我國職業教育法律責任剛性問題研究

□孫霞

我國職業教育法律責任剛性問題研究

□孫霞

國家從“要加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”的戰略高度明確了發展職業教育的重要性。但是，從職業教育的法律角度來看，職業教育法律保障遠遠滯后于職業教育實踐發展，因此，應當在法律關系主體、權利義務配置、法律責任承擔等方面進行修訂與完善，以期構建在法治基礎框架下的職業教育法律責任的剛性與確定性。

職業教育；法律責任；剛性

黨的十八屆三中全會指出，要加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。這充分表明國家對發展現代職業教育的重視。近些年來，隨著我國社會經濟快速發展，職業教育發展的外部環境和基礎條件發生了深刻變化，伴隨著法治進程和職業教育的迅速發展，現行《職業教育法》在法律關系主體、權利義務配置、法律責任承擔等方面已經嚴重滯后于職業教育實踐的發展。本文在對職業教育法律責任的基本內涵、缺乏剛性的表征與問題分析的基礎上，提出了職業教育法律責任制度剛性構建的意見建議，以期為健全完善職業教育法律責任制度提供參考。

一、職業教育法律責任的基本內涵

從學理上講，法律規范由三部分組成，即假定、處理和制裁。假定是適用規范的必要條件，一般規定實施何種行為可以適用該法律規范；處理是行為規范本身的基本要素，規定人們應當做什么、不能做什么；制裁是法律規范中規定行為主體違反法律規定時應當承擔何種法律責任。“一方面，法律責任相當于法律義務；另一方面，法律責任是指由于違法行為、違約行為或者由于法律規定而應承受的某種不利的法律后果。”［1］法律規定了人們應當遵從的行為范式，同時規定了違反這一范式需要承擔的責任及其方式和程序，以期實現對社會行為和社會關系的有效調整和指引，從而形成“權利—義務—責任”的法律模式，實現法律規范應有的作用和價值。法律的強制性要求任何法律都應當明確規定相應的法律責任，沒有規定法律責任的法律文本往往在實踐中無法被付諸實施。一部法律缺少了法律責任條款，就缺乏了剛性，就很難發揮法律規范的強制作用。法律責任作為由違法者本人依法承擔的責任，是國家對違法者的否定性評價，并通過國家授權的專門機關予以認定和追究，追究的方式主要包括民事責任、行政責任和刑事責任三種。

職業教育法律責任是在實施職業教育過程中產生的法律責任，基于職業教育主體、教育內容、對象范圍等特點，職業教育法律責任不同于一般的社會行為主體的法律責任，也區別于一般的教育法律責任。在界定職業教育法律責任含義的時候，應當在綜合職業教育民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任相關主體、主觀要件和客觀行為的基礎上進行。有學者指出，職業教育法律責任是指職業教育法律關系的主體因故意或者過失違反了職業教育法律法規的規定，實施了職業教育違法行為，造成了職業教育權益損害，或違反了職業教育行政合同和職業教育民事合同的約定，破壞了法律上或合同中約定的法律關系，或者主觀上雖無故意或者過失，但按照實質公平原則應承擔補償性、懲罰性或其他性質的以國家強制力為后盾的否定性法律后果［2］。職業教育法律責任，是保障職業教育順利進行，維護相關主體職業教育合法權益，監督約束教育行政管理機關、職業教育機關、企業及有關個人的有效手段。縱觀我國《教育法》、《義務教育法》等法律以及職業教育發展較早的德國等國家的《職業教育法》，都無一例外地規定有法律責任這一部分。通過比較可以明顯發現，我國的《職業教育法》缺少“法律責任”的專門規定，而這種現象在其他任何一個部門法中都是很難想象的。

二、我國職業教育法律責任缺乏剛性的現狀與問題

我國的《職業教育法》于1996年9月開始實施，至今已有20年之久。該法在體系結構上包括總則、職業教育體系、職業教育的實施、職業教育的保障條件和附則五部分內容，共計四十條。應當說，該法的制定實施對于調動各級政府和社會組織發展職業教育的積極性，推動全國職業教育的大力發展起到了重要作用。但我們也看到，作為職業教育法律體系中最重要的一部法律，該法在適用過程中也存在很多問題和不足，尤其是在法律適用中的剛性不足，缺乏行之有效的“法律責任”制度設計，也沒有“法律責任”這一專門的章節規定，直接影響到職業教育法律制度的有效實施，進而影響到職業教育事業的科學發展。

