動物疫病防控中行政強制的應用與思考

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預防控制中心）

動物疫病防控中行政強制的應用與思考

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預防控制中心）

布魯氏菌病（簡稱“布病”）、牛結核病、狂犬病等人畜共患傳染病被列入我國二類動物疫病病種目錄。近年來，由于諸多原因，這些疫病在我國部分地區呈現季節性和零星式散發狀態，但發病的場戶、點數、頭數和頻次持續上升，預防、控制和撲滅畜間布病等人畜共患傳染病逐漸成為各地開展動物疫病預防控制工作的一種新常態。

為切實加強對動物防疫活動的管理，有效預防、控制和撲滅動物疫病，促進養殖業發展，保護人體健康，維護動物源性食品質量和公共衛生安全，國家制定并頒布了《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國畜牧法》《重大動物疫情應急條例》《獸藥管理條例》《飼料、飼料添加劑管理條例》等法律、法規和技術規范，各省、市、自治區也相繼制定了本行政區域內的實施細則和實施辦法等配套法規。

各級、各地方人民政府在具體開展動物疫病預防控制工作中，為有效預防和控制動物疫病的發生、流行與蔓延，確保在最短時間內撲滅動物疫病，依法對動物飼養單位和個人及其所飼養的動物、經營的動物產品、運輸工具、有關物品等實施了一系列帶有強制性的行政管理手段，下面，筆者結合平時開展布病聯防聯控工作實際，談一談自己對在動物疫病防控工作新常態下行使行政強制的幾點體會和思考。

一、行政強制在布病防控中的應用與實踐

在平時開展的布病聯防聯控工作上，主要依據《中華人民共和國動物防疫法》和《布魯氏菌病防治技術規范》，并采用以下程序和措施，對動物布病進行控制、撲滅和凈化。

1.信息通報。衛生部門將所監測到的人感染布病信息通報給當地同級獸醫主管部門。

2.畜間流調。當地獸醫主管部門責令所轄動物疫病預防控制機構根據收到的患者信息，圍繞患者展開畜間布病流行病學調查，以期查明傳染源。

3.監督采樣。由動物疫病預防控制機構委派技術人員對疑似傳染源的牛、羊等動物進行血樣采集，同級動物衛生監督機構派工作人員對樣品采集過程依法進行現場監督，并向畜主現場下達告知書。

明確告知畜主：將疑似患病動物進行隔離飼養，且在動物衛生監督機構做出新的行政決定之前，該批所有動物必須保持原樣、原數、原地，不得移動、藏匿、出售、屠宰和擅自銷毀等，否則，將依法追究其責任，并承擔由此引起的一切后果。

4.檢測診斷。當地獸醫實驗室對所采集樣品進行檢驗診斷。首先對所采集血樣采取琥紅平板凝集試驗進行布病初篩，進而采取試管凝集試驗進行布病診斷，并將診斷出的布病陽性畜和畜產品及時向當地獸醫主管部門進行通報。

5.強制撲殺。當地獸醫主管部門接到獸醫實驗室檢驗結果通報后，立即組織當地動物衛生監督機構等相關單位的技術人員，依據《布魯氏菌病防治技術規范》，采取撲殺等強制控制和撲滅措施。

（1）講政策。由縣獸醫主管部門、縣財政部門協同當地鄉鎮人民政府、當地村民委會以及村民小組，當面向畜主講解撲殺布病病畜的理由、依據、補償辦法與標準以及畜主依法享有的陳述和申辯權力，努力爭取畜主主動配合。

（2）做評估。在征得畜主理解與同意后，由縣獸醫主管部門、縣財政部門會同當地鄉鎮人民政府、當地村民委會及村民小組，臨時組織補償評估小組，共同參與對畜主所有的患病動物現場逐個進行價值評估，給每只患病動物作價后，作為政府補償標準記入評估報告。

（3）給補償。根據《中華人民共和國動物防疫法》第六十一條第一款之規定，參照財政部、農業部《關于頒發〈牲畜口蹄疫防治經費管理的若干規定〉的通知》有關精神，按每只患病動物評估作價后的補償標準的80%給予畜主經濟補償。同時，將應補償頭數、補償金額寫入評估報告。另外，索取畜主銀行開戶信息，由縣財政部門直接將補償款打入畜主個人銀行賬戶。

