2015年全國草原違法案件統計分析報告

文│農業部草原監理中心

2015年全國草原違法案件統計分析報告

文│農業部草原監理中心

概要

2015年，全國草原違法案件發案數量和破壞草原面積雙雙下降。全年發案17020起，立案16427起，結案16066起，立案率為96.5%，結案率為97.8%。發案數量比上年減少1978起，減少了10.4%；破壞草原面積18.04萬畝，比上年減少13.33萬畝，減少了42.5%。全年共向司法機關移送涉嫌犯罪案件569起，比上年減少52起。

從各類草原違法案件的具體情況看，2015年發案數量較上年減少的案件類型有5類。其中，非法開墾草原案件發案1663起，破壞草原面積16.12萬畝，分別比上年減少了12.9%和43.5%，此類案件發生區域比較集中，主要發生在內蒙古、新疆、吉林和黑龍江四省區；非法征收征用使用草原案件發案96起，破壞草原面積1.41萬畝，分別比上年減少了18.6%和32.4%；非法臨時占用草原案件發案163起，破壞草原面積0.51萬畝，分別比上年減少了14.7%和33.8%；違反禁牧休牧規定案件發案數量12822起，比上年減少了13.9%，但仍是發案數量最多的案件類型；違反草原防火法規案件發案數量149 起，比上年減少了44.8%。發案數量較上年增加的案件類型有3類。其中，違反草畜平衡規定案件發案1181起，比上年增加了16.6%；非法采集草原野生植物案件發案794起，比上年增加了50.4%；買賣或者非法流轉草原案件發案28起，比上年增加了7.7%。

從各省區的情況看，內蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多的省區，2015年共立案查處各類草原違法案件14400起，占全國立案查處案件總數的87.7%。四川全年立案查處草原違法案件數量大幅增加，達到596起，居全國第二。吉林全年共立案查處草原違法案件427起，位居第三。

“十二五”期間，各類草原違法案件發案總數比“十一五”增加了4.3%，但破壞草原面積大幅度減少，下降了48.7%。從具體案件類型看，“十二五”期間，只有違反禁牧休牧規定和草畜平衡規定案件數量比“十一五”增加了14.4%，其他類型案件數量較“十一五”均有不同幅度減少。同時，“十二五”期間草原違法案件查處效率進一步提高，平均立案率和結案率分別比“十一五”提高了3個和0.3個百分點。

2016年是“十三五”的開局之年，各級草原監督管理機構應當采取以下對策措施，進一步強化草原執法監督工作：一是推進草原立法進程，進一步健全和完善草原執法依據；二是創新草原執法方式，嚴厲打擊破壞草原違法犯罪行為；三是強化草原執法培訓，不斷提高草原執法人員素質和能力；四是加強草原普法宣傳，營造草原執法監督工作良好氛圍。

一、2015年草原違法案件基本情況

2015年，全國各類草原違法案件發案17020起，立案16427起，結案16066起，立案率96.5%，結案率97.8%，發案數量比上年減少1978起，減少了10.4%。非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原面積18.04萬畝，比上年減少13.33萬畝，減少了42.5%。買賣或者非法流轉草原面積2.75萬畝，比上年增加0.92萬畝，增長了50.3%。涉嫌犯罪移送司法機關的案件569起，比上年減少52起，減少了8.4%。被提起行政復議或行政訴訟的案件僅有3起，比上年減少22起（表1）。

從各類草原違法案件的發案數量看，違反禁牧休牧規定案件發案12822起，占發案總數的75.3%，位居第一；非法開墾草原案件發案1663起，占9.8%，位居第二；違反草畜平衡規定案件發案1181起，占6.9%，位居第三（圖1）。

◎圖1 2015年各類草原違法案件發案數量的比例

從破壞草原面積看，非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原18.04萬畝。其中，非法開墾破壞草原面積16.12萬畝，占被破壞草原總面積的89.4%；非法征收征用使用破壞草原面積1.41萬畝，占7.8%；非法臨時占用破壞草原面積0.51萬畝，占2.8%。

從移送司法機關的案件數量看，2015年，各地共向司法機關移送破壞草原資源涉嫌犯罪案件569起，案件類型涉及非法開墾草原、非法征收征用使用草原和買賣或者非法流轉草原三類案件。其中，非法開墾草原案件移送數量最多，達535起，占移送案件總數的94.0%?！笆濉逼陂g，各地共向司法機關移送破壞草原資源涉嫌犯罪案件1670起，前四年呈現逐年增加的趨勢，特別是2012年11月《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》出臺后，2013年和2014年移送案件數量較上年成倍增加。2015年移送案件數量較2014年略有減少，但較“十二五”前三年仍有較大幅度增加（圖2）。

