農村宅基地概述及其使用權流轉探討分析

文/王顯凱 煙臺市萊山國土資源規(guī)劃站 山東煙臺 264000

杲廣文、馬文亞、李修峰、符太成 山東天誠國土規(guī)劃設計院有限公司 山東濟南 250014

農村宅基地概述及其使用權流轉探討分析

文/王顯凱 煙臺市萊山國土資源規(guī)劃站 山東煙臺 264000

杲廣文、馬文亞、李修峰、符太成 山東天誠國土規(guī)劃設計院有限公司 山東濟南 250014

農村宅基地是農民的生活保障，目前農村宅基地建設沒有完善的法律體系進行規(guī)范，宅基地使用權流轉收益分配不合理，缺乏監(jiān)督，導致宅基地流轉中存在各種問題。本文從目前宅基地流轉模式和存在主要問題進行分析，就完善宅基地流轉市場提出意見和建議，為農民自身利益和農村建設提供幫助。

宅基地流轉；使用權；現(xiàn)狀；建議

1、引言

農村宅基地使用權是我國特有的一項用益物權，是農村居民在依法取得的集體經濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設施，并對宅基地進行占有、使用和有限制處分的權利[1]。根據(jù)我國《土地管理法》第八條規(guī)定，農村宅基地屬于農民集體所有，該法第六十二條進一步規(guī)定，宅基地一戶一宅，面積不得超過省自治區(qū)直轄市規(guī)定的標準。村民自建宅基地，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的住宅和村內空閑地。

2、現(xiàn)狀分析

按照農村宅基地的流轉方式進行劃分，可以分為出租流轉和買賣流轉模式；按照流轉的對象進行劃分，可以分為村集體經濟組織內部轉讓和村集體經濟組織外部轉讓模式；按照參與宅基地流轉的主導主體進行劃分，可以分為個體主導自由租賃和政府主導轉讓模式[2]-[3]。

2.1 出租流轉與買賣流轉模式

農村宅基地出租流轉模式大多發(fā)生在地理位置較為優(yōu)越的城中村、城市郊區(qū)，這類地區(qū)租房便宜，管制較為疏松，是外來群體的集聚處。

隨著城市化進程的加快以及農業(yè)用地規(guī)模經營的發(fā)展，宅基地買賣現(xiàn)象呈現(xiàn)出加速增加之勢。根據(jù)我國《物權法》規(guī)定，我國農村宅基地使用權的買賣是被允許的，但又有諸多的限制條件。在實際過程中，許多的農村宅基地買賣是不符合條件的，從而造成了許多宅基地權屬糾紛的發(fā)生。

2.2 村集體經濟組織內部轉讓和村集體經濟組織外部轉讓模式

農村宅基地村集體內部轉讓模式是發(fā)生在村集體內部人員之間的，一般是在村集體內部人員的見證下，轉讓雙方憑借口頭協(xié)議或簽訂書面合同，進行房屋出售或者房屋轉讓，宅基地隨著房子的出售、轉讓而發(fā)生出售和轉讓。

農村宅基地村集體外部轉讓模式是指村民將自己閑置的空余房屋出售和轉讓給村集體外部人員，宅基地也隨著房子的出售、轉讓給村集體外部人員,這種流轉模式不符合法律規(guī)定，不被國家允許。按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，除國家征收征用、集體收回空閑宅基地外，農村宅基地只能在本集體經濟組織內部之間進行流轉，不得出租、轉讓給本集體以外的成員。

2.3 個體主導租賃和政府主導轉讓模式

宅基地出租者往往會在經濟利益的驅動下，為了獲取更高的租金而多占、搶占宅基地，搭建違章建筑使得宅基地使用權屬不明晰，也造成了這部分居民點用地布局不合理、建筑混亂、基礎設施條件不完善、治安條件差、居住基本生活安全難以得到充分保障。

在農村，還有一部分農村宅基地流轉是政府主導的，為了調整農村建設用地的結構與布局，優(yōu)化土地利用配置，緩解農村居民點用地矛盾，政府對農村宅基地的使用權屬通過一定的方式進行了相應的調整，這些方式包括舊村改造、兩分兩換、宅基地換房等。政府通過這些方式，在一定程度上提高了農村宅基地的使用效益，改進了農村區(qū)域形象。