（一）職業教育法律責任規則體系不完善，缺乏可操作性

我國職業教育法律法規雖然對職業教育的主體、實施及保障等內容做出了規定，但從整體上看，有些內容過于原則、簡單，對于職業教育法律主體的權利義務等內容缺乏具體明確的規定，而多為指導性、倡導性內容，缺乏可操作性。《職業教育法》第39條規定，在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰。但“具體由誰處罰、處罰的對象、處罰的方式和處罰的內容均未明晰，這就導致職業教育法在執法過程中無法可依，從而導致實踐中職業教育管理混亂，缺乏責任追究。”［3］由此可見，現行《職業教育法》沒有明確規定對違反職業教育法的相應處罰措施，只是原則性概括性地規定違反教育法規定的，應按照教育法的有關規定進行處罰。固然《職業教育法》是教育法體系的重要組成部分，但是《職業教育法》有其自身的特點，“職業教育與普通教育相比的一個重要特征是，在整個教學環節中，實踐性教學環節占有較大比重，由此決定了職業教育的教學任務并不能完全由職業教育機構承擔，相關的社會組織必須承擔一部分教學任務。”［4］《教育法》不可能對所有違反《職業教育法》的行為都給出明確具體的懲罰措施，這在很大程度上影響了職業教育法律規范的有效實施，在實踐中給一些社會組織和個人以可乘之機，從而對職業教育法律的貫徹執行產生了一定的消極影響。

（二）職業教育法律責任內容不明確，缺乏強制性

在邏輯結構上，“法律規則通常由假定、處理、制裁三部分構成”［5］。但在《職業教育法》中，有不少法律條款只有假定和處理兩部分內容，而對制裁和責任未予提及，導致一些法律行為主體雖違反法律規定但卻不需要承擔法律責任。例如，該法第二十七條第三款規定，任何組織和個人不得挪用、克扣職業教育的經費。但如果有單位或者個人觸犯該條款，如何處理、誰來處理、該處理誰，采取何種方式承擔何種法律責任，都不得而知，也只能到其他法律法規中去尋找處罰的依據，如果找不到就很難對此類行為進行處理，進而影響到義務的正確有效履行。《職業教育法》中還存在一些僵尸條款，如在條文中表述為“可以、鼓勵、應當、酌情、適當、一定比例”等倡導性或模糊性語言，對于違反此類條文或明顯達不到相應標準的行為，沒有相應的處罰后果或法律責任，導致這些內容本身缺乏約束力和強制性，難以適用。例如，《職業教育法》第二十八條規定，企業應當承擔對本單位的職工和準備錄用的人員進行職業教育的費用，具體辦法由國務院有關部門會同國務院財政部門或者由省、自治區、直轄市人民政府依法規定。《教育法》第四十條雖然規定，從業人員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利和義務。國家機關、企業事業組織和其他社會組織，應當為本單位職工的學習和培訓提供條件和便利。但兩部法律中對企業或者其他組織沒有依法為職工或者準備錄用的人員接受培訓提供經費或者便利條件的行為，規定相應的制裁措施，從而導致出現此類行為時無從問責或問責不力。

（三）職業教育法律責任主體不清晰，缺乏追責對象

一些法律條文對法律適用主體或者違法懲治主體規定也不明確，導致實踐中權責不清甚至相互推諉，最終也使得一些法律條文淪為一紙空文。“在教育實踐中，我們經常會遇到這樣的局面，政府未能按《職業教育法》的規定兌現人均教育經費，舉辦者未按規定保證教育撥款，管理者未按規定實施有效管理與監督，受教育者、監督者毫無辦法。”［6］關于法律責任主體不清晰，一方面表現為職業教育法律責任的追究主體不清晰，教育主管部門、勞動主管部門等之間權責不清、界限不明，致使職業教育法律責任執法主體模糊。根據《職業教育法》第十一條第二款規定，國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。但在實踐中，由于行政法規、規章等對教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門對職業教育的監督、管理職責缺乏具體明確的規定或相關規定之間存在矛盾沖突之處，從而導致職業教育領域產生執法沖突、執法錯位或者執法缺位。例如，對非法頒發或者偽造、變造職業教育資格證書的學校，是由學校的審批機關即教育行政部門處罰，還是由職業資格證書的審批管理機關即勞動行政部門處罰，就在實踐中存在不同認識。另一方面，表現為承擔職業教育違法責任的主體不清晰。例如，《職業教育法》第三十七條規定：“國務院有關部門、縣級以上地方各級人民政府以及舉辦職業學校、職業培訓機構的組織、公民個人，應當加強職業教育生產實習基地的建設。企業、事業組織應當接納職業學校和職業培訓機構的學生和教師實習；對上崗實習的，應當給予適當的勞動報酬。”該條款對在學生實習過程中受到傷害引起的法律責任應由何主體承擔問題，沒有作出明確的規定，對此情形，是依照《教育法》追究學校的法律責任還是依照《勞動法》追究實訓單位的責任，實踐中爭議很大。由此可見，《職業教育法》由于追責條款的缺失，在實踐中缺乏剛性和威懾力，是一部沒有“牙齒”的法律。

