論《能源法》環境保護價值及實現進路①
——以完善企業環境責任規范為視角

陳　宇，楊 翠 柏

(四川大學 法學院，四川 成都 610207)

論《能源法》環境保護價值及實現進路①
——以完善企業環境責任規范為視角

陳宇，楊 翠 柏

(四川大學 法學院，四川 成都 610207)

摘要：目前，《能源法》的修訂正在緊張進行中。由于能源行業普遍具有較高環境風險，因而環境保護是《能源法》立法目的及價值定位中的應有之義。能源是經濟命脈，能源企業是命脈之基石，能源企業環境責任擔當是現代能源企業實現可持續發展的必然要求之一，是實現經濟與環境協調發展的關鍵，因此，應將能源企業環境責任作為支點。在《能源法》立法中實現與《環境法》有關聯、不沖突、更具體的有效銜接，完善能源法中企業環境責任規范、實現《能源法》環境保護價值，以利于《能源法》更好地發揮杠桿作用，帶動能源、經濟與環境“2+1E”協調發展。

關鍵詞：《能源法》修訂；環境保護價值；企業環境責任；新《環保法》；法律銜接

我國《能源法》修訂歷經十年有余。2015年能源立法工作進程顯著提速，但距最終定稿及報送審議尚需時日。各方利益大博弈自該法起草之初就未停息，其中經濟發展與環境保護的博弈在能源立法中亦未能休。不可否認的是，能源與環境保護密切相關，是實現經濟與環境協調發展的重要樞紐，《能源法》中不可無環境保護的理念滲透。縱觀能源法制發展，最初，由于能源商品屬性所帶來的“經濟特征”使得環境保護在進入《能源法》的過程中并不順利，能源環境保護未受到過多重視。之后，隨著可持續發展理念及全球環保主義不斷深入，21世紀初能源法制“生態化”在能源立法領域掀起了熱潮。但近年來，這種“生態化”熱情對生態優先的過度強調反而又忽略了經濟屬性和傳統環境問題。當前，能源立法契機之下需要從過度“生態化”的理想狀態中適度回頭，《能源法》環境保護價值定位應當考慮現實經濟和環境需求，回歸“經濟性”和“傳統環境問題”。

這種“雙回歸”需要在能源立法中以合理方式實現環境保護價值。能源企業作為能源行業的基石、市場經濟的細胞，同時也是環境資源的受益者和最主要的污染制造者，能夠也應當在能源環境保護中發揮積極作用。此外，企業環境責任的承擔也是現代能源企業管理的必然要求。基于此，以能源企業環境責任為載體，是有效平衡經濟發展與環境保護關系，實現《能源法》環境保護價值的有效進路。

一、《能源法》環保價值與傳統定位回歸

(一)環境保護與能源發展

能源是經濟發展的動力，經濟發展和環境保護之間的矛盾關系必然在能源領域有所反映和體現。[1]199作為環境效益與經濟效益之間的重要媒介，經濟效益的獲得離不開能源作為驅動力，但能源的生產和消費極易帶來環境效益的減損，因此，以能源為樞紐的經濟、環境協調發展是實現經濟與環境平衡的重要途徑。能源(Energy)、經濟(Economy)、環境(Environment)協調發展原則(通常稱為“3E協調發展原則”，但我們認為“2+1E協調發展原則”更符合三者關系)也成為了能源立法的基本原則之一。

