中國國家公園體制建立的若干思考

彭紅松， 章錦河, 陸 林， 韓 婭， 曹晶晶

(1.南京大學 國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023；2.安徽師范大學 國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241000)

中國國家公園體制建立的若干思考

彭紅松1， 章錦河1, 陸 林2， 韓 婭2， 曹晶晶1

(1.南京大學 國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023；2.安徽師范大學 國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241000)

國家公園體制是一種嚴格保護自然與文化資源，并實現可持續利用的理念和模式，具有國家主導性、公益性和科學性的特征.建立中國國家公園體制，是主體功能區戰略的重要組成部分，是建設生態文明和美麗中國的實踐.在回顧國家公園的理念及實踐的基礎上，認為在中國現有保護地管理體系下，厘清國家公園的內涵與邊界，明確產權歸屬和管理主體，打破行政區劃壁壘，協調保護與利用的關系，實現所有權、管理權、經營權的分立與制衡，是建立國家公園體制亟待解決的五個基本問題，并討論了建立中國國家公園體制的現實路徑，以期為決策提供參考.

生態文明;國家公園;國家公園管理委員會;中國

1 問題的提出

當代中國城市化和工業化飛速發展，其空間溢出效應一方面促進了社會經濟發展，另一方面也導致生態空間日益碎片化、孤島化，生態安全與否成為制約未來中國社會經濟發展的重要因素.黨的十八屆三中全會首次明確提出“建立中國的國家公園體制，劃定生態紅線，健全自然資源資產產權和用途管制制度，改革生態環境保護管理體制”.建立中國國家公園體制是加快生態文明建設和文化建設的重要舉措對進一步優化和完善中國的保護地體系，優化國土資源空間布局，維護國家生態安全，具有重大戰略意義.

國家公園的概念最早由美國藝術家喬治·卡特林(Geoge Catlin)提出.在美國西部大開發的背景下，他倡導設立國家公園，以保護印第安文明、野生動植物和荒野.根據世界自然保護聯盟(IUCN)的定義，國家公園指為當代和后代提供一個或更多完整的生態系統，其中排除任何有損于保護地管理的開發與占有行為，它既是用于生態系統保護的保護地，也是為民眾提供精神、科教、游覽及娛樂服務的基地.國家公園的核心特征是國家主導性、公益性和科學性[1].美國為代表的西方國家公園的建立以“自然中心主義”為指導原則，認為國家公園內只限人類探知自然的活動，當地居民須遷出[2].這種將人與自然割裂的保護模式受到了學者們的質疑，他們認為生態保護與社區發展不可偏廢，人為割裂的“孤島式”保護是對自然界與人類社會關系的曲解[3].

建立國家公園體制的宗旨在于科學處理人與自然復合系統的關系.國外相關研究成果豐富，理論與實證相結合，多關注國家公園的管理體制[4,5]、資源保護與利用[6,7]、環境問題與影響[8-10]及利益相關者關系[11,12]等宏觀層面的問題.近年在可持續發展理念的影響下，學者們逐漸從微觀視角，反思現有體制機制下國家公園內部人與自然復合系統的關系，以期促進國家公園體制的完善和可持續發展，具體涉及土地利用與土地所有權沖突、權責歸屬、管理制度與管制模式等問題[13,14].例如，Carroll通過研究美國和加拿大的國家公園，認為當地環境問題的核心是土地侵占問題，強調在土地管理上需嚴格控制使用方向[15]；Puhakka等人的研究結果則表明，社區參與的缺失和居民傳統生計方式的消失不利于國家公園的可持續發展，建議建立科學的利益分配和責任承擔機制[16]；Murota和Glazyrin提出新設立國家公園應綜合考慮利益主體及旅游發展需求，實行分區管理制度和基于社區的自然資源管治模式[17].

中國現有的自然與文化保護地體系包括風景名勝區、自然保護區、A級景區、地質公園、森林公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風景區及文保單位等，存在保護與發展關系失衡、地域行政分割、多頭管理等問題.2008年10月，國家環保部聯合國家旅游局建立起中國第一個國家公園試點單位，即黑龍江湯旺河國家公園，從國家層面啟動了國家公園建設.在理論研究方面，國內學者近年主要介紹了西方國家公園體制，并針對中國國情提出具體建議[18].相比國外而言，國內研究的深入性和系統性不足，僅有少數研究涉及國家公園的根本特性[1]、建設模式[19,20]及關鍵問題[21-25].國家公園作為一類重要的地域文化及生態空間，建立中國國家公園體制，是建設生態文明和落實國家主體功能區戰略的關鍵步驟.本文在回顧國家公園的理念及實踐的基礎上，認為在中國現有保護地管理體系下，厘清國家公園的內涵與邊界，明確產權歸屬和管理主體，打破行政區劃壁壘，協調保護與利用的關系，實現所有權、管理權、經營權的分立與制衡，是建立國家公園體制的5個基本問題.鑒于此，本文提出建立中國國家公園體制的路徑，以期為決策提供參考.

