分析與展望

分析與展望

草原保護和生態建設取得重大突破和積極進展

“十二五”以來的幾年，是我國草原生態保護建設力度最大的時期，是草原畜牧業轉型發展最快的時期，也是牧民收入增加最多的時期?！罢吆谩⑷伺?、天幫忙”，牧區生態、牧業生產和牧民生活發生可喜變化，全國草原牧區呈現欣欣向榮的景象。

一是政策法規不斷完善。2011年，國務院印發了《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》，召開全國牧區工作會議，明確了新時期牧區發展“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針，為做好草原工作定下了基調。“十二五”期間，國家啟動實施了以草原生態保護補助獎勵機制政策為核心的一系列草原新政策。2012年，《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》頒布施行，明確了破壞草原資源犯罪行為的定罪量刑標準，實現了《草原法》與《刑法》的有效銜接，為依法追究破壞草原資源犯罪行為的刑事責任提供了重要依據。目前，我國已初步形成了由1部法律、1部司法解釋、1部行政法規、13部省級地方性法規、5部農業部規章和十余部地方政府規章組成的草原法律法規體系。

二是嚴格實施草原各項制度。“十二五”期間，主要草原牧區實施草原補獎政策，草原禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡制度不斷落實，人工種草面積逐年增加。5年來，草原補獎政策平均每年有139.3億元資金直補到牧戶，積極推動了牧民收入的穩定增長。在草原新政的推動下，草原承包工作扎實推進。草原承包到戶后，廣大農牧民實行禁牧和草畜平衡制度，保護草原生態環境的熱情高漲。同時，牧區各地加快推進基本草原劃定和保護工作，為劃定草原生態紅線奠定了堅實的基礎。

三是重大工程順利推進?！笆濉逼陂g，國家大力實施草原生態保護建設重大工程，退牧還草工程重點治理退化嚴重的草原，京津風沙源草原治理工程重點治理沙化草原，巖溶地區草地治理工程重點治理石漠化草地，新一輪退耕還林還草工程重點治理生態脆弱的陡坡地，四大工程指向明確，綜合治理，與補獎政策相互配套，草原生態保護建設成效更加顯著?！笆濉逼陂g，全國天然草原鮮草產量連續5年超過10億噸，草原綜合植被蓋度呈增加趨勢，處于進入新世紀以來草原生態較好的時期。

四是畜牧業生產方式加快轉變?！笆濉逼陂g，“振興奶業苜蓿發展行動”“南方現代草地畜牧業推進行動”“草牧業試驗試點”等政策陸續出臺，牧區各地按照“以草定畜、增草增畜，舍飼圈養、依靠科技，加快出欄、保障供給”的思路，在保護草原生態的前提下，積極推進草原畜牧業生產方式轉變，大力發展現代草原畜牧業。隨著人工飼草地種植規模的擴大和舍飼半舍飼圈養的推行，牧區適度規模標準化養殖快速發展。2014年，牧區牲畜改良率和舍飼比例超過50%，出欄50頭牛和100只羊的規?；戎爻^30%，13省區牛肉、羊肉和奶類總產量分別占全國總產量的58.3%、69.1%和69.5%，為保障全國草食畜產品生產供給做出了突出貢獻。

五是草原防災能力不斷增強?！笆濉逼陂g，草原火災和草原雪災均納入農牧業重大自然災害突發事件應急預案管理，衛星監測和預報預警制度普遍建立。政府統一領導、部門分工負責、專家出謀劃策、救援隊伍積極參與的應急救援機制初步形成。5年來，國家草原防火基本建設投資5.04億元，中央財政投入9500萬元，每年建設邊境草原防火隔離帶約3000千米。主要牧區依托退牧還草等重大生態工程，開展圍欄草場、牲畜暖棚、人工飼草基地等工程建設，草原防災減災基礎設施條件不斷改善，防災減災能力不斷增強。

草原保護和生態建設迎來新的挑戰

黨的十八大提出了五位一體的總體布局，黨的十八屆五中全會提出將綠色發展作為五大發展理念之一，表明了我國政府將堅定不移地走綠色發展的道路。這為草原生態保護工作提供了的重大戰略機遇，同時也帶來了新的挑戰。