（4）經確認。縣獸醫主管部門將確診患病動物頭數、耳標號、撲殺決定、評估報告、補償標準與金額一并告知畜主，在畜主明確表示“無異議”后，由畜主在相關文書、證明、收據上簽字、蓋章，以示確認。

（5）全撲殺。上述行政決定一經畜主確認，立即組織動物防疫技術人員對實驗室診斷為布病陽性的患病動物全部進行電擊或藥迷等技術性撲殺。撲殺過程由獸醫主管部門派員現場進行監督、取證。

（6）三核實。為將工作留下痕跡和檔案資料，一是對照實驗室診斷耳標號，將圈中患病動物一一拍照、核實；二是對撲殺后的染病動物逐一進行全身及耳標拍照，進行二次驗明正身；三是將所有被撲殺動物與畜主現場合影拍照，進行三次身份核實。

（7）有見證。參與評估、撲殺的縣獸醫主管部門、縣財政部門會同當地鄉鎮人民政府、當地村民委會、村民小組有關人員以及動物衛生監督機構、動物疫病預防控制機構現場工作人員，現場見證撲殺工作全過程，并在相關文件、文書上簽字作證。

6.規范處理。由動物防疫技術人員將被撲殺的患病動物及其流產物、排泄物、乳液等按照《畜禽病害肉尸及其產品無害化處理規程》進行無害化處理。

無害化處理過程由縣動物衛生監督機構工作人員現場進行全程監督和取證，所有影像資料和證據、證明材料均及時歸檔，并長期保存。

7.嚴格隔離。派出鄉級動物防疫員逐一上門，為養殖場戶開展技術指導，要求發病場周邊同類動物養殖場戶在一段時間內禁止放牧，在本場內實行圈養，嚴密隔離，嚴防傳染。

8.強化消毒。無論發病養殖場還是未發病養殖場，督促其做好本場連續強化消毒工作，加大消毒力度，加大消毒頻次，重點加強對場內地面、圈舍、用具、物品等消毒。如果是發病養殖場更要注意做好本場糞便、污水、廢棄物的集中堆積、密閉發酵等消毒工作。

二、幾點體會

1.得出一條經驗。在一般狀態下，控制、撲滅和凈化動物布病等動物二類、三類疫病，首先，要抓住關鍵，關鍵就是有地方財政提供充足的補償資金作保障，為凈化工作奠定基礎；其次，要抓住重點，重點就是取得當地縣級政府、主管部門、鄉鎮政府、村民委員會、村民小組等干部的全力支持與配合，為凈化工作凝心聚力；其三，要抓住脈搏，脈搏就是畜主最關心自己的損失和補償，要通過講法律、講政策、講利害、講實際，做通畜主思想，消除工作阻力，為凈化工作爭取主動；其四，要抓住根本，根本就是政策一定要落實，承諾一定要兌現，評估一定要合理，標準一定要嚴把，補償一定要到位，為凈化工作樹好典范；其五，要抓住核心，核心就是將患病動物全部撲殺掉，將與其有關的有害物品進行消毒或無害化處理，為凈化工作贏得徹底勝利。

2.區分兩種情況。一種是在發生重大動物疫情情況下，必須由縣級以上人民政府啟動本地區《重大動物疫情應急預案》，宣布“封鎖令”，按照應急機制，采取強制措施，組織開展動物疫病預防控制和撲滅工作。

另一種是在發生二類、三類動物疫病情況下，既不需要啟動應急預案，也不需要采取封鎖措施，但要按照所發生疫病的該病種防治技術規范進行快速、強制處置。

3.防止三個誤區。

（1）要防止的第一個誤區。若將《中華人民共和國動物防疫法》二十九條與第三十條內容相比較后會發現，雖然第三十條中在發生二類動物疫病時，對“隔離、撲殺、銷毀等措施”未特別強調“強制性”，但是，這些依然屬于行政強制措施。無論相對人同意或愿意與否，管理相對人都必須服從、遵守和執行當地縣級以上地方人民政府及其獸醫主管部門依法做出的控制和撲滅行政決定，依法履行自己的法定義務。

（2）要防止的第二個誤區。在發生重大動物疫情的緊急情況下，依據《重大動物疫情應急條例》第三十二條，縣級以上人民政府重大動物疫情應急指揮部有權決定實施隔離、撲殺、銷毀等強制措施，有關單位和個人拒不服從的，由公安機關協助執行。除此情況外，在其他情形下均應當按照《行政強制法》第十三條之規定，由做出行政決定的行政機關申請人民法院強制執行。