能源行業兼具“環境高危”、“經濟命脈”雙重特性使其處于環境經濟雙方利益之中心。有學者認為環境保護與經濟發展的矛盾不可調和，表現為環境政策的實施造成了經濟下行。但基于歷史發展的角度，事實上造成這種現象的原因在于：第一，我國當前正處于粗放式發展所造成的不利環境及經濟后果的歷史還債期，這是我國經濟發展方式轉型——經濟產業結構調整、經濟轉型升級——過程的必經階段；第二，2008年世界經濟危機及2013年以來世界經濟新一波蕭條對我國經濟及產業政策產生影響，并非是密集環境政策所帶來直接后果。[2]據預計，環境政策的實施與經濟發展的這種表面負相關現象在2025年將逐步淡化，屆時人口總量出現下降，主要污染物排放總量越過拐點，此輪經濟危機也將緩解(或結束)。在這一階段性背景下，把握契機順利實現技術轉化及產業結構的優化調整，我國環境與經濟將進入平穩發展階段。由此可見，經濟發展和環境保護之間的矛盾關系并非直接相關而不可調和。

能源法發展之初沒有給予環境保護太多的關注。這是由能源法之經濟特征決定的。能源法是調整人們在能源開發利用、加工轉換、供應保障、運輸貿易、調控管理過程中各種法律關系的法律規范的總和，換言之是調整能源資源配置機制運行過程中社會關系的法律規范，而能源資源配置機制依托于企業(盈利為目的的社會經濟組織)，其顯著的商品屬性就使能源法為“經濟特征”所主導。以美國為例，19世紀50年代末美國就開始了從木材和其他可再生能源到以化石和電力為主要能源的過渡，但經歷了自由市場政策主導時期、散碎政策時期、統一能源政策形成時期(1973年)[1]58-72。經過100多年的發展才開始注意到環境保護，1987年發表了《我們共同的未來》報告，1992年聯合國環境發展大會召開。對于這兩次重要事件，美國在其能源法律與政策中雖有所體現但并無太大建樹，相關文件中對“可持續發展”的強調也只是停留于宣示性語言，直到奧巴馬政府頒布的一系列能源政策才真正看到了美國能源政策主流模式的變化。我國能源法起步于以技術產業法為主的散碎立法階段，在早期四部能源單項法中，最初的《電力法》和《煤炭法》對環境保護關注也僅是淺嘗輒止。

但環境保護始終沒有停止向能源法制滲入。隨著1960年代興起的環境運動的發展，可持續發展理念及全球環保主義不斷深入，能源政策制定者開始愈發關注人類活動對環境所造成的包括氣候變化及環境污染在內的環境影響。從總體上看，能源法制與環境法制的趨近大致經歷了：完全分離——環境關注能源——能源關注環境——逐步契合等發展階段。我國2003年《節約能源法》及2005年《可再生能源法》的頒布推進了能源法制建設進入“生態化”階段，為綜合性《能源法》最初奠定了“注重能源環保”的核心立法理念及價值定位。

(二)回到“經濟性”和“傳統問題”原點

進入21世紀后，能源開始關注環境，兩種法律制度之間的契合是顯而易見的。能源結構變革成為了整個能源領域的討論熱點，在這種轉變下社會利益首次優先于能源優勢，環境利益逐漸成為能源及經濟術語，能源法討論也掀起了“生態化熱潮”。新能源的選擇在于其具備了顯著的環境優勢，這種優勢目前在某種程度上被認為是具有決定性的，因此各國都在積極尋找、開發、利用各種替代能源。然而，當前存在著對替代能源(可再生能源、新能源)過度追崇的激進狀態，這導致在立法過程中忽略了對傳統能源環境問題的規制，而進入能源結構調整、替代能源發展的“宣示性”立法誤區，使能源法無法“落環保之地”。

