獎勵。同時要加大對侵犯公民檢舉權的懲罰力度，將泄露檢舉信息行為列入法定懲罰內容。要完善《刑法》中關于侵犯公民檢舉權的法律漏洞，健全受理檢舉主體和被檢舉對象因公權力濫用造成檢舉人權益遭受損害等問題的問責執罰機制。另一方面，要寬救濟。要完善我國公民檢舉權救濟法規制度，做到應救濟盡救濟。目前我國有關部門制定出臺的舉報工作規定辦法明確檢舉人因受打擊報復而造成損害的，只能向人民法院提起訴訟并請求賠償，這種單一申訴受理機關、單一訴訟途徑和具體程序缺失影響了公民檢舉權救濟保障的實現。因此，我們可以根據損害性質(民事、刑事、行政)不同，建立不同類型的申訴受理機關，擴大訴訟途徑，明確并公開申訴程序，確保公民在自己的檢舉權受到侵犯后，能夠便捷、高效地進行申訴，切實保障檢舉人的合法權益及時得到補償。

五、結語

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著我國正式邁入全面推進依法治國的新階段；同年12月，習近平總書記強調，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。在這種國家大局導向下，公民參與國家事務的愿望越來越強，積極行使憲法賦予權利的熱情越來越高，公民檢舉權作為公民監督權利成為一種參政形式，有力推動了我國政治、經濟、文化和社會事業的發展。但是在現實條件下，公民不敢檢舉、不愿檢舉、不想檢舉的問題仍然大量存在，其原因在于檢舉人因其檢舉行為經常遭受人身傷害或名譽、財產、經濟等損失。在當前全面推進依法治國的新的歷史時期，以國際人權公約和國內法律法規為基本框架建立健全公民檢舉權全過程保障制度，必將成為依憲治國的重要內容，必將推動全面依法治國目標的實現。

[1]寧立成.論我國公民檢舉權保障制度的完善[J].湖北社會科學,2007,4(147).

[2]周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社、北京大學出版社,2000.

[3]李志明.公民檢舉權研究[D].武漢：武漢大學法學院,2011.

[責任編輯：張昌林]

2016-09-05

韓邦會(1983-)，女，山東棗莊人，淮北師范大學政法學院2015級碩士研究生，主要從事法學理論研究。

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1004-7077(2016)06-0113-04