（3）要防止的第三個誤區。當發生一類動物疫病，或二類、三類動物疫病暴發時，做出控制和撲滅行政決定的行政機關是當地縣級以上人民政府重大動物疫情應急指揮部，而當發生二類、三類動物疫病時，做出控制和撲滅行政決定的行政機關則是當地縣級以上人民政府所屬的獸醫行政主管部門。

4.規避四大風險。當發生二類、三類動物疫病，在實施控制和撲滅措施過程中可能會遇到畜主強烈反對、拒絕和阻撓等情況。為避免疫病進一步擴散、蔓延等更嚴重后果，則必須依法強制執行。但是，在采取強制執行時，應當注意規避以下四大風險。

（1）要注意規避違法風險。行政機關應當責成所轄畜牧獸醫綜合執法機構對此進行立案調查，正確履行告知等法律程序，責令畜主限期改正。

逾期不改的，則應當由做出行政決定的行政機關依法申請當地人民法院強制執行，而不應當直接由做出行政決定的行政機關或者所轄畜牧獸醫綜合執法機構強行實施。否則，將會構成違法。

（2）要注意規避越權風險。只有當發生一類動物疫病等重大動物疫情情況下，才會由公安機關協助依法強制執行。除此之外，公安機關則無法理、無依據、無義務協助當地獸醫主管部門行使控制和撲滅等行政強制措施。

（3）要注意規避抗法風險。由于畜主前期可能對控制和撲滅工作表現出的不滿意、不積極、不主動、不配合和抵制，在實施強制執行時，往往會遇到畜主的強烈反抗，極易引發畜主或其相關人員的極力阻撓、暴力抗法等行為。

因此，事先要對強制執行中可能帶來的后果與風險有充分的了解、細致的分析、明確的預判和完善的預案。應當有當地鄉鎮政府和村民委員會等基層組織的積極配合，與畜主進行充分溝通。同時，還要有當地公安部門的大力協助，控制和阻止抗法行為。

（4）要注意規避強殺風險。在實施強制執行時，如果對后果估計不足，強行進行撲殺，極易引發個別畜主情緒失控和行為過激，甚至出現自殘、自焚、自殺、報復等嚴重后果，也極易招致社會對動物防疫工作的詬病，甚至被渲染成“強拆”之類的強行撲殺（簡稱“強殺”）等暴力執法。

所以，為避免這些情況發生，現場除了有鄉政府、村兩委和公安等部門的積極協助與配合外，還應當有消防、醫護人員和急救車輛等在現場待命。

三、幾點建議

1.主動加強對法律法規知識的學習。應當組織參與動物疫病防控工作的相關人員加強對本專業相關的《動物防疫法》《畜牧法》《重大動物疫情應急條例》等法律、法規以及國家《行政法》《行政訴訟法》《行政強制法》等法律知識的學習，深刻理解文字背后的精神內涵和實質。

2.主動加強對行政法律關聯性的研究。應當組織參與動物疫病防控工作的相關人員加強對應用法律、法規之間關聯性的研究與探討，特別要加強法律應用與實踐的研究和總結。平時，利用實際案例進行研究分析，或利用假設情景進行案例模擬或沙盤推演。通過探討與研究，進一步驗證專業法律與相關法律之間的關聯性。

3.主動加強與基層組織的溝通合作。在遇到畜主拒絕和阻撓疫病撲滅工作正常進行時，還應當緊緊依靠縣鄉政府和村兩委、村民小組等基層組織，積極與縣鄉干部和村兩委干部、村民小組長進行溝通，取得他們的理解與支持，并希望他們在疫病撲滅工作上，共同做好畜主的思想工作，得到畜主的主動配合，為疫病撲滅工作掃清障礙，減小阻力，盡量避免不順利、不愉快的后果發生。

4.主動加強與司法部門的互動協作。在遇到畜主拒絕和阻撓疫病撲滅工作正常進行時，應當主動與司法部門建立必要聯系，也可以向律師等法律專業人士進行咨詢，通過思想交流，相互交換看法，力爭在法律框架內尋求最強支持與協作。

5.主動加強對執法隊伍的人才培養。應當有目的、有計劃、有組織地主動安排執法隊伍中的骨干人員多參加一些法律專業高級進修班、高級培訓班，為當地畜牧獸醫行政執法工作培養人才、儲備人才，即是給本部門、本單位多培養一些“明白人”，讓他們為單位的執法工作提供強有力的法律支撐。