（四）職業教育法律監督不完善，缺乏執行力

“廣義上講，法律監督是指國家機關、政治黨派、企業事業單位、社會團體及其他社會組織、公民、新聞媒介、社會輿論等依照法律規定和法定程序，對法律在社會中的實施情況所進行的監察和督促。”［7］離開了法律監督，法制就不完善，在社會上也往往得不到良好的執行。《職業教育法》缺乏對職業教育執法監督的專門規定，對執法監督的主體、程序、范圍和權力界限等沒有明確的規定。由于執法監督主體不明確，導致對職業教育違法違規行為缺乏權力機關、政府機關、司法機關、社會組織和人民群眾的及時有效監督。例如，該法第二十七條第二款規定：“各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業學校和職業培訓機構的財政性經費應當逐步增長。”但由于沒有明確不執行上述條款所要承擔的法律責任，加之缺乏有效的責任監管，導致實踐中違反該條款克扣職業教育經費而不受追究的現象時有發生。另外，在實踐中教育行政主管部門負責職業教育活動的組織實施和管理，同時也依據《教育法》對職業教育中的違法行為進行處罰，監督者和被監督者重合，政府既做運動員也做裁判員，其執法主體的合法性本身就值得商榷。加之執法程序、方式和權限的缺失，也容易導致執法的隨意性和主觀性，執法不嚴、違法不究現象時有發生，成為制約職業教育發展的瓶頸。

三、我國職業教育法律責任剛性制度構建的幾點意見

實踐證明，教育事業的可持續發展離不開法律制度的有效保障。隨著職業教育事業的迅速發展，職業教育立法的滯后性、抽象性、不周延性等缺陷日益凸顯。“面對新情況、新問題，國家職業教育法律制度已捉襟見肘，無法為職業教育的新發展提供基礎性的保障和時代性的引領，暴露出諸多難以克服的深層次問題。”［8］基于此，《職業教育法》的修訂也被全國人民代表大會提上日程。職業教育立法應當立足職業教育發展現實需要，及時解決實際問題。在這些問題中，由于職業教育法律責任相關規定的缺失，直接導致《職業教育法》在實際運行中缺乏剛性，既破壞了該部法律規范的權威性，也嚴重影響了其執行力，這也是《職業教育法》修訂時必須重點考慮的問題。為此，必須強化職業教育法律責任剛性制度構建，確保該法在實際運行中能夠嚴格落實到位，而不至于淪為無法兌現的空頭支票。

（一）建立完備的職業教育法律責任制度體系

我國的教育法律體系是由《教育法》為母法，以及由其所派生的一系列單行教育法律法規組成的，其中《職業教育法》是該法律體系的重要組成部分。“由于職業教育具有為生產服務的直接性、職業性、實踐性的特點，因此職業教育具有自身運行的規律，有必要在《教育法》之下，構建規范職業教育的法律體系。”［9］職業教育發達國家，如德國、美國、日本等，對職業教育法律責任都有完備的法律制度體系，為職業教育相關主體明確自身法律責任提供了法律依據，而我國到目前為止在這方面尚有缺陷。職業教育法律責任的規定散見于《教育法》、《勞動法》以及各種“決定”、“意見”、“條例”中，由于法律沖突、部門協調、體制不順等諸多方面的原因，使得職業教育法律責任難以落實到位，我們應當借鑒職業教育發達國家成功經驗，在法律層面對我國職業教育法律責任制度體系進行科學有效的規范，在修訂《職業教育法》時作出明確具體的規定。在具體的體例設置上，建議改變該法體例過于簡單、原則、規范性和操作性不強、法律責任缺位的現象，將法律責任單獨作為一章，置于最后一章附則之前，與前面各章節確定的權利義務相呼應，這也是各部門法立法的通行做法。在法律責任的邏輯結構上，應參照一般立法體系和表述要求，形成完整的包括假定、處理、法律后果等內容的框架體系。在法律責任的內容上，既應當包括承擔法律責任的具體方式、處罰幅度，也應當包括責任追究的具體程序。在承擔法律責任的方式上，根據職業教育法律關系特點，既應包括民事責任、行政責任，也應包括刑事責任。在語言表述上，應提高表述的嚴謹性和科學性，盡量規避使用“鼓勵、酌情、可以”等倡導性、政策性語言，避免法律責任含糊不清，可操作性、執行力和規范性不強的現象發生。同時，除采取列舉式的方式明確各種法律責任外，還應當規定有兜底性條款，以便最大限度體現法律的確定性和靈活性的要求，適應職業教育法治發展的需要。