能源發展趨勢在國際層面強調的是“可持續性”而非單一的“清潔性”或“去傳統化”。我們常常將“能源可持續性”等同于“綠色或可再生能源”，這顯然太過局限，這使得能源立法簡單地導向“生態化”。[3]302“生態化”理念的出現讓能源界振奮數年，各類研究都偏好冠以“生態化”之名，試圖努力填補“生態性”空缺。不可否認，能源法制“生態化”是當前能源發展大趨勢下能源法制與環境法制相互趨近的出路。但是，兩個系統的關系存在吊詭之處。這種若隱若現的貌合神離并不難理解：傳統能源法的主要目標是確保在一個合理的價格上能源的不間斷供應；而環境法的目標則是確保在任何(包括“能源”)生產過程中不產生“太多”污染、不破壞過多的資源。這種天然的立法目標及價值定位差異使得無論對能源立法還是環境立法而言，對方都只是在各自發展道路上半路“殺”進的一支“修正”力量而已。雖然現代能源法所強調的能源安全觀包括了可靠燃料供應與能源使用安全*能源使用安全，是指能源消費及使用不應對人類自身生存及環境構成不利影響。，但并沒有改變能源法服務于經濟社會發展和國防需求的目的及能源的商品化屬性。能源法始終不能忽略經濟的因素。當“生態化”熱情退去進入“后生態化”*“后生態化”概念的出現不得不提及“后環境保護論”。“后環境保護論”是指：在支持環境保護與清潔能源技術研發的同時，更將人置于自然之前，想方設法促進經濟增長。階段后，依然要面對經濟與環境平衡發展的問題[4]，那個時候可能傳統能源并沒有退出世界舞臺，而一個新能源鏈的形成與完善將要在“后生態化”階段中實現。因此，我們應當突破對“可持續性”的理解局限，冷靜看待能源法在環境保護方面需要關注的問題，“生態化”不等于“環境保護”：“生態化”以“生態”優先為基本原則，過于理想；而環保則較為中立，不強調“去經濟性”，畢竟誰也不能保證可再生能源系統的永恒(新能源也會產生廢棄物)。但反之，只要控制消費和不良影響，傳統燃料也應當被納入“可持續”之中。

傳統化石燃料主導性地、全球性地、無可置疑地驅動著世界的發展，在接下來仍然處在能源變革階段的幾十年甚至百年期間，它們仍將發揮這樣的作用。全球對工業化、現代化的需求伴隨著貧窮國家的覺醒及發展中國家的飛速發展而與日俱增，能源需求仍將進一步擴大。在2030年之前，無論北半球對綠色能源的渴望有多么強烈，僅靠風能和太陽能也是無法為南半球上千發展中城市提供足夠的動力。[3]293替代能源也存在明顯缺陷：風能和太陽能存在可靠性問題(無法全天運轉)；生物質燃料的能量密度不如傳統能源；氫能及聚變能還處于實驗階段。[3]21同時，由于價格昂貴，使得我們徹底轉變能源結構的過程十分漫長。而在這個過程中仍然需要面臨傳統能源所帶來的環境挑戰：傳統化的煤炭、石油、天然氣總和目前仍然占全球能源利用總量的80%左右。因此，傳統燃料不容忽視。

我們上述討論意在使立法落腳于對傳統環境問題的關注上，簡而言之即回歸對資源保護與污染防控討論，這也是現代能源法能源安全(供應和使用)價值的通俗表現之一。實際上，傳統環境問題是一個永恒的話題，每一種能源都會對環境產生影響，例如太陽能的利用其電池板的生產依然會產生二氧化碳和毒廢物質[3]13，風力渦輪機會產生噪聲污染并受制于地理條件，生物質燃料會使森林、植被及部分作物受到影響。因此，不可能寄希望于替代能源徹底解決環境問題。

綜上，要實現能源“環境保護”這一核心立法理念及價值，一方面，我們應當從“生態化”熱潮中適度回頭，注重能源法的經濟功能，關注作為市場基石的能源企業之需求，正如美國商業生態學者保羅·霍肯(Paul Hawken)提出的“拯救環境就是拯救商業”[5]；另一方面，“能源可持續性”的詮釋不僅應當在替代性能源發展等新問題上發力也應回到“老”問題上來。法律是行為規范，不是宣言書；法律規范是具體的，不是原則的，能源法不能在原則上“畫餅”，而應當針對實際問題“充饑”。縱觀整部能源法，企業環境責任制度既密切聯系企業又關聯環保，是能源立法環境價值實現的有效切入點。