一是國家有新要求。2015年出臺的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，“到2020年，全國草原綜合植被覆蓋度達到56%。加快推進基本草原劃定和保護工作，科學劃定草原生態紅線，修訂《草原法》。嚴格落實禁牧休牧和草畜平衡制度，穩定和完善草原承包經營制度，對草原等自然生態空間進行統一確權登記，明確國土空間的自然資源資產所有者、監管者及其責任，加快推進草原等的統計監測核算能力建設等?！币凇笆濉逼陂g，完成這些工作，可以說時間緊、任務重、壓力大。

二是人民有新期待。草原的多功能性決定了其具有強大生態功能的同時，還具有重要的生產功能。草原畜牧業不僅作為牧民增收的主要來源，還要滿足人民對畜產品的需求。一方面，全面建成小康社會是我國努力實現的第一個百年奮斗目標。小康不小康、關鍵看老鄉。沒有草原地區脫貧致富，就沒有全面小康。草原地區分布著全國70%以上的少數民族、70%以上國家扶貧開發重點縣，牧區經濟結構單一，牧民增收渠道狹窄，牧民人均年收入水平還不到農民平均水平的80%。草原畜牧業作為牧民收入的主要來源，發展面臨重大挑戰。另一方面，隨著人民群眾生活方式和消費習慣的改變，牛羊肉逐漸成為肉類消費的首選，人民對來自草原的綠色畜產品有了更多需求和期待。

三是行業有新需求。草原牧區面積大、底子薄、基礎差，生產經營方式粗放，發展水平落后，牧民增收始終沒有擺脫“人口增長—牲畜擴增—草原退化—效益低下—牧民增收難”的困境。因此，草原畜牧業和草原生態保護建設已經成為畜牧業發展的薄弱環節。如何在保護草原生態的前提下，發揮天然牧草最經濟的優勢，以草定畜，科學利用，為生產綠色畜產品提供物質保障，是整個行業都要面對的新課題。因此，草原畜牧業和草原生態保護需要相關科研單位在技術上有新突破，需要為行業提供更強的科技支撐能力。

草原保護和生態建設任重道遠

“十三五”是建設草原生態文明的關鍵五年，也是攻堅的五年。要認真貫徹落實中央的決策部署，按照“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的要求，遵循“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針，做好草原這篇大文章。

一是實施好新一輪草原補獎政策。2011年以來，國家實施草原補獎政策，取得了良好效果。目前，國務院已決定在“十三五”繼續實施草原補獎政策。我們將進一步強化宣傳指導，制定印發新一輪政策實施指導意見，推進建立健全禁牧休牧、劃區輪牧、草畜平衡等各項保護制度，引導牧區草原畜牧業發展方式轉變。加大政策實施督導調研，組織指導各有關省區扎實做好政策落實工作，加強政策落實績效管理。

二是組織實施好重大生態工程。加強退牧還草、京津風沙源草原治理和新一輪退耕還林還草等重大生態工程建設，推動實施農牧交錯帶已墾草原治理等工程，堅持工程措施與自然修復相結合，加快草原生態環境恢復。實施重大草原生態治理工程要與國家其他強農惠農政策、精準扶貧政策等有效銜接，妥善解決好生態建設與經濟社會發展的問題，切實把重大草原生態治理工程打造成生態文明建設的精品工程。

三是大力發展草牧業。2014年10月，汪洋副總理主持召開專題會議研究促進草牧業發展的政策措施，2015年中央1號文件又對加快發展草牧業提出明確要求。我們要以糧改飼試點、基礎母畜擴群增量項目、牛羊大縣獎勵、草牧業發展試驗試點、高產優質苜蓿示范建設項目、現代草地畜牧業推進行動、秸稈養畜等為抓手，全面推廣種養結合、草畜配套的發展模式，加大工作力度，開創草牧業發展新局面。

四是推進建立草原管護長效機制。加快草原確權承包登記，依法賦予廣大牧民長期穩定的草原承包經營權，進一步激發牧民保護和建設草原的積極性。加強草原法治建設，推進《草原法》修訂和《基本草原保護條例》立法進程，抓緊開展基本草原劃定，嚴守草原生態紅線。編制草原自然資源資產負債表，完善草原生態環境監管制度，健全草原生態保護建設目標體系、考核辦法和獎懲機制，夯實牧區改革發展的基礎。