河南省土地增值收益分配現狀、問題及政策研究

李東偉 李杰

（1.河南大學規劃設計有限公司，河南 開封 475004；2.鞏義市國土資源局，河南 鞏義 451200）

河南省土地增值收益分配現狀、問題及政策研究

李東偉1李杰2

（1.河南大學規劃設計有限公司，河南 開封 475004；2.鞏義市國土資源局，河南 鞏義 451200）

構建公平合理的土地增值收益分配體制，是促進經濟社會健康平穩和諧發展的重要保障。基于此，在測算河南省土地增值收益及其分配現狀的基礎上，深入探究當前河南省土地增值收益分配問題及原因，并進一步提出完善的政策建議，以期為新常態下的河南省國土管理事業提供參考。

土地增值收益；土地市場；河南省

近年來，人地矛盾日趨緊張是河南省在經濟社會發展中最突出的問題之一。目前，河南省的城鎮化率仍低于全國平均水平11%，工業化和城鎮化發展是必然的趨勢，對土地資源的需求十分迫切；同時，河南省又是全國的糧食生產基地，擔負著維護國家糧食安全的重任，耕地保護又勢在必行。加之中原經濟區發展戰略的實施，在此過程中將有大量的農用地轉為城市建設用地，與此同時也將出現巨大的土地增值收益。受多種因素制約，現階段土地增值收益分配極其不合理，政府和土地開發經營者獲得大部分的土地增值收益，而作為農地所有者的農民集體和農民卻難以享受城鎮化過程中土地增值紅利。這一方面會加劇社會矛盾，引發大量的土地糾紛，甚至群體性事件；另一方面會導致農地過度非農化，造成土地資源大量浪費［1］。在此背景下，土地增值內在機制及其收益分配問題已成為社會關注的焦點。鑒于此，加強土地增值收益分配問題探討，構建合理的土地增值收益分配機制，對于構建和諧社會、實現土地資源利用效益最大化具有重要理論和現實意義。

1 河南省土地增值收益及分配現狀

通過對河南省各地市一級土地市場住宅、商業、工業用地增值收益及二級土地市場商品住宅開發土地增值收益的測算，各地市一級土地市場住宅、商業和工業用地增值收益平均為1 299、1 972、105元/m2，分別占出讓價的比例平均為82.0%、86.5%、27.2%，各地市二級土地市場上商品住宅開發土地增值收益為930元/m2，占出讓價的比例平均為57.5%。

對于土地增值收益分配現狀，一級市場上農民僅得到了對土地的征收補償，如果采用征收補償扣除農用地價格為農民獲得的土地增值收益，則各地市農民獲得的住宅、商業、工業用地增值收益占出讓價的平均比例為4.7%、3.5%和19.2%；而政府得到的住宅、商業、工業用地的增值收益占出讓價的平均比例為82.0%、86.5%和27.2%；二級市場上開發商擁有了商品房開發所帶來的土地增值收益的全部，各地市商品住宅開發土地增值收益占出讓價的平均比例為57.5%。

2 河南省土地增值收益分配問題及原因

河南省土地增值收益分配主要存在以下幾個方面的問題：①增值收益分配不合理，政府、農民和開發商所得增值收益的平均比例為57∶3∶40，農民獲得的土地增值收益較少，而政府和開發商獲得絕大部分土地增值收益；②土地征收補償標準低，各地市市區征地區片綜合地價僅為56 240元/667 m2，遠遠低于土地增值收益；③征地安置方式和對失地農民的社會保障不完善等。

究其原因主要是當前土地產權制度不合理所造成的，包括土地所有權主體的多級性、權力主體的抽象性和權利主體的不可分割性等，尤其是土地所有權的國有和集體所有的二元所有制結構造就了二元土地供應市場，加上國家對集體土地使用權流轉方式、流轉條件、流轉登記和流轉市場等方面的限制，造成了土地在市場上的“同地不同價”不合理現象；土地所有權和土地使用權的分割，使土地使用者不能理性地選擇土地的最佳最優利用方式，而土地所有權人則可以通過改變土地利用方式而得到大量土地增值收益［2］。

3 政策建議

3.1 科學合理測度不同主體的土地增值收益分配比例

3.1.1 協調不同分配主體間的利益關系。各級地方政府作為土地社會屬性稟賦著的公共利益代表，可以通過一定比例土地出讓金和財政稅收等方式分享土地增值。另外，地方政府也應當以合理比例分享公共設施投入和經濟環境改善等帶來的土地增值收益；農民集體和農民應該獲得合理的征地補償，并以土地絕對地租和級差地租的形式參與土地增值收益分配［3］。土地經營者依據“誰投資，誰受益”的原則，應以分亨土地的級差地租Ⅱ來參與土地增值收益分配。