2 國外國家公園的設計理念與實踐

國外國家公園體制從最頂層的設計理念到具體實踐層次，包括法律體系、規劃設計、管理體制、經營機制、資金機制、監督機制、準入標準、空間分區等，對中國國家公園體制的建立具有借鑒意義.

2.1 設計理念

在世界國家公園運動中，保護與開發的矛盾貫穿始終，經歷了視覺景觀保護到生物多樣性保護，消極保護到積極保護，一方保護到多方保護，點狀保護到系統網狀保護的歷程.美國1916年通過的《國家公園組織法》規定，國家公園設立的目的在于“保存自然或歷史遺跡、風景及野生生命，并以不受損害地傳給后代的方式將它們提供給民眾來欣賞”.加拿大《國家公園法案》(1930)指出國家公園的宗旨在于“為加拿大民眾的教育、娛樂及利益服務，并使下一代使用時沒有遭到破壞”.

2.2 實踐層次

法律體系方面，立法體系完善，具有強縱向連貫性，甚至實現了“一園一法”.其中，美國的法律體系最具代表性，自1872年至今，逐漸建立了包含基本法、授權法、單行法和部門規章在內的國家公園法律體系，詳盡且具有操作性，保證了國家公園管理的有效性.

規劃設計方面，體系完善、兼具科學性與公開性.其中，美國國家公園規劃體系包括總體管理規劃、戰略規劃、實施規劃和年度實施規劃/報告四個層次.由國家公園管理局下設丹佛規劃設計中心全權負責規劃、設計、監理，中心包括風景園林、生態、地質、水文、氣象方面的技術人員，以及經濟學、社會學、人類學等學科的專家學者.規劃設計在上報前，首先須向地方及州的當地居民征求意見，否則參議院不予討論，保證了國家公園規劃實施的整體質量.

管理體制方面，因國情不同而存在差異，基本上可分為三大類：以挪威、美國為代表的“中央集權型”體制，以澳大利亞、德國為代表的“地方自治型”體制，以及以加拿大、日本為代表的“中央-地方綜合型”體制(表1).美國內政部下設國家公園管理局，實行三級國家公園管理體制，分別為國家公園管理局、地區分局以及針對具體對象的管理處，每個地區分局統管該區域內的各國家公園管理處，與地方政府無關；德國由聯邦政府與州政府共同負責國家公園工作，其中聯邦政府負責發布宏觀政策、制定法

表1 國家公園管理體制

規，州政府則決定公園的建立、管理機構設置和目標制定等具體工作的開展和執行，擁有國家公園最高管理權，同時，各州之間、各州與聯邦政府之間、政府機構與非政府機構之間聯系密切，建立了統一的管理標準；日本在中央設立環境廳，并在其中設置了自然保護局進行國家公園的統管，制定統一的法律和管理規劃，不同等級的公園，管理機構不同，對存在多種土地所有權歸屬的公園采取地域制的管理制度.盡管各國管理體制存在差異，但均體現了國家公園的公益性、國家主導性和科學性特征.

經營機制方面，國家公園實行特許經營制度，規定嚴格限定經營活動的空間和業務范圍，禁止開發性經營項目.以小范圍的適度開發達到更大范圍高效保護的目的，有利于區域生態和經濟社會協調發展，同時實現管理權與經營權的分離，利于籌集管理經費、提高服務效率和服務水平.美國《國家公園管理局特許事業決議法案》(1965)要求，國家公園實行特許經營制度，旅游商品及食宿等旅游服務設施的經營必須以招標的方式向全社會公開征求，其所得收入除上繳管理局外，必須全部用于提升公園管理質量.

資金機制方面，國家公園運營和管理的費用主要來源于由中央財政撥款(一般占70%以上)，另有社會捐贈、門票收入、特許經營費用作為輔助來源.實行收支兩條線，特許經營費用和門票收入只能用于反哺保護，不能用于提高員工工資.公園也無經營業務指標，職工收入與經營效益脫鉤，杜絕了不當牟利動機.

在監督機制上，國家公園管理機構的各項政策的制定和實施必須以法律為依據，重大舉措須向民眾征求意見，甚至須要一定范圍的全民公決，這保證了主管部門的決策有利于實現民眾利益最大化，而非部門利益最大化.