（二）明確相關主體法律責任具體內容

近年來，我國職業教育發展迅速，“校企合作，工學結合”成為職業教育發展的方向，大量的企業和職業教育院校深度合作，有力推動了職業教育的發展，其中，職業教育行政主管機關、職業教育機構和企業都承擔著重要的作用。因此。在職業教育法律責任具體的內容設置上，應當結合職業教育的特點，區分不同法律責任主體，明確其承擔的具體法律責任內容，從而為相應主體確立強制性行為指引。

首先，在行政主管部門的法律責任方面。“興辦職業教育是政府的職能，政府有義務和責任加大職業教育改革和發展的力度，加強領導，加強檢查，通過督導、評估，保證職業教育的健康、可持續發展。”［10］《職業教育法》第十一條規定：“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。”該條規定本來是希望相關部門協調配合、齊抓共管，共同促進職業教育的發展。但從實際運行情況來看，由于各部門職責不清，職能交叉，對職業教育多頭管理，最后導致政出多門或者相互推諉的現象。在職業教育法律責任方面，筆者建議，有必要對各個行政主管部門的行政管理權限做一個明確的劃分，只有這樣，才能保證在追究法律責任時做到責任到人。該部分內容中應當強化教育行政部門的法律責任，將保證職業教育機構辦學、經費保障以及治理亂收費、亂招生、亂頒發學歷證書等權限劃歸教育行政主管部門，同時加大對教育行政主管部門的監督管理和違法行為懲處力度，在法律追究方面，既包括內部的行政處罰，也包括外部的行政處罰和刑事處罰。

其次，在職業教育機構法律責任方面。職業教育學校和培訓機構是職業教育的具體組織實施者，是辦好職業教育的實體，有效規范其教學行為和教學管理，并以法律條文的形式明確其權利義務和相應的法律責任，對于規范職業教育市場秩序、維護受教育者合法權益，無疑具有積極意義。在具體條文設計上，應規定職業教育機構存在侵犯受教育者合法權益的行為、違法辦學行為以及亂收費、亂頒發學歷證書等行為時，職業教育機構及其主要負責人和其他直接責任人員應當承擔法律責任，其中承擔責任的方式包括民事責任、行政責任，情節嚴重構成犯罪的，應追究刑事責任。

第三，在企業法律責任方面。企業承擔著發展職業教育的主體責任，是職業教育資源的重要組成部分。“職業教育之所以具有生命力，是因為它的教學緊密貼近企業的實際需求。”［11］沒有企業的配合、參與，職業教育不可能取得預期效果，所以必須明確企業在職業教育過程中的法律責任。在確定企業法律責任時，應當既要突出其在為實習學生提供實踐基地、保障實習期間學生安全、提升實踐技能的責任，同時也要強化對企業參與辦學的激勵和保障機制，避免因法律責任過重而影響企業參與職業教育的積極性。在確定其法律責任時應將重點放在實習過程中產生的法律責任上。實踐中，實習分為短期實習和頂崗實習。短期實習時間相對較短，針對實習過程中可能出現的實習生人身安全等問題，因實習生與用人單位和教育培訓機構均存在法律關系，學校作為學生的管理者和實習活動的組織者，應對學生在實習期間發生的人身傷害承擔相應責任；企業作為實習場所的提供者和勞動成果的獲得者，亦應對實習生的人身傷害承擔相應責任。在法律沒有明確規定的情況下，教育培訓機構和企業應對此承擔連帶賠償責任，二者內部關于分擔責任或免除一方責任的約定，不能構成對實習生損害賠償的免責理由。頂崗實習中，如果出現實習生傷害情況則相對比較復雜，頂崗實習的崗位有可能是職業教育學校安排，也可能是學生自己尋找，有的甚至領取報酬，形成了事實上的勞動合同關系，對于此種情況，如在工作過程中造成實習生人身損害，應當按照《勞動合同法》處理。