二、能源企業環境責任進路

從目前我國《能源法》送審稿所初步確定的十項基本制度來看*十項基本制度包括：能源國家所有權制度、戰略規劃制度、開發生產制度、供應消費制度、能源安全保障制度、能源預測預警制度、農村能源制度、國際合作制度、監督管理制度、法律責任制度。，并未單獨確立能源企業環境責任制度，而是分散體現在開發生產制度、安全保障制度、監督管理制度以及法律責任制度中。然而，完善能源企業環境責任規范進而形成能源企業環境責任制度，是《能源法》實現環境保護價值的有效進路，是《能源法》作為杠桿撬動能源可持續發展的支點。

首先，從能源企業環境影響來看。企業作為環境資源最大的消費者、環境污染的主要來源，對治理環境問題有著不可推卸的責任。企業環境責任的概念最早萌芽于1972年《聯合國人類環境會議宣言》中將環境問題與社會因素的首次聯系，在此后的兩次人類環境宣言*后兩次人類環境宣言分別為：1992年《里約環境與發展宣言》、2002年《約翰內斯堡可持續發展承諾》。中不斷強化了可持續發展觀念，強調了人類在開發利用自然的同時，應當承擔起保護自然的責任和義務。1999年瑞士達沃斯世界經濟論壇上，時任聯合國秘書長的安南提出了“全球協議”構想，明確了企業應當承擔環境社會責任。企業環境責任是與企業社會責任理論相結合的產物*本文認為，企業環境責任與企業社會責任非子集關系。企業環境責任是企業社會責任的延伸。企業社會責任強調自愿性，但企業環境責任則帶有一定程度的強制性，包括了企業環境道德責任(這一部分屬于社會責任)和企業環境法律責任。，要求企業在追求自身利益最大化的同時，在生產經營過程中貫徹以人為本的科學發展觀，切實履行實施清潔生產、合理利用資源、減少污染物排放、充分回收利用等義務，并對外承擔積極參與自然環境保護與污染治理的責任，最終實現人與自然、經濟與社會的和諧發展。[6]

能源企業上游到下游的整個產業鏈都潛藏著比一般企業更大的環境風險。能源企業本身無法脫離“經濟特征”的本質，“經濟理性”造成企業對環境責任的忽視。能源企業利用投資者資金擴大污染或在成功融資后不兌現環保承諾的情況屢見不鮮，尤其傳統能源企業依然麻煩不斷。僅2015年，福建漳州古雷PX石化爆燃事故、長慶采油作業區原油泄漏事故、日照石大科技石化有限公司液態烴球罐泄漏爆燃事故、慶陽石化公司常壓裝置渣油換熱器泄露著火事故等接連發生。因此，在《能源法》中能源企業較其他法律關系主體承擔有更廣泛而重大的義務。

其次，就能源企業自身發展而言。第一，幾乎所有行業都有賴于能源企業提供動力基礎，而能源企業本身依賴于自然環境的資源性基礎和廢物廢能消納功能。能源企業對環境消納功能的依賴程度顯著大于其他企業。第二，能源企業環境事故頻發，在國家宏觀調控及環境保護政策不斷強化的大趨勢下潛伏著極大的資本風險。根據MSCI(Morgan Stanley Capital International)報告，目前中國開始著手處理以往所忽視的環境、社會和治理(ESG)方面所積累的大量問題，這些問題將加劇中國大企業的風險狀況。根據MSCI研究，相關環境政策的實施將導致部分上市國有企業成本激增，其中電力等能源企業迫于中國近期密集頒布的碳減排、水資源管理、污染防控等規定，將在減排、污控技術中承擔很大一部分成本；新《環保法》處罰力度加強，大幅度提高違法成本，使能源企業資本風險顯著增加。2015年第一季度，國內兩家能源企業因污染物連續超標排放行為受到共計近300萬元的按日連續處罰。這種資本風險也在一定程度上轉嫁給了投資者。第三，企業業績考核正在逐步轉向。2015年6月，國資委所公布的年度業績A級能源企業考核結果中神華、華潤、中電投資、中石化等能源企業“落榜”，主要原因中企業自身產業創新與轉型不充分占較大比重。“盡管經營業績考核能在一定程度上促進企業進行產業轉型，但從央企企業責任來看，以價值考核為主導、以企業社會責任等使用價值考核為主的轉變更能有效激勵企業服務社會發展。”[7]央企業績考核也將綠色發展更優作為考核引導實現的四大目標之一。第四，企業環境責任已逐步提升到企業戰略高度。隨著社會環境意識的提高，企業對環境責任的承擔將更好地展示企業社會形象，提高企業聲譽優勢。聲譽優勢的不可仿效性將有助于企業提升品牌效應從而形成核心競爭力，吸引投資(尤其是外資)和消費，降低籌資成本從而贏得競爭優勢。