從各省區查處草原違法案件的數量看，內蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多的省區，2015年共立案查處草原違法案件14400起，占全國立案查處案件總數的87.7%；四川全年共立案查處草原違法案件596起，較上年大幅增加，居全國第二；吉林全年共立案查處草原違法案件427起，位居第三。各省區2015年草原違法案件發生和查處情況見表2。

◎圖2 “十二五”移送涉嫌犯罪案件數量變化情況

表1 2015年各類草原違法案件發案和查處情況 起、萬畝

表2 2015年各省區草原違法案件發生和查處情況 起、畝

二、“十二五”各類草原違法案件的變化情況

（一）總體變化情況

“十二五”期間，全國各類草原違法案件發案91099起，比“十一五”增加3755起，增加了4.3%；破壞草原面積102.57萬畝，比“十一五”減少97.28萬畝，減少了48.7%。（圖3）。

◎圖3 “十一五”和“十二五”草原違法案件發案數量和破壞草原面積比較

從各類案件的具體情況看，“十二五”期間，除違反禁牧休牧規定和違反草畜平衡規定案件發案數量比“十一五”增加了14.4%外，其他類型案件數量較“十一五”均有不同幅度的減少，下降幅度從14.9%到58.5%（表3）。

“十二五”期間，草原違法案件的查處效率進一步提高，平均立案率為96.2%，平均結案率為97.9%，分別比“十一五”提高了3個和0.3個百分點（圖4）。

◎圖4 “十一五”和“十二五”草原違法案件立案率和結案率比較

（二）非法開墾草原案件的變化情況

2015年，非法開墾草原案件發案1663起，比上年減少247起，減少了12.9%；非法開墾草原面積16.12萬畝，比上年減少12.42萬畝，減少了43.5%。

“十二五”期間，非法開墾草原案件發案9144起，比 “十一五”減少1602起，減少了14.9%?！笆濉逼陂g，此類案件呈現出破壞草原面積大、案發區域相對集中的特點。從破壞草原面積看，非法開墾草原面積占被破壞草原總面積的83.8%，是破壞草原性質最嚴重的案件類型。從案發區域看，內蒙古、新疆、吉林、黑龍江是此類案件的高發區，“十二五”期間，四省區非法開墾草原案件發案8518起，占全國該類案件發案總數的93.2%（圖5），非法開墾草原面積占全國的79.8%（圖6）。

（三）非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件的變化情況

2015年，非法征收征用使用草原案件發案96起，比上年減少22起，減少了18.6%；破壞草原面積1.41萬畝，比上年減少0.66萬畝，減少了32.4%。非法臨時占用草原案件發案163起，比上年減少了28起，減少了14.7%；破壞草原面積0.51萬畝，比上年減少了0.26萬畝，減少了33.8%。這兩類案件“十二五”期間的變化情況見圖7和圖8。

◎圖5 “十二五”各省區非法開墾草原案件數量（起）及比例

◎圖6 “十二五”各省區非法開墾草原面積（萬畝）及比例

◎圖7 “十二五”非法征收征用使用草原案件發案數量和破壞草原面積

圖8 “十二五”非法臨時占用草原案件發案數量和破壞草原面積

表3 “十二五”與“十一五”各類草原違法案件發案數量比較

與“十一五”相比，“十二五”期間，這兩類案件發案數量大幅減少，立案率明顯提高。其中，非法征收征用使用草原案件發案491起，比“十一五”減少691起，減少了58.5%；五年平均立案率達到90.8%，比“十一五”提高了39.2個百分點。非法臨時占用草原案件發案1157起，比“十一五”減少1929起，減少了62.5%；五年平均立案率達到92.3%，比“十一五”提高了22.5個百分點。

（四）違反禁牧休牧規定案件和違反草畜平衡規定案件的變化情況

2015年，違反禁牧休牧規定案件發案數量12822起，比上年減少2077起，減少了13.9%；違反草畜平衡規定案件發案數量1181起，比上年增加168起，增長了16.6%。“十二五”期間，違反禁牧休牧規定案件呈現出先升后降的變化趨勢，2013年達到高峰，近兩年開始持續下降；違反草畜平衡規定案件總體上呈現逐年上升的趨勢。

“十二五”期間，這兩類案件共發案76515起，比“十一五”增加9515起，增幅為14.4%。自2011年國家實施草原生態保護補助獎勵政策以來，各地對禁牧和草畜平衡制度落實情況的監督檢查更加嚴格，依法查處違反禁牧和草畜平衡規定案件的力度不斷加大，是這兩類案件數量較“十一五”增加的主要原因。總體來看，這兩類案件發案數量雖然較多，但立案率和結案率較高，查處效果相對較好。

