城郊發達縣市城鎮化路徑選擇——以山東桓臺為例

文/夏鳴曉　山東省城鄉規劃設計研究院　山東濟南　 250013

城郊發達縣市城鎮化路徑選擇——以山東桓臺為例

文/夏鳴曉山東省城鄉規劃設計研究院山東濟南 250013

中小城市在推進新型城鎮化的過程中，即面臨促進本地區城鎮發展的責任，又需要處理好與臨近大城市的關系，避免進入區域中心城市的“黑洞效應”。文章桓臺縣為例，全面總結縣域城鎮化發展的特征、問題與發展動力，并從優化城鎮化空間，促進經濟與就業協調發展，保護生態環境等方面提出了富有區域特色的綜合城鎮化策略。

小城鎮；均衡；聯邦制

1、前言

中小城市是未來提高省域城鎮化水平和質量的重要環節，是實現就地就近城鎮化最具潛力地區。當前，發展水平較好的中小城市，一方面在擴大城鎮人口規模，吸引資金、人才，繁榮社會經濟發展，以及保護生態環境可持續性等方面具有保持自身發展的現實責任，又必須面臨區域中心城市以先發優勢產生持續的“黑洞效應”，不斷吸引、積聚了周邊地區大量人才、資金與技術要素，轉出低附加值、高污染性的低端產業，從而影響城鎮發展的質量和速度。

桓臺縣地處山東省發展主軸線膠濟帶，距區域中心城市淄博僅有6公里，城區人口規模13萬，經濟發達，城鎮化發展基礎良好，屬于典型的城郊型小城市，具有發展成為衛星城市的潛力。多年來一直處于與中心城市的競爭與合作的并行狀態。本文以桓臺縣為例，旨在探求大城市周邊中小城市如何在深度融入中心城市發展的同時，保持自身特色，謀求適合地方發展的城鎮化路徑，實現城鎮化質量的提升。

2、桓臺城鎮化的現狀特征

2.1內生型縣域經濟發達，就地城鎮化特征明顯

桓臺縣處于膠濟帶和淄濱發展軸交匯處，此區域商業文化深厚，集中了鄒平、博興、廣饒等多個全國百強縣，是改革開發以來山東省民營經濟最發達的地區之一。多年來，桓臺縣更多的是依靠自身產業基礎，推動了城鎮化的發展。2014年，全縣人均GDP為97236元，三次產業結構為4.2：62.4：33.4，化工、造紙、冶金機械、電子設備等工業主導型經濟發達。2000-2014年間，城鎮化率從26.28%上升到59.16%，年均增長高達2.3個百分點，城鎮人口達到30萬人，進入城鎮化中后期階段。根據第六次全國人口普查數據，全縣人口流入率和流出率分別是3.25% 和2.42%，在全省處于較低水平。說明桓臺縣就業充沛，吸引了大量農業人口就地實現了城鎮化轉移，并沒有向淄博市區大量流出。

2.2小城鎮發展良好，形成多中心的城鎮化空間體系

桓臺縣的馬橋、果里和唐山三個鎮級產業園工業產值占全縣工業總產值的比重超過80%，形成除縣城以外形成一主多次的空間態勢。果里和唐山鎮與縣城的用地空間基本連接，馬橋作為全國的重點鎮，是縣域經濟的副中心。從人口規模來看，馬橋鎮（4萬人）、起鳳鎮（4萬人）、果里鎮（3萬人），單個鎮區的人口規模均比較大，集聚人口的能力較強。

2.3城鄉統籌意識強烈，全域一體化發展水平較高

2014年，桓臺縣城鎮居民人均可支配收入33700元，農民人均純收入16846元，城鄉收入比2.00，城鄉經濟呈現出一定的高級均衡特征。較好的政府財政收入和較高的居民收入，使桓臺縣提早進入了城鄉統籌發展的階段。以基礎設施為例，城鄉供水已全面實現同網同質，完成“村級公路網化示范縣”工程，236個行政村主干道路實現高標準網絡化連接；村村通自來水、柏油路、公共汽車，供電、通訊、有線電視普及率達到100%。建立起縣鎮村三級環衛管理體系，全面實現城鄉環衛一體化。

3、桓臺城鎮化存在的問題

3.1外來人口落戶意愿不強，人口市民化任務艱巨

城鄉兼業人口的增多，使桓臺縣城鎮常住人口迅速增加。2014年，桓臺縣常住人口城鎮化率高達59.16%，而戶籍人口城鎮化率僅為28.57%，兩者相差30.59個百分點，遠高于山東省平均水平11.05個百分點，城鎮人口中的兩棲人口高達15.79萬人。但政府財政有限，教育、養老、醫療等公共服務難以覆蓋全部入城農民，導致大量的農業轉移人口難以真正融入城市社會，制約了市民化質量的提升。不愿意放棄農村相關權益。此外，在城市中的兼業工作缺乏穩定收入，加之相對較高的城市消費水平和便捷的城鄉交通提高了通勤效率，使得農民進城落戶意愿不足。

3.2與中心城市聯系不足，空間格局亟待優化

桓臺縣地處淄博“半小時經濟圈”，緊鄰淄博中心城區（張店區），“張桓一體、同城發展”是未來的必然趨勢。但目前，桓臺縣在淄博市由組群式格局向組團式格局轉變過程中，承擔的角色明顯不足，缺乏與中心城區功能互補、融合互動。同時，縣城與周邊果里、唐山等鎮已經形成連片發展，但城鎮功能缺乏優化整合，極大的影響了城市在區域中的地位。