因而，能源企業無法離開自然環境而存在，但其高破壞性又需要根據《能源法》中的相關規定實現行為指引及后果預測，以最大程度規范能源企業行為，降低風險，實現利益最大化，也助于保護投資者利益。

第三，從法理及立法技術角度分析。法律的生命力在于實施，法律實施的主要依據在于法律規則，法律規則相較于原則，其優勢在于更具可操作性，以相對固定的結構形式明確了法律關系主體在某種社會關系中、在特定條件下實施了特定行為所應當承擔的法律后果，更利于法律關系主體對其行為后果的判斷，能夠有效實現法律的指引、評價、預測、教育作用。能源法律關系主體是能源法律關系中的權利義務人，包括能源自然人和能源法人，其中以能源法人為主，即具有法律人格，能夠獨立享有權利或承擔義務的從事能源開發利用等活動的組織。如前文所述，能源資源配置機制依托于企業，能源法律關系主體主要在能源企業。

我國綜合性能源法的制定歷經10年，飽受爭議。在立法技術上，由于能源品類、性質、各類主體利益訴求、監督管理要求各不相同，用一個法律來規范所有能源類型相當困難[8]，但不同能源間的共性行為可以通過立法進行協調銜接、統一規范。企業環境責任就屬于共性行為，是各類能源企業都需要承擔的義務。因此，規則、能源企業、企業環境責任等是具體的具有可操作性的立法要素。

綜上，并基于企業環境責任的“可持續發展”“利益相關者”“企業競爭力”“法的秩序與效率”等理論，能源企業環境責任制度的完善將有利于實現能源可持續發展目的(包括能源環保、能源企業發展、風險防控等)的實現，并具有可操作性和普適性，是直接影響能源法環保價值及可實施性的重要部分。能源是經濟命脈，能源企業是命脈之基石，應以能源企業環境責任為進路發揮支點作用，以《能源法》為杠桿發揮整個能源行業雙重特性優勢，實現能源可持續發展。

三、以立法銜接并完善《能源法》中能源企業環境責任

企業環境責任主要包括：前期環境責任、企業管理環境責任、企業生產環境責任、后期環境責任。從具體環境責任內容來看，企業前期環境責任主要包括：企業設立條件合法合規、建設項目環評達標等；企業管理環境責任包括：設立環保責任制度、設立環境事故應急制度、樹立企業環保文化及理念、環境管理體系發展及認證、積極的環境合作等；企業生產環境責任內容較多，主要包括：合理開發資源、遵守排污許可及稅費規定、信息公開、采取環境污染防治措施、淘汰落后生產工藝、采用先進生產技術設備、產品符合環境標準、污染物排放雙達標、環境恢復方案設計及實施；后期環境責任主要是指對已經產生的環境損害進行補償、對違法行為承擔相應的法律后果(此部分責任與上述企業環境責任承擔行為的實施密切相關)。《能源法》中企業環境責任制度作用在于規制能源企業環境保護行為、明確環境權利與義務以及違反法律規定所應當承擔的法律后果。[9]

