國際農業投資規則變化初步分析及應對措施

文│宗會來（農業部農業貿易促進中心）

國際農業投資規則變化初步分析及應對措施

文│宗會來（農業部農業貿易促進中心）

近幾年來，國際農業投資快速增長，國際社會及一些國家對此十分關注。為推動對農業投資的治理，保障全球糧食安全與可持續發展，2014年世界糧食安全委員會（CFS）審議通過了《農業與糧食系統負責任投資原則》（RAI）。該原則雖為自愿性質，不具約束力，但因農業投資問題具有特殊敏感性而影響廣泛。中國對外農業投資雖然發展很快并積累了一定經驗，但也存在一些亟須解決的問題。因此，應加強對RAI有關問題的研究，從推動投資規范化、國際化的角度，為提高我對外農業投資水平，促進農業“走出去”順利實施提供指導意見。

一、RAI出臺背景

1.發展中國家農業投資嚴重短缺，迫切需要增加外來投資。增加農業投資，是促進技術轉讓及提高生產效率，以及改善投入物、土地、服務、技術的獲取和市場準入，最終實現糧食安全的根本性措施。但是，發展中國家農業一直面臨投入短缺問題，糧食安全與營養問題并沒有從根本上得到解決。聯合國糧農組織（FAO）報告（2012），在過去十幾年里，發展中國家平均農業投資規模已下滑到其公共開支的7%，非洲的發展中國家更低；官方發展援助用在農業上的比重已低于5%；商業銀行貸款規模及小額信貸的可用量也很有限，如在撒哈拉南部非洲地區用于農業發展的商業貸款比例還不到10%。1980—2007年，高收入國家年人均農業資本存量年均增長3%，而中低收入國家則年均下降3%；在2005—2007年間，高收入國家農業工人人均資本存量為8.9萬美元，而中低收入國家僅為2600美元。2005—2007年，在51個中、低收入國家中，農業工人人均農業公共支出，撒哈拉以南非洲只有45美元，南亞也只有79美元。在這種情況下，發展中國家迫切需要增加農業投入，而國外直接投資是滿足其資金需要的重要來源。

2.大規模農業投資易產生敏感問題，國際社會高度關注。近些年來，大規模農業投資快速升溫。FAO報告（2011年）估計，此前幾年在中等收入和低收入國家中，約有5000萬到8000萬公頃土地，已成為國際投資者的談判目標，其中2/3位于非洲撒哈拉以南地區，投資者希望購買或租用這些土地。

大量快速增加的投資可能帶來的一些問題，已引起國際社會和一些國家的特別關注：一是大規模投資可能對土地、漁業和森林資源造成進一步壓力或破壞；二是大多數發展中國家缺乏相關法律，對外國直接投資不能作出有效監督和管理，不利于保障糧食安全、經濟發展與減貧；投資并未對提高當地產量、保障糧食安全作出應有的貢獻。

FAO研究（2011年）顯示，在此前幾年已宣布的土地交易中，有超過3/4的外來投資對促進農業生產沒有直接影響。世界銀行（WB）報告（2010年）證實，在上百個農業項目中，關注糧食生產的只有約37%，其余63%主要用于工業用途或經濟作物、生物燃料、狩獵場、畜牧業等；四是出售、租賃或被動地出讓土地對農民權益將帶來影響，并可能引發復雜的經濟、社會和文化問題。

3.一些西方國家積極促進多邊認同，推動有關規則制定。面對中國等新興經濟體近年來海外投資步伐加快，日本、美國等發達國家擔心其既有的海外經濟利益與政治利益受到侵蝕，積極推動制定新的國際投資規則以維護自身利益。早在2009年7月，G8峰會就在其峰會宣言中，對日益增長土地租賃、購買等國際農業投資行為提出關注，并表示將與相關國家及國際組織一道，提出關于國際負責任投資原則和最佳做法的聯合議案。9月，日本政府聯合WB、FAO、國際農業發展基金（IFAD）和聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）在紐約舉辦了“促進負責任國際農業投資”圓桌會議，提出了“負責任國際農業投資”七項原則。