3、存在問題

3.1 大量閑置

宅基地閑置的類型有多種，主要有建新房不拆舊型、老宅基地過剩型、繼承宅基地閑置型、遷出地宅基地閑置型、儲備宅基地閑置型等。雖然我國《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定了一戶只能擁有一處住宅的原則，但在實際調查中發(fā)現(xiàn)農村大量存在著“一戶多宅”的現(xiàn)象，農村宅基地得不到合理的利用。

3.2 無法進入土地市場參與流轉

我國法律限制了農村宅基地的流轉，大面積的農村宅基地不能作為市場要素合法的進入土地市場參與市場流轉，這影響了土地市場的正常秩序，不利于農村土地尤其是建設用地的合理利用，導致土地利用混亂，阻礙了明晰農村土地產權系統(tǒng)的建立。限制流轉使宅基地使用權流轉范圍過于狹小，阻礙了我國社會經濟的發(fā)展和農民生活水平的進步，成為了我國城鎮(zhèn)化進程中的一塊絆腳石。

3.3 私下流轉普遍

大量的農村宅基地私下流轉行為是不符合國家的法律法規(guī)的，在這種情況下，這些流轉行為得不到法律的保護，因此很容易引發(fā)宅基地使用權權屬糾紛問題，不利于保護農民集體經濟組織的土地所有權和農民的土地使用權。農村宅基地使用權權屬不清晰已經成為了影響農村社會和諧的一大關鍵因素[4]。

4、相關建議

4.1 建立和完善相關法律制度，完善宅基地使用權登記制度

國土等有關部門應做好政策的宣傳，加強村民對宅基地流轉政策的認識程度。同時國家層面應完善并出臺農村宅基地流轉相關法律制度，對出租、出售宅基地的行為逐漸合法化，使宅基地流轉有法可依。

4.2 結合村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理組織宅基地布局

目前農村宅基地的建設缺乏有效的規(guī)劃，存在私搭亂建、“一戶多宅”、房屋空置等行為。當?shù)卣畱訌婎I導，增加相關規(guī)劃的嚴肅性，嚴格遵守一戶一宅制度。對于閑散的宅基地，集中組織、統(tǒng)一規(guī)劃，提高宅基地利用效率。

4.3 合理分配宅基地使用權流轉收益[5]

宅基地流轉收益除去稅收部分，大部分應該歸屬于村民，可以促進流轉，而不是讓其變?yōu)殚e置地；作為行使組織管理職務的村集體經濟組織亦需要獲得部分收益。同時，明確最終受益的流向應該是農村農業(yè)，取之于農，用之于農，更好地為農民生活提供服務。

4.4 完善社會保障體系

農民離開賴以生存的土地，吃飯、住宿等生活問題難以解決，通過建立農村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等保障體系，解決農民的后顧之憂，因此完善的農村社會保障體系是促進宅基地流轉的保障。此外還可以通過獲取宅基地流轉收益，縮小城鄉(xiāng)收入差異，促進宅基地使用權流轉市場化[6]。

[1]周宏霞.宅基地使用權流轉問題研究[D].北京：中國政法大學，2009.

[2]徐宗威.物權法中關于農村宅基地使用權有條件轉讓的問題.城鄉(xiāng)建設,2006,5 .

[3]金曉月.農村宅基地流轉模式構建探析[J].農業(yè)經濟,2006,7.

[4]姚麗，魏西云，章波.北京市郊區(qū)宅基地流轉問題研究[J]．中國土地，2007.

[5]王春偉，田英，丁照勇.我國農村宅基地使用權流轉問題的法律思考[J]．商業(yè)時代，2009．

[6]肖盼晴.農村宅基地使用權流轉的困境與出路[J].江漢大學學報（社會科學版）,2013.

王顯凱(1965.8.22--)，男，山東煙臺人，煙臺市菜山國土資源規(guī)劃站，主要從事國土規(guī)劃、測繪、土地整理工作。