是非法占地還是改變用途

◎ 張趁心

是非法占地還是改變用途

◎ 張趁心

案 例

1998年某縣政府大力提倡興辦鄉鎮企業，經縣政府批準，某行政村將10畝機動地出租給王某建人造板廠，合同約定,租金每年每畝400元,期限20年。

2015年王某人造板廠倒閉，法院對該廠的生產設備進行拍賣，競買人張某買下生產設備后又與該行政村以每年每畝800元、期限10年簽訂協議，繼續加工人造板材。張某于2016年在原有廠房已硬化地面的基礎上繼續擴大了硬化面積，把板廠改建成駕校。

2007年第二次土地調查成果顯示，該宗地已經變更為建設用地。目前，對于該案存在兩種不同的處理意見：

一是該行為構成非法占用土地。因為駕校是教育培訓用地，沒有合法的用地手續。

二是該行為構成改變土地用途。雖然重新簽訂了使用合同，約定了土地用途，但張某建駕校非法改變了原約定的用途，且沒有經過原批準機關批準。

分 析

筆者同意第二種意見。就本案而言，起因是企業破產引起的土地使用權再次轉移，如若憑一般經驗判斷，不考慮其原有用途及土地取得方式，該案似乎是一起非法占地案件。

但事實上，考慮張某是通過公開競買設備和承租土地的方式取得該地的合法使用權，駕校改建前是人造板廠，且張某是在繼續經營板廠過程中改建成駕校的，雖然土地使用人沒有發生變化，但其通過對原有場地進行了大面積硬化，用途從板廠已經改變為駕校。該板廠改建駕校的行為，違反了雙方合同中約定用于人造板生產的合同條款，構成了非法改變用途行為。

但是縱觀《土地管理法》全文，沒有明確規定對鄉鎮企業擅自改變集體建設用地用途的處理條款，針對此類案件，國土執法部門在處理時應按照“法無規定不可為”的要求，及時調查取證，寫出調查報告上報縣政府，同時依據《土地管理法》第六十五條“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權……（二）不按照批準的用途使用土地的”的規定，建議該行政村在通過司法途徑解除和張某土地出租合同的基礎上，再向鄉、縣兩級政府寫出收回申請，依法收回該集體土地的使用權。

反 思

本案具有一定的特殊性和代表性，《土地管理法》的目的是保護合法的土地，利用法律手段“消滅”違法行為。如果按非法占地處理則“有根有據”，對相對不熟悉法律知識的違法人實施行政處罰勉強可以通過，違法事實可能還要存在；如果對具備較深法律知識的違法人實施處罰，不但容易引起不必要的麻煩，而且還要承擔一定的法律風險，甚至是行政訴訟。同時，該駕校也不具備補辦用地手續的可能性。

本案的特殊性在于違法人是通過合法方式取得土地使用權的，只是在使用過程中出現了改變用途行為。在實際執法實踐中，此類違法行為并不少見，存在形式也不同：一是養殖業。在一般耕地內從事養殖業，只需要經過縣級人民政府進行養殖業備案即為合法，一旦時機成熟或者監管不到位，則馬上變成宅基地或者商業用地。二是房地產開發業。特別是出讓用途為居住用地的，在建設過程中開發商趁機改變建筑結構將用途變成商住用地。針對這些違法行為，要求執法人員熟悉法律法規，通過不間斷的巡查，充分利用已掌握登記資料判斷其合法性，以減少此類案件的發生。

（作者單位：西華縣國土資源局）