2010年2月，FAO、IFAD、UNCTAD和世界銀行聯合起草了《負責任農業投資原則》討論稿；3月，日本政府在東京組織FAO、WB、UNCTAD專家和主要投資國代表對有關問題作進一步討論；4月，美國、日本政府及非盟委員會在華盛頓聯合舉辦“負責任的農業投資”圓桌會議，FAO、國際貨幣基金組織（IBM）、UNCTAD和WB協辦，多個國家農業部部長及財政部部長出席。在一年之內，日本等國家高密度推動相關工作，參與者級別、層次高，已將單邊行動轉為了多邊機構行動。

4.CFS借勢發力，全面推動投資原則全球磋商進程。由于FAO、WB等國際機構無法在更大范圍內推動技術層面的磋商工作，CFS于2010年10月啟動對RAI的具體制定工作，并決定以FAO、IFAD、UNCTAD、WB制定的“負責任農業投資原則”為指導框架，以聯合國《世界人權宣言》、國際勞工組織《國際勞工組織關于工作中的基本原則和權利宣言》，以及CFS《國家糧食安全范圍內土地、漁業及森林權屬負責任治理自愿準則》（《權屬治理自愿準則》）和FAO《支持在國家糧食安全范圍內逐步實現充足食物權自愿準則》等文件為基礎。案文磋商進程一直比較艱難，曾因成員國對一些問題存在較大分歧而導致談判拖延甚至一度擱淺。

在歐盟及主要成員國、美國等西方國家主導下，經過兩年多的多輪談判，包括在FAO亞太地區、近東地區、非洲地區、拉丁美洲及加勒比地區、北美地區等各區域大會上對此進行磋商，該原則于2014年10月經CFS第42屆大會審議通過。因時間倉促，也因投資治理涉及因素復雜，以及談判立場協調難度較大，最終形成的RAI案文總體質量不高。不過，從其出臺背景及重點關注看，它對推動全球投資治理具有里程碑意義，影響廣泛而深遠，應給予足夠關注。

二、RAI主要內容

RAI包括十個原則，每個原則有若干行動或措施建議。重點內容如下：

1.促進糧食安全和營養目標的實現。這是RAI的基石與宗旨，強調投資應支持各國履行在國家糧食安全范圍內逐步實現充足食物權，即投資首先要有利于促進國家糧食安全水平的提高，對相關受益群體的人權給予尊重；要促進糧食生產率的提高及實現可持續生產，保證產品的安全、營養及多樣化；要加強市場監管，提高市場公平、透明與效率，以及農業和糧食系統對市場波動的抵御能力等，從而增加農民特別是小農的收入及減少貧困。

2.促進包容性經濟發展，保護勞動者基本權利。這是提高農民參與程度及提高能力、逐漸消除貧困的重要保證，強調投資要根據國際勞工組織核心公約的規定，尊重農民等勞動者的基本權利，并對有效實施有關的國際勞工標準給予支持，包括廢除童工；創造就業機會、改善工作條件、加強職業安全與健康保護，實現體面的就業和增加收入；改進研究、教育、能力建設、衛生、金融及基礎設施服務水平等，促進農村發展和提高社會保護覆蓋范圍；對有關政策和行動給予支持，并促進農民尤其小農進行有效參與。

3.促進性別平等和對婦女賦權。性別平等是人權保護的重要體現，也是負責任投資中應關注的問題，強調投資要保證婦女享受平等權利，得到公平對待，能有效參與相關伙伴關系與決策；承認婦女面臨的不利處境與客觀需求，支持其發揮積極作用，并公平與他人分享利益；消除具有性別歧視的政策或有違婦女權利的措施與做法；支持婦女平等地獲得生產用地、自然資源及其他投入品，以及技術推廣、貸款支持、教育培訓、市場信息等服務。

4.鼓勵青年人參與并對其賦權。主要指推動青年人獲取土地等自然資源、生產工具與投入品、技術推廣與咨詢、金融與市場信息服務等，并參與相關決策，以及通過對青年人提供培訓與教育等，使其提高生產、創業及就業能力，從而成為改進農業和糧食系統的推動力量，為本地發展作出貢獻。