（三）完善職業教育法律監督制度

職業教育法律監督，是指有監督權的各種主體，對憲法中規定的有關教育條款、職業教育法規、教育規章在全國范圍內的統一、正確實施實行的監督，以及對地方職業教育法律法規、規章在本地區范圍正確實施實行的檢查和督促，其目的是防止職業教育法制實施的不當和濫用，保障依法治教的順利實現［12］。任何一項制度，缺少了監督，就會形同虛設。我國《職業教育法》之所以落實得不好，除了法律責任規定不明晰之外，一個重要的原因就在于責任追究機制不健全、執法監督力度不夠。職業教育執法監督制度是職業教育法治建設中的一個薄弱環節。職業教育發展得好的國家，一般都確立了一整套有關職業教育法實施的監督體系，例如，德國、日本等國家在職業教育立法就明確規定設置監督部門。我國應深入分析研究職業教育執法監督實際情況，結合國外職業教育執法監督先進經驗做法，制定出適合我國職業教育實踐的執法監督機制，為職業教育責任的有效落實提供有力的法律保障。

第一，明確職業教育行政執法的主體。這是確保《職業教育法》能夠貫徹實施的必要條件。《職業教育法》的執法主體，除了教育行政主管部門，還包括與職業教育行政管理相關的財政部門、審計部門、勞動與社會保障部門、監察部門、工商部門和物價部門等，各相關部門都應當在自己的職權范圍內履行好行政監管職責。同時，還應當明確各級人民代表大會及其常委會對職業教育的法律監督職責，也就是要對政府及教育行政部門執行《職業教育法》的情況進行檢查，對國家機關及其工作人員實施的職業教育監管行為進行監督。有學者還建議，應將各級人大常委會的執法檢查列入《職業教育法》第三章“職業教育的實施”中［13］。另外，“作為各行業的民間自治組織，行業協會因其較強的專業性，能在一定程度上彌補行政部門和人大執法監督的不足，因此，可以賦予有條件的行業協會以一定的職業教育行政執法監督權。”［14］

第二，推進職業教育執法檢查規范化和制度化建設。明確各相關主體的執法監督權限和范圍，如權力機關對職業教育法律實施情況的監督，應當側重于人大及其常委會對職業教育法律法規制定活動的監督、定期進行執法檢查及要求政府相關部門向人大報告職業教育法律實施情況，以及人大代表對教育工作的日常監督等。行政機關的監督重點應當側重于辦學經費到位情況、職業資格證書制度執行情況、企業職業培訓資質和執行情況、職業教育機構依法辦學等情況的監督檢查，不斷促進職業教育依法行政、依法管理和依法辦學。司法機關的監督主要是人民法院依據《職業教育法》，受理、審理職業教育方面的法律糾紛，依法作出裁判。同時，強化各主體執法監督的銜接與配合，避免出現多頭干預或者出現問題相互推諉的現象發生。

第三，完善責任追究程序和救濟條款。完善的立法需要強有力的執法作保障，但法律責任的剛性并不意味著執法的蠻橫。結合職業教育的特點，在明確職業教育法律責任的同時，應當規定追究責任的具體程序，為依法確定法律責任提供程序保障，尤其是應當明確被追責主體在被處罰前應當享有聽證的權利，為當事人提供申辯的機會。同時，應明確被追究對象可以通過法定方式尋求救濟，如可以申請仲裁，可以向有關部門提出申訴、行政復議，也可以依法向人民法院提起訴訟，通過及時有效的權利救濟，保障職業教育法律關系主體的合法權益得到保障。

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責任編輯韓云鵬

孫霞（1978-），女，江蘇淮安人，南京師范大學教育科學學院博士研究生，研究方向為教育管理、教育法律。

江蘇省2014年度普通高校研究生實踐創新計劃項目（省助）“我國職業教育法律適用問題的研究”（編號：SJZZ_0092），主持人：孫霞。

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1001－7518（2016）19-0015-05