另外，國家公園實行嚴格的準入標準和分區管理制度，并強調多方參與.其中，美國必須是具有國家級代表性、適宜性和可行性的區域，通過審查、邊界討論和授權等程序，才能納入國家公園體系，并形成了具體的評定標準和范例.為避免因游覽活動損害自然生態系統的完整性，國家公園內一般實行分區管理制度，劃分為特別保護區、原野區、自然環境區、娛樂區和服務區，實行差別化的保護和發展措施.國家公園的保護和發展還需要政府、企業、非政府組織、居民和旅游者多方參與，許多國家公園都建立了志愿者制度，同時與科研機構、非政府組織等保持良好的合作關系.

3 中國建立國家公園體制存在的基本問題與實踐路徑

3.1 厘清國家公園的內涵與邊界

按照保護管理目標，IUCN把全球各類保護地歸納為嚴格保護與原野保護區、國家公園、自然紀念物保護區、生境和物種管理保護區、陸地和海洋景觀保護區及自然資源可持續利用保護區等6類，國家公園在其中屬第II類.國家公園體系是指國家公園管理的層級體系，它不等于國家公園，更不同于IUCN保護地分類體系.

中國雖然有由國家職能部門或省級政府指定的“國家公園”，但并沒有以“保護第一性”和“公益性”為目標的實質意義上的國家公園.現有的風景名勝區、自然保護區等9類保護地既不是國家公園，也不構成國家公園體系，而是為了分類管理的需要建立的.例如自然保護區以嚴格保護代表性生態系統、珍稀瀕危動植物物種和遺產資源、自然遺跡為首要任務，對景觀價值的要求次之.而國家公園的宗旨在于保護與利用兼顧，而且必須具有國家級的景觀價值.國家風景名勝區被譯為“National park of China”，在資源申報和對外交流中等同于國家公園，但與國家公園的“保護第一性”和“公益性”的特征相悖.從國家公園的試點工作來看，仍然沿襲其他保護地的體制機制，缺乏公益性和規范性.可以說，中國大陸并未建立起實質意義上的國家公園和國家公園體制.

建立國家公園體制，首先需要確定國家公園的內涵.未來中國國家公園應該同時滿足以下3個條件：具有國家級代表性的自然遺產或自然與文化混合遺產；符合自然生態系統完整性、天然性、原始性、珍稀性、獨特性的要求；具備一定的公眾可進入性，能夠提供公益性的國民教育和游憩機會.首批國家公園試點可依托風景名勝區，堅持自愿申報原則，從符合國家公園本質特征和準入標準的國家級風景名勝區中擇優選擇.原因在于：一是與其他8類保護地相比，風景名勝區在資源屬性及管理要求上與國家公園更相近；二是目前國家級風景名勝區的管理規則、技術標準及監督機制等相對系統規范，且總體規模不大.以此為基礎，后續可考慮自然保護區等其他類型的保護地的申請，報主管部門審批.

其次，需要厘清國家公園的邊界.由于行政區劃的分割，中國現有保護地體系存在生態系統孤島化、碎片化的問題，需要調整和重構.未來可按照國家公園的理念，參照IUCN的保護地分類標準，對各類保護地進行科學的梳理、分類和整合，依據山水林田湖生命共同體的完整性原則確定其邊界.

3.2 明晰產權，統一管理主體

按照世界通行的做法，國家公園的建立需要明確產權歸屬并統一管理主體.中國各類保護地依托于國家自然和文化資源.按照中國憲法規定，森林、草原、山嶺、河流、野生動物、荒地及灘涂等自然資源都由國家所有，由全民共享(法律規定屬于集體所有的除外).而現有保護地體系由環保、林業、國土、住建、農業、水利和

旅游等部門交叉管理，呈現“九龍治水”的格局(表2).保護地資源的國家所有權被部門分解，存在地域重疊、權屬不清、多頭管理、法規沖突、封閉保護的問題.例如，九寨溝有5A級旅游景區、國家級風景名勝區、地質公園、森林公園及自然保護區5塊牌子，這種部門縱向分割式管理模式，實行的是屬地管理與部門管理相結合的體制，保護地既受管委會或管理局的領導，又受其主管部門的制約，規劃和管理矛盾突出，易造成“公地悲劇”.

國家公園管理主體的確定應按照國家自然資源資產產權改革的思路，首先應明確自然資源的所有權人，并由其代行使用權、收益權和處置權，其次實行自然資源的歸屬管理和用途管制制度.因此，建議在國務院下設國家公園管理委員會作為國家公園的所有權人，領導和協調各級人民政府、專業部門的分散管理工作，構建有效的資源管理與運行體系.授權地方國家公園管委會負責屬地范圍內國家公園的日常管理工作，并進行領導和監督.省立公園、市立公園和縣立公園參照國家公園管理體制，由各省、市和縣政府核定，并負責相應經費和人事編制.由此共同構成國家、省、市、縣四級的國家公園體系.