在企業環境責任研究中，通常認為我國企業環境責任制度的主要問題在于：第一，立法過于原則，可操作性不強；第二，企業生產經營管理制度中有關環境保護的權利義務不具體、義務不明確；第三，缺少具有可操作性的有效激勵措施[10]；第四，企業不履行環境義務或環境違法行為，處罰力度畸輕。新《環保法》于2015年1月1日起實施，這部“史上最嚴”《環保法》對上述問題進行了調整。在企業環境責任方面，新《環保法》最引人注意的改革在于“按日連續處罰”(第59條)、“查封扣押”(第25條)、“限制生產，停產整治”(第60條)等針對環境違法違規企業的處罰及措施的強化。事實上遠不止此，企業環境責任相關規定在新《環保法》中占有較大比重：對企業的直接規定15條，占條文總數的21%，與企業環境責任有關的規定22條，比重超過30%。這在一定程度上有利于能源企業環境責任制度的完善，同時減輕了能源法對企業環境責任規定的立法負擔，可通過準用性規范的方式將企業環境責任的一部分規定指引到《環保法》的具體實施之中。《能源法》作為直接調整能源領域法律關系的高位階基礎性法律，仍然應當確立并完善能源企業環境責任制度，與新《環保法》相關規定進行銜接，做到有關聯、不沖突、更具體。目前《能源法》尚未最終制定頒布，因此，以2007年12月1日向全社會公布的《節能法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)進行討論，作導向研究。

(一)關聯性

關聯性是兩部法律有效銜接的基礎。如前文所述，能源企業承擔環境責任義不容辭。因此，《能源法》與《環保法》的關聯性不可或缺且關聯性應達到一定程度。兩法的關聯可以兩種方式實現：一是通過具體內容進行銜接；二是通過準據性規范進行援引。

通過具體內容進行銜接。《能源法》應當對《環保法》中相關重要內容有所體現：直觀上看，銜接條文數量應當達到一定的比重；實質上，應當對《環保法》重要相關制度及規定進行重申。條文比例如何量化？該比例應與總體設計中環境保護內容的比重保持一致，從直觀上看可大致參考“總則”中有關立法目的、基本原則中環境保護類規定的比重。在“征求意見稿”的立法目的中，環境保護目的在六項“目的”中占1.5項，而環境保護條文在總則中占2條，因此，環境保護的比重大致應當為23%左右。企業作為《能源法》主要法律主體，其相關規定比重應不少于50%。*據初步統計，新《環保法》中企業環境責任相關條文共23條，比例為33%。這與新《環保法》中政府、企業、社會(群眾)三大主體比例大體一致。結合環境保護比重，總體上企業環境責任規定比重大致為12%較為合理。實質內容怎樣體現？條文數量僅僅是考察《能源法》與《環保法》關聯程度的一個方面，內容的關聯性才是兩法銜接的關鍵要素，因此，應當實現對《環保法》主要相關制度和規定的再現或援引。新《環保法》頒布后確立了九項主要環境制度，其中與企業環境責任相關的制度有“環境影響評價制度”“三同時制度”“環境監測制度”“生態保護補償制度”“重點污染物排放總量控制制度”“排污許可管理制度”等，除上述主要制度外，涉及現場檢查、生物多樣性保護、排污者污染防治責任、落后工藝設備淘汰、突發事件處理、環境保險、信息公開、按日計罰、鼓勵性規定、相應處罰措施等共20個方面的內容、23條規定。將“征求意見稿”中的12條規定與《環保法》進行比照，僅9方面內容和15條規定能夠在“征求意見稿”中找到可對照規定。由此可見，關聯性尚存不足。因而《能源法》的修訂應當注意對上述《環保法》各方面內容進行銜接，尤其對在“征求意見稿”中缺失的環評制度、監測制度、排污許可制度、排污者污染防治規定、企業信息公開規定等內容，以綜合完善企業環境責任制度。