（五）非法采集草原野生植物案件的變化情況

2015年，非法采集草原野生植物案件發案數量794起，比上年增加266起，增長了50.4%?！笆濉逼陂g，此類案件呈現總體上升的趨勢（圖9）。

◎圖9 “十二五”非法采集草原野生植物案件變化情況

“十二五”期間，非法采集草原野生植物案件發案數量2318起，比“十一五”減少2726起，減少了54%；平均立案率也比“十一五”提高了7.2個百分點。

（六）買賣或者非法流轉草原案件的變化情況

2015年，買賣或者非法流轉草原案件發案28起，比上年增加2起，增長了7.7%；涉及草原面積2.75萬畝，比上年增加0.92萬畝，增長了50.3%。

“十二五”期間，買賣或者非法流轉草原案件發案數量133起，比“十一五”減少95起，減少了41.7%。此類案件具有不易被發現的特點，一般只有在非法買賣或者流轉雙方發生利益糾紛的情況下才能被發現。但此類案件涉及草原面積較大，并直接涉及農牧民利益，迫切需要進一步規范草原承包經營權流轉管理。

（七）違反草原防火法規案件的變化情況

2015年，違反草原防火法規案件發案數量149 起，比上年減少121起，減少了44.8%?！笆濉鼻皟赡辏祟惏讣l案數量較少，后三年數量較多，但呈現逐年減少的趨勢（圖10）。

◎圖10 “十二五”違反草原防火法規案件變化情況

“十二五”期間，全國共發生違反草原防火法規案件數量838起，大部分是在草原防火期內，違反草原防火法規規定野外用火、上墳燒紙、亂扔煙頭、機動車跑火、燃燒秸稈及生活用火不慎引發草原火災等行為。

三、對策措施

“十三五”草原執法監督工作總體思路：認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中和五中全會精神，按照黨中央關于加快推進生態文明建設、深化生態文明體制改革和全面推進依法治國的戰略部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針，以推進草原生態保護制度建設和查處草原違法案件為重點，以強化草原普法宣傳和草原執法培訓為手段，全面提升草原執法監督工作水平，為依法保護草原資源和生態環境，推進生態文明建設做出積極貢獻。

2016年是“十三五”的開局之年，各級草原監督管理機構應當采取以下對策措施，進一步強化草原執法監督工作：

（一）推進草原立法進程，進一步健全和完善草原執法依據。積極推進《草原法》修訂和《基本草原保護條例》制定工作，從立法層面進一步完善基本草原保護、草原征占用審核審批等制度，推動建立草原生態紅線保護、草原資源資產產權和用途管制、草原資源資產離任審計、草原資源損害責任追究、草原生態環境損害賠償和草原生態補償等制度。各地要積極推進地方性配套法規規章的制修訂工作，進一步細化和完善草原執法依據。

（二）創新草原執法方式，嚴厲打擊破壞草原違法犯罪行為。加大草原執法監督檢查力度，發現破壞草原的違法行為要堅決予以查處，違法行為涉嫌犯罪的，及時移送司法機關處理。積極創新執法監督方式，采取與公安、環保、國土等部門開展聯合執法等形式，進一步提高草原執法威懾力。不斷完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，暢通涉嫌犯罪案件移送渠道，充分發揮司法機關打擊草原犯罪行為的作用。

（三）強化草原執法培訓，不斷提高草原執法人員素質和能力。

推進草原執法培訓工作制度化、規范化。根據各地草原執法工作實際情況，舉辦不同層次、不同類型的執法培訓班，進一步提高執法培訓的針對性。重點加強縣級草原執法人員培訓，提高一線執法人員業務素質。積極創新培訓形式，采取模擬執法、以案說法、視頻教學等方式，提高執法培訓效果。積極開展草原執法案卷評查活動，總結交流經驗，不斷提高執法案卷制作水平。

（四）加強草原普法宣傳，營造草原執法監督工作良好氛圍。

認真落實“誰執法誰普法”的普法責任制，深入開展“草原普法宣傳月”、“送法入戶”等活動，向社會各界全方位、多角度宣傳草原法律法規知識。積極創新普法宣傳方式，在利用報刊、電視、廣播等傳統媒體進行宣傳的同時，還要充分利用互聯網、微博、微信等新媒體開展普法宣傳，不斷擴大宣傳覆蓋面，提高普法宣傳效果，為草原執法監督工作營造良好氛圍。