3.3資源環境壓力較大，經濟發展急需轉型升級

桓臺縣以重工業為主的產業結構決定了水環境、大氣環境治理壓力較大。目前，已經出現地表水功能區達標率較低，河流沿途地下水和土壤環境遭受一定影響；地下水超采現象較為嚴重，形成多處地下水漏斗區；二氧化硫、二氧化氮及可吸入顆粒物（PM10）等主要污染物濃度超出國家標準；工業廢氣污染物排放量較大的企業主要集中在熱電、水泥、化工和造紙等行業等問題。同時，與淄博市相比，相對較低的發展成本和良好的規模集聚效益，使桓臺成為近年來淄博市轉移化工、造紙等產業的主要地區之一，因此環境保護的壓力降越來越大。

4、桓臺城鎮化發展動力分析

4.1對接中心城市，實現經濟發展由內生型向內外兼備型轉變，擴大就業容量

城鎮化的前提是實現人口就業非農化，而就業非農化主要取決于縣域經濟結構及產業結構的調整與升級?；概_縣有良好的產業基礎，通過加強與中心城市淄博的對接，則可以吸引大規模外來投資和龐大的休閑服務消費群體，為經濟發展注入新的活力。同時，產業和企業規?；郯l展可以帶來大量的就業崗位，一方面吸引大部分的本地農村轉移人口，實現就地就近城鎮化，另一方面更促進產業升級和吸引外來高技能人才，實現人口質量提升，促進縣域經濟進入良性循環體系。

4.2發揮比較優勢，依靠同質但高效的社會基本保障，增強吸引外來人口的能力

當前，中央和省政府出臺了一系列關于落戶、醫療、養老、就業等社會保障的政策，保障不同地域、不同階層、不同收入的人群都能享受到基本公共服務，具有城市行政層級扁平化顯著特點。相對低廉的居住與生活成本，使桓臺縣與中心城市相比，保障能力同質且高效，可以成為吸引外來人口進城落戶的重要原因。

4.3穩步推進同城發展，有利于優化縣城布局，重塑城鎮體系格局

對接淄博城區的發展將促使桓臺縣城加快整合臨近的果里、唐山兩鎮用地空間，優化縣城用地布局結構和人口規模，增強引領縣域小城鎮發展的能力，提高區域城鎮地位，形成淄博北部城鎮密集地區發展的重要支點。

5、桓臺城鎮化發展路徑選擇

5.1合理組織城鎮化空間布局

擴展中心城區規模，將唐山鎮、果里鎮納入中心城區發展，向南對接淄博市中心城區，推動“張桓一體、同城發展”戰略，借力中心城對淄博市域北部地區的輻射帶動作用，推動縣域工業化和城鎮化融合發展。重點培育經濟發達的馬橋和起鳳，歷史文化鎮新城，形成特色突出、職住平衡、運行高效、聯系緊密的三大組團。

5.2促進產業轉型升級，引導產業就業區域協調發展

桓臺縣產業發展應更多的立足自己的獨特資源，加大對就業容量大的勞動密集型產業的支持力度。第一產業要大力發展現代農業和生態農業，促進農業產業結構的優化升級，推動農業勞動力合理轉移；拓展林果、畜牧、漁業、觀光農業、農家樂等非農空間，增加農民收入。第二產業大力培育主導產業集群，提升企業吸納就業能力，引導工業向三大產業園區適度集中發展，以先進技術改造現有產業，突破性發展戰略性新興產業促進產業升級。推動桓臺與淄博融合發展，構建一體化的產業鏈條，以各產業園區為基地，建立面向淄博中心城市的產業承接園區。積極發揮第三產業吸納就業的優勢，發展新興和具有增長潛力的社會管理、公共服務、生產服務、生活服務等服務業新領域，實現經濟發展和就業增長的同步協調。保護和提高中小企業吸納就業能力，延續并擴展鼓勵企業吸納就業的扶持政策。

5.3 加強環境保護，構建綠色城鎮

把生態文明的理念全面融入城鎮化的過程。污染防治方面，淘汰高耗能、高排放行業，建立行業過剩產能退出機制。重點防控大氣和水污染，一是加強火電、石化等行業廢氣污染治理，提高空氣質量水平。二是重點排查和整治水環境惡化地區的造紙、紡織印染、化工、食品加工、飲料制造和養殖業等污染源。綠色城鎮建設方面，按照生態、低碳、宜居理念，提高城市建設水平，統籌城市公園綠地、風景林地、防護綠地布局，提高城市綠色空間比例，注重沿河城市景觀帶的打造，建設生態宜居城市。提早構建以公交為主導，慢行交通、公共交通、小汽車協同發展的綠色城市交通模式。還需要把生態保護紅線作為維護生態安全的“生命線”，確保生態功能不降低，嚴控生態保護紅線內的開發建設行為，建立健全生態保護補償制度和生態保護紅線綜合監管制度。

［1］李家志，涂欣，李海濤，孫亮.湖北宜昌城鎮化路徑選擇與空間集聚研究［J］.規劃師，2012，（7），（6）:100-104.

［2］陳映雪，甄峰，翟青，朱壽佳.環首都中小城市新型城鎮化路徑研究—以張家口懷來縣為例［J］.城市發展研究，2013，（7）:110-116.

［3］黃亞平，林小如.欠發達地區縣域新型城鎮化路徑模式探討—以湖北省為例.城市規劃［J］.2013，（7）:17-22.

夏鳴曉，男，漢族，工程師，碩士，研究方向：區域與城市規劃，山東省城鄉規劃設計研究院。