通過準據性規范進行援引。該方式作用在于避免法律間出現大量重復、規定不明、法律沖突等情況。準據性規范的設置應當注意：第一，具有能源行業特殊要求的內容不適用；第二，需要進行有強調或詳細說明的內容不適用；第三，擬援引法律法規中相關規定亦不明確的內容不適用。“征求意見稿”中通過準據性規范的方式援引其他法律的規定全文共四處：民用核能開發利用及廠址保護、企業的安全環保義務、節能政府采購和能源審計的術語解釋。對《環保法》的唯一一處準據性規范為第41條企業安全環保義務：“能源開發和加工轉換企業應當依照有關法律法規，堅持節約生產、清潔生產、安全生產，降低資源消耗，控制和防治污染，保護生態環境。”這是全文最為明確的有關企業環境責任的規定，但存在問題：首先，僅一條數量過少不能有效發揮準據性規范的作用；其次，設置在“能源開發與加工轉換”部分，無法統攝能源企業管理的其他部分。因此，應當在涉及環境保護方面專業技術(例如，可能涉及環保單項立法中水、大氣、土壤等技術性規定)、環境管理統一程序(例如，環境責任保險、政府公布“企業誠信信息”等)、處罰規定(例如，按日計罰的具體實施、行政拘留等)等方面設置準據性規范。

(二)協調性

兩部法律在有關聯的基礎上做到不沖突是法律銜接的基本要求。由于《能源法》與《環保法》是不同領域內的基礎性法律，處于相同法律位階，一旦兩部法律規定存在沖突，沖突解決將是一個較為復雜的過程。為了避免在今后法律適用中產生沖突，《能源法》需要在一定程度上參考新《環保法》的規定，盡量避免沖突發生，對于與《環保法》有異的規定，應當采取細化、解釋、說明等立法技術手段予以避免。我國《環保法》最早頒布于1989年，是早于能源領域最早的單項立法，因此在前期散碎立法階段，立法者對沖突問題都給予了較為充分的考慮。“征求意見稿”也注意到了與舊《環保法》的協調，例如，已經注意到了與“三同時制度”的銜接；同時，“征求意見稿”的制定也正處于新《環保法》修訂熱烈討論期間。可以看出，“征求意見稿”對“生態補償制度”、企業環境信息公開、現場檢查、查封、落后工藝設備淘汰等內容均有所體現。

但新《環保法》的頒行和一系列配套法律法規的頒布，使《能源法》需要重新進行調整以避免沖突。從新舊《環保法》(包括配套規定)變動較大的內容來看《能源法》：“現場檢查制度”中檢查主體，“行政強制措施”種類、理由及實施對象，“能源應急”的應急范圍、事件認定、響應時效，“高耗能企業強制信息公開”中公開信息種類以及企業法律責任部分的規定等，都需要進行調整。

在企業法律責任部分，罰款數額值得討論。新《環保法》規定了“按日計罰”制度。由于該處罰制度為新《環保法》重點條款，在其配套法規中對實施按日計罰的要件、程序、記罰方式已有詳細規定，若沒有能源行業特殊性需求，對于這一制度的銜接不必予以重申，采用準據性規范的方式對這一制度進行援引即可，一則避免沖突，二則避免重復。《環保法》中“按日計罰”規定：“前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。”需要注意的是，《環保法》在該規定中使用了準據性規范。按日計罰的根本目的不在于罰款，而在于威懾與督促企業改正違法行為，也并非罰無上限，在環境保護領域，其具體處罰金額、幅度等都要根據水、大氣等單行法來確定[11]，因而《能源法》在處罰額度上可作限制。“征求意見稿”第132條所規定的50萬以上200萬以下的幅度需要根據上述幾個方面進行調整，強化解決“企業不履行環境義務或環境違法行為處罰力度畸輕”問題。