5.尊重土地、漁業和森林等自然資源權屬權利。尊重與保護權屬就是要推動實現有保障的權屬權利和平等獲得土地、漁業及森林資源，對小農等權益給予充分的保障。《權屬治理自愿準則》與《糧食安全和根除貧困前提下保障可持續小規模漁業自愿準則》是該原則的重要依據。其中，《權屬治理自愿準則》對權屬及義務的法律界定，權屬轉讓與變更，登記與監管及糾紛處理等都進行了規定，對合理解決投資中的權屬問題提出了明確要求，強調應保障合法權屬權利人的權利不被剝奪，避免破壞環境，并尊重人權；在考慮大規模權屬權利交易包括簽訂征地協議時，各國應要求有關方事先開展獨立評估，了解投資對農民生計及環境等可能造成的影響。對于水資源獲取，盡管在原則上有所體現，但因涉及更多敏感問題，對其未作出具體規定。

6.保護和可持續管理自然資源，減少災害等風險。這是實現糧食安全與營養及可持續發展的基礎，強調投資應有助于預防、減少對土地、土壤、水、森林、空氣和生物多樣性造成的不利影響，并酌情對有關損害進行補償；支持保護當地的遺傳資源，推動重建生態系統功能；減少生產和收獲后中的浪費和損失，促進廢棄物或副產品的有效利用；采取措施增強農業和糧食系統對氣候變化影響的抵御能力，減少或根除溫室氣體排放；通過農業生態及可持續集約化等方法，推動傳統知識與現代科學及技術的結合。

7.尊重文化遺產和傳統知識，支持多樣性與創新。這是一項由FAO大力推動，也是中國非常關注的一項工作。該原則強調，投資應對文化遺產和系統進行保護，包括傳統知識、技能和做法；在保護、改進和提供遺傳資源中對小農戶的作用給予認可，并根據有關國家法律和國際條約，對其利用和出售這些資源在權利及權益上給予尊重；根據相關國際條約，在一定的糧食和農業遺傳資源獲取體系中，開展遺傳資源的商業利用和利益共享，并在相互認定的商業條件下，推動創新性技術開發、技術轉讓和利用。

8.推動建立安全健康的農業和糧食系統。這是負責任投資的立足點和基本載體，強調投資有助于提高糧食和農產品安全、質量和營養價值，以及可持續提高生產力；改進對農業投入品和產成品的管理，提高生產率，減少對環境、人類及動植物的危害；通過科學指導、建立控制食品安全的戰略和計劃等，規避和減少農業和糧食系統中的公共健康風險；提高食品質量、安全、營養和公共健康等方面的信息交流與宣傳；根據國內、國際法律，為消費者提供安全、營養、多元和文化上可接受的食物。

9.納入包容、透明的治理框架、流程和申訴機制。這是保證負責任投資的外部措施，強調投資應尊重法律、依法進行，反對腐敗；以包容、公平、可獲得和透明的方式，在投資周期的各個階段，保證民眾能分享與投資有關的信息，并尋求其支持，并按《權屬治理自愿準則》要求，保證受到投資直接影響的群體積極、自由、有效地參與相關決策進程；依法進行透明、有效的申訴與調解。其中，對特殊群體土著人、受沖突影響群體的權屬權利等，也提出了原則性要求。

10.對投資影響進行評估，并建立相關問責機制。強調通過相關機制，對受影響群體尤其最脆弱群體的潛在影響進行獨立、透明的評估，這種評估包括小農戶、性別及年齡等，而影響則包括經濟、環境和文化方面。為做好評估工作，應建立相應的用于監測和測量的基礎數據和指標，提出預防和應對潛在不利影響的措施，包括必要時停止投資活動；評估應該是動態的，評估結果應與相關利益方進行交流；以及在出現不利影響或違反國家法律或合同的情況下，采取措施進行有效補救或補償。

從上述內容看，FAI具有幾個明顯特點：

一是強調了負責任投資的理念，為促進相關投資提供了原則性的指導框架。FAO等聯合國機構對負責任投資的基本理解是：投資能夠加強可持續生計，特別是小農戶、邊緣群體和脆弱人群的生計，為所有農業和糧食工作者創造體面的工作，根除貧困、促進社會和性別平等，推動社會參與和包容性，帶動經濟增長并實現可持續發展。