表2 中國保護地的主要類型

需要指出的是，為確保國家公園的公益性和國家主導性，須以土地國有化為前提.建立中國國家公園體制，必須解決山林或土地權屬的問題，明確國家公園的建立須基于國有土地或可全面利用的土地.對于具有較高保護價值的由集體所有的土地，可通過贖買、租賃、置換或生態補償等手段，實現土地和自然資源的全民所有.

3.3 系統完整，打破行政區劃壁壘

邊界是影響空間的重要因素.行政邊界的屏蔽效應提高了跨邊界經濟、管理行為的成本.由于行政區劃的分割，中國現有保護地自然生態系統呈破碎化格局(表3).建立中國的國家公園體制，必須保證公園內自然生態系統的完整性，有條件建立或整合為國家公園的區域若跨多個行政單元，可考慮共建國家公園管理委員會，在國家公園管理體系內統籌跨界保護與發展的工作.

表3 中國保護地的跨界格局

3.4 協調保護與利用的關系，三權分立與制衡

資源的保護與利用始終是各類保護地工作的重點.在現有保護地體制下，所有權、行政管理權與經營權相互混淆，自然資源資產的國家所有權被部門條塊分割，地方政府及企業以行政權、經營權管理代替所有權管理，損害社區利益和公民游憩權，威脅保護地可持續發展.

建立國家公園體制，必須實現所有權、行政管理權和經營權的分立與制衡.建議在國務院下設國家公園管理委員會，行使國家公園的全民所有權，并領導和協調各級人民政府、專業部門的分散管理工作，確保國家公園的保護第一性、公益性和國家主導性；由地方國家公園管委會負責屬地范圍內國家公園的日常管理，協同地方各級人民政府、各部門在職責范圍內行使行政管理權，并接受中央國家公園管委會的領導和監督；最后實行特許經營制度，引進企業進行非開發性經營活動，為公民提供游憩設施和服務，同時為地方資源保護、經濟社會發展提供資金.

4 總結

國家公園體制的建立是人類對人與自然系統關系的重新審視，是關乎當代人與后代人生存發展的關鍵舉措.中國現有保護地體系為資源保護與開發做了應有的貢獻，但也存在空間重疊、行政區劃壁壘，多頭管理、權屬不清，保護與發展矛盾突出等問題.在中國建立國家公園體制，不能完全脫離已有的保護地體系，關鍵在于重構體系，以打破對現有體制的鎖定和路徑依賴.具體而言，確定國家公園的范疇和邊界；明晰產權，確定統一的管理主體；保證系統完整，打破行政區劃壁壘；協調保護利用的關系，實現所有權、管理權和經營權的三權分立和制衡是中國建立國家公園體制的基本問題.本文在借鑒國際上國家公園先進理念和經驗的基礎上，建議逐步建立中國的國家公園體制，并做好與國家自然資源資產管理制度、主體功能區制度、生態補償制度的銜接，使其既符合國家公園理念，又適應中國國情.

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Some Thoughts Upon the Establishment of China's National Park System

PENG Hong-song1, ZHANG Jin-he1, LU Lin2, HAN Ya2， CAO Jing-jing1

(1. Department of Land Resources and Tourism Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. College of Territorial Resources and Tourism, Center for Tourism Research and Planning, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

The national park system is a concept and mode which strictly protects natural and cultural resources, and finally achieves the sustainable utilization. It has the characteristics of national leadership, public welfare and scientificity. Establishment of China’s national park system is not only an important part of the strategy of development priority zones, but also the practice of constructing an ecological civilization and Beautiful China. Based on the review of concepts and practices of national parks, this paper considered five basic and urgent problems associated with establishing national parks. 1) Clarify the connotation and the boundary of the national park on the basis of China's existing protected area management system. 2) Clear the ownership of property ownership and management subject. 3) Break the barrier of the administrative division. 4) Coordinate the relationship between the protection and utilization. 5) Realize the division and balances among ownership, management and managerial authority. In view of these problems, this paper explored the path to establish China’s National Park system. It can provide references for decision making.

ecological civilization; national park; national park management committee; China

10.14182/J.cnki.1001-2443.2016.06.013

2015-07-25

國家自然科學基金項目(41271161，41230631)；國家社會科學基金重點項目(14AZD107).

彭紅松(1988-)，男，安徽宿松人，博士研究生，主要從事旅游生態與環境影響、旅游地理與旅游規劃研究.通訊作者：章錦河(1970-)，男，安徽望江人，教授，博士生導師.主要從事旅游規劃與管理、旅游生態與環境影響研究.

彭紅松，章錦河，陸林，等.中國國家公園體制建立的若干思考[J].安徽師范大學學報：自然科學版，2016，39(6)：575-579.

F59

A

1001-2443(2016)06-0575-05