(三)具體化

一部法律將被銜接法律相關規定具體化是兩法銜接的核心。《能源法》中將企業環境責任規定進行有行業針對性的具體化，是解決上述我國企業環境責任制度的主要問題的關鍵。《能源法》的可操作性也取決于具體化程度。《能源法》在與《環保法》銜接過程中，一方面，應當對《環保法》指向《能源法》的準據性規范進行具體化；另一方面，對有能源行業特色的規定進行具體化。

比照兩部法律，《環保法》中企業環境責任相關的準據性規范為第25條“行政強制措施”及第59條“按日計罰制度”。第25條“違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的”，《能源法》可對具有能源特殊性的“污染物排放”(許可、時間、方式、種類等)進行更詳細的規定。第59條“前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行”，因而，“按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素”就是《能源法》環境違法處罰幅度具體化的方向。

能源行業特色可具體化的規定范圍就較為寬泛。這種具體化的方式可以是兩法“一一對應”，也可以是《能源法》中通過幾條規定來對一項內容進行規范。“征求意見稿”中已有關于具體化的示范。例如，“征求意見稿”中有關“現場檢查”和“執法配合程序義務”的規定就對《環保法》“現場檢查制度”中檢查方式、內容、企業配合義務等進行了具體的說明，同時還對企業違反信息公開義務所應承擔的法律后果進行了說明，在一定程度上是對《環保法》的補充。當然，如上所述，與《環保法》還存在一定出路需要調整。“開發準入項目”的多條規定也對《環保法》“保護生物多樣性”中有關自然資源合理開發等內容進行了資源內容和保護程序的具體化。

如前文所述，新《環保法》帶來了一些制度和規定的調整和變化。在對履行環保義務能源企業的鼓勵及支持方面可結合新《環保法》第22條等鼓勵性規定進行具體化，“征求意見稿”中鼓勵性規定多集中在能源科技方面，應當對環保方面有所加強；“企業信息強制公開”方面應當增加企業環境信息公開項目；應當對《環保法》“重點污染物排放總量控制”中的總量控制指標進行具體化規定(指標量化及分配方式等)；在“環境監測制度”方面，除了如上述以建立“關聯性”進行補充外，還應當在監測制度方面進行詳細(管理制度及監測方式等)規定。這不僅僅是對于《環保法》中企業環境責任規定進行具體化。只要能源企業環境相關行為中需要進行詳細規范的，都應當予以吸收并使之更具可操作性。

四、結語

改革開放30多年來，中國經濟實現了快速發展，能源需求急速增長，然而中國在實現工業化、現代化的過程中仍將在較長一段時期內依靠高碳能作為驅動力。既要滿足如此巨大的能源需求又要適應低碳經濟時代對能源減排提出的新要求，對中國而言無疑是個嚴峻的挑戰。《能源法》要在此過程中擔當重任，在立法中就要注意兩個問題：一是不能忽視能源的“經濟屬性”和傳統環境問題(資源、污染)，二是應當“聚焦企業”。企業是市場的基石，是經濟的細胞，同時也是環境資源的受益者和最主要的污染制造者，能源企業更是經濟命脈——能源之基石，在協調經濟與環境方面扮演著“結合者”“示范者”“主要參與者”的重要角色，企業環境責任又是其中的核心連接點。因此，企業環境責任制度的完善是以《能源法》作為杠桿撬動能源可持續發展的重要支點。只有《能源法》與《環保法》實現有效銜接，做到有關聯、不沖突、更具體，使得能源企業能夠切實承擔起環境責任，才能真正做到“四兩撥千斤”，推動能源行業乃至整個經濟與環境的協調可持續發展。

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責任編輯劉榮軍

網址：http://xbbjb.swu.edu.cn

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.03.007

收稿日期：①2015-10-14

作者簡介：陳宇，四川大學法學院，博士研究生。通訊作者：楊翠柏，教授，博士生導師。

基金項目：四川省哲學社會科學規劃項目“環境污染第三方治理法律制度構建研究”(SC15B093)，項目負責人：崔金星。

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)03-0052-08