二是強化對農民土地等資源權屬的尊重與保護，對大規模農業投資中的敏感問題給予了回應。談判中，《世界人權宣言》、《國際勞工組織關于工作中的基本原則和權利宣言》、《支持在國家糧食安全范圍內逐步實現充足食物權的自愿準則》、《里約環境與發展宣言》等國際文書或文件被作為重要的文件基礎，歐盟等發達國家，聯合國人權委員會，以及民間社會團體等都反復強調并力爭在案文中突出人權內容，一些非洲等發展中國家也給予了積極呼應。

三是突出對農業和糧食系統框架下投資的治理，側重強調了負責任投資的核心影響要素，覆蓋領域廣泛。按照FAO的定義，農業和糧食系統包括源自農業的所有產品的生產、加工、營銷、零售、消費活動，包括糧食和非糧食產品、畜牧業、游牧、漁業（包括水產養殖）和林業，以及各個步驟所需的投入品和產生的產出品。同時，也包含相關的社會政治、經濟、技術和自然環境等。

三、對RAI應采取的應對措施

對中國而言，RAI是一把雙刃劍，一定時期內可能有消極影響，而從長遠發展看，中國可利用它推動對外投資水平的提高，將消極影響轉化為積極因素。

中國對外農業投資尚處于發展初期，一些做法尚難與國際完全接軌，客觀上需要有一個較寬松的外部環境，而RAI可能推動一些國家加強和完善有關法律及政策，對外來投資提出更嚴格要求，從而設置了較高準入門檻。例如，要求將投資納入當地國家糧食安全與營養框架及重點領域，注重對農業和糧食系統的實質性投資，對農民等權屬權益給予充分尊重和保護，促進糧食安全及增加農民就業與收入，保護當地生態資源與環境，等等。其中，一些問題具有復雜的經濟、社會及文化背景，客觀上也難以對其是非曲直作出準確的判斷與衡量，這極易在實際投資活動中引發爭議、糾紛。因此，RAI可能在一定時期一定程度上對我境外農業投資產生約束作用，不利于中國農業“走出去”戰略的順利實施。也不排除，個別國家和別有用心之人可能借RAI進行炒作或設置障礙，形成不利于中國對外投資的國際輿論環境。但從發展的角度看，RAI對我改進國際投資行為，加快與國際接軌，推動可持續對外投資有積極作用： 一是全球糧農事務已經進入新的發展時期，國際社會及有關國家對糧食安全問題的關注程度不斷提高，實施有效治理的態度也更加堅定和務實，原則倡導的一些理念符合聯合國可持續發展目標，也基本符合我長遠根本利益；二是農業“走出去”戰略是長遠大計，應長遠謀劃、穩扎穩打，起點要高，效果也要好，而按照國際標準或規則規范農業投資行為是大勢所趨，也是我農業“走出去”可持續發展的重要保證；三是我對外農業投資起步晚，經驗少，在具體操作中還存在許多問題，客觀上需要規范化指導，以便促進投資按國際標準進行運作，這是提高投資管理水平，增強軟實力的必由之路。

《負責任投資原則》對改善中國內農業投資也具有一定指導或借鑒作用。我農業領域引入外資已經走過了多年歷程，近年來來自國內外的各類農業投資正呈不斷增長之勢，如何在土地等資源開發中有效保護耕地、水等自然資源，維護農民相關權屬與基本權益，促進自然資源與環境的可持續利用，是需要進一步思考的問題。

基于上述認識，僅從促進對外農業投資角度，對做好相關工作提出以下建議：

1.細化中國農業“走出去”戰略，明確重點投資地區/國家及重點領域。這需要頂層設計，根據國家整體經濟發展與對外戰略需要，對海外農業投資框架進行合理細化。

2.引導企業熟悉和利用有關國際規則，提高投資運作的國際化水平。例如，結合投資所在國家實際情況，在項目設計、實施上，充分考慮共贏與可持續發展理念，為實現長期投資奠定良好基礎。

3.學習日本、美國等國家“走出去”的經驗，對企業加強相關培訓。對日本等對外投資成功做法進行深入研究，并結合中國國情及對外投資中所存在的問題，對相關企業提供具有針對性的培訓。

4.加強多雙邊外交與宣傳工作，營造國際上對我良好的投資環境。充分利用各種國際平臺，擴大對我農業“走出去”對發展中國家糧食安全及經濟發展等積極成果的宣傳，消除誤解與擔憂。