3.1.2 確定合理的分配方案。合理土地增值收益分配方案就是需要確定各利益主體之間的分配比例。根據政府、農民和開發商不同主體在一級土地市場和二級土地市場行為方式及其對土地增值收益的貢獻，基于土地發展權理論，構建要素貢獻強度的土地增值收益分配模型，通過對鄭州、洛陽、平頂山、周口和濟源5個案例城市一級土地市場住宅、商業和工業用地出讓樣點的調查以及二級土地市場商品住宅開發樣點的調查和數據收集整理，測度不同主體的土地增值收益分配比例。結果表明，全省各地市一級土地市場上農民應得住宅、商業、工業用地增值收益的平均比例分別為40%～49%、37%～47%、26%～45%，分別相當于各類用地出讓價的比例為33%～40%、32%～41%、7%～13%；二級土地市場上農民和開發商應得商品住宅開發土地增值收益的平均比例為22%～43%、10%～23%，分別相當于商品住宅用地出讓價的13%～25%、5%～13%。

3.2 構建多樣化土地增值收益分配形式

3.2.1 充分發揮地租在土地增值收益分配中的作用。在“公共利益”征地市場下，由于被征農地具有位置的固定性，被征地者應獲得部分級差地租Ⅰ。政府基礎設施的建設使得被征地獲得輻射性增值，因此政府也應分享部分級差地租Ⅰ。

3.2.2 完善地稅制度。從我國目前的土地稅收制度來看，還存在著很多不足，亟需完善土地稅收制度。一是精簡稅收種類。目前與土地和房地產相關的稅收種類繁多，很可能導致稅負不公。整合及取消不適應經濟發展的稅種，更有利于稅收主管部門進行管理和調節。二是完善土地增值稅征收制度。現行的土地增值稅僅僅是土地轉移增值稅，應將之逐步擴展到土地保有和租賃等領域，并設置合理的稅率。

3.3 逐步讓農民分享更多土地增值收益，建立長遠生計保障體系

現階段，農民和農村集體經濟組織獲得的收益分配主要體現為土地征收補償，農民獲得的土地增值收益較少。在短期內應通過逐步提高土地征收補償的方式讓農民獲得更多的城市化進程的土地收益。針對鄭州、周口、平頂山和濟源的農戶調查結果顯示，大部分農戶希望能提高征地補償標準，提高的幅度是現行補償標準的兩三倍。嚴格執行土地征收綜合區片價，并逐步將耕地的一些外部性效益加入到土地征收區片價中。在長期內逐步建立一體化的城鄉土地市場，實現集體建設用地和國有建設用地同地、同價、同權，同時切實落實“失地農民長遠生計有保障”。

3.4 建立完備的土地增值收益分配機制的配套措施

3.4.1 發揮市場配置與政府調節相統一的措施。市場化是實現農民土地權益的重要手段。現階段河南省土地市場化程度不高，在土地出讓中進一步提高“招拍掛”的比例，通過市場機制提高土地資源配置效率，建立土地資源持續增值機制。在征地過程中應逐步引入市場機制，對開發性項目用地，允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方直接參與市場交易。市場機制作用的完全發揮也離不開政府的宏觀調控。首先，繼續強化土地管理機構的垂直管理體系，各地土地管理機構對地方政府的征地、用地行為進行監管。其次，適當增加省級政府土地收益分配比例，以強化省級政府利用經濟手段宏觀調控土地市場的力度。再次，建立土地出讓收益專門賬戶，以確保土地出讓收益持續地用于農民生產生活和耕地保護中。

3.4.2 建立健全各項政策法規的綜合配套措施。在法律上賦予農民穩定的土地使用權、流轉權和經營權。應在農村建立專門的土地權益管理機構，并向土地承包戶發放長期的土地使用權證，進一步明確農民對于土地使用、轉讓、處理和收益的權利。逐步發展和完善農地產權流轉市場，以便在農地征用過程中有效地確定土地的市場價值。深化相關的稅收體制改革，以提高政府的稅收調控能力和提高地方政府土地征稅的積極性。

3.4.3 暢通農民利益的表達和實現渠道。首先，要保障農民在土地征收中的平等地位，可以從增強農民的參與權、話語權與社會保障制度等入手，并建立專門的意見表達綠色通道；其次，要加強法律知識在農村的普及與宣傳，提高他們的平等意識、權利意識；此外，應加強農村法律援助工作。

［1］袁苗.征用土地增值收益分配：一種基于產權經濟學的分析框架［J］.農村經濟與科技，2006（12）：24-26.

［2］姜開勒.征用土地增值收益分配分析［J］.農業經濟，2004（10）：14-16.

F310.3

A

1674-7909（2016）18-61-2

李東偉（1983-），男，碩士，測繪工程師，研究方向：土地利用與測繪。