試論公共危機管理中政府輿論形象的塑造

徐文強（陜西師范大學 政治經濟學院，陜西 西安 710119）

?

試論公共危機管理中政府輿論形象的塑造

徐文強
（陜西師范大學 政治經濟學院，陜西 西安 710119）

摘 要：良好的政府輿論形象是政府權威、公信力和執行力的重要保障。公共危機管理對政府輿論形象的塑造根據政府控制危機的能力呈現出完全相反的趨勢。為保證政府在公共危機管理過程中能夠有效塑造良好的形象，政府必須擁有并充分協調和發揮六大機制，即完善的法律體系機制、有效的預警機制、優秀的危機管理人員機制、明確的權責體系機制、公開透明的信息發布機制和良好的溝通傳播機制。

關鍵詞：公共危機；政府；輿論形象

目前，我國處在深化改革的關鍵時期，社會轉型進一步加劇，各種公共危機不斷浮現。政府作為公權掌握者和行使者，代表了社會最廣泛的利益，其恰當處理公共危機的能力，與社會大眾的利益休戚相關。良好的政府輿論形象對政府公共危機管理具有重要意義：其能夠使政府在處理公共危機時顯示出權威性和公信力，以確保相關政策的執行力。然而成功的政府輿論形象塑造并非易事，為此需要了解政府輿論形象塑造理論及在危機管理中政府輿論形象塑造存在的問題，以期發現應對之策。

一、政府輿論形象塑造理論

1.政府輿論形象

“政府輿論形象”的概念在我國目前并沒有形成共識。彭偉步指出：“政府形象是指國家各種公共行政管理活動所引起公眾的思想或感情活動的具體形態或姿態”[1]。胡寧生將其理解為：“政府通過自己的行為與活動,在公眾中建立起來的有關政府實在的某種主觀印象”[2]。張恩韶解釋其為“政府形象塑造一般借助各種傳播渠道和方式及全體公務人員實際工作表現，把形象目標直接呈現給大眾。它是政府形象管理的重要組成部分，是形成良好政府形象的關鍵因素”[3]。關于政府輿論形象的論述很多，但有兩個要素不可或缺，一是政府自身的行為模式，二是社會對政府行為模式的認知及評價。故政府輿論形象是指：社會大眾以政府行為模式為出發點，根據自身已有觀念對政府行為模式做出價值判斷，最終形成的一種相對穩定的對政府的認知總和。

2.政府輿論形象塑造理論

關于政府輿論形象塑造最常見的理論有兩個：

（1）形象修復理論。形象修復理論源于美國，“其中比較有代表性的學者伯奈特把修辭學與傳播學研究綜合起來提出形象修復理論，并應用于電視政治傳播中，他把電視政治中的辯護型語言解釋為應用形象修復策略以應對攻擊。形象修復理論主要包括以下大戰略即否認、逃避責任、減少侵犯性、修正行為和自覺承擔責任等”[4]。其為政府身處公共危機之中，針對不同的情況提出了相應的策略。只要政府對危機研判正確且策略運用得當，就會使自身形象得到改善。但此理論很大程度上是一種后發機制，只有在政府輿論形象可能或者已經受到損傷時，才著手修復，在政府應對公共危機中顯得過于被動，主動性不足。

（2）傳播溝通理論。傳播溝通理論指政府通過媒體發布政府信息并了解大眾訴求，強化與社會互通信息，增進互信，進而塑造自身形象。良好的傳播溝通是政府在公共危機發生時與社會互動的最佳途徑，首先可以向社會通報相關情況，其次可以傾聽社會對于公共危機的看法，最后可以借此與社會合作來化解公共危機，為政府贏得負責、民主的輿論形象。該理論注重危機管理過程中政府的行為，尤其強調通過信息的合理披露與恰當溝通，獲得社會的理解與支持。

綜上，形象修復理論強調危機后，政府形象修復，而傳播溝通理論則關注公共危機管理過程中，政府與社會的溝通，以便使自身形象不會貶損。可見，將兩者綜合起來，才會使公共危機管理中的政府輿論形象塑造變得相對完整，再加上前期的公共危機預警機制，政府輿論形象的塑造就應當存在于危機預警階段、危機管理階段、危機善后階段的全程之中。

二、公共危機管理中政府輿論形象塑造存在的問題

我國正值社會轉型期，很多公共危機不曾遇到，客觀上給政府管理危機提出了挑戰。根據我國政府在處理公共危機中的行為表現，主要有以下幾個原因或問題對政府輿論形象造成負面影響：

1.預警機制不完善，法律體系不健全

改革開放幾十年，我國從農業社會迅速發展為工業社會。其發展歷程較發達國家而言，縮短很多，這就使得政府缺乏危機處理經驗；同時，社會高度復雜化，使得政府一時難以具有解決所有公共危機的能力，也就很難實現預警，進一步造成了預警機構不健全，相關專業人員匱乏，而對于已有的危機預案，因缺乏專業人員和多變的社會環境往往難以落實。這就導致在一些公共危機面前，政府反應遲緩，應對乏力。

公共危機發生時，法律的作用顯得尤為重要，其成為預測政府、社會及群眾行為的關鍵工具。法律為政府處理危機提供了合法性和強制力，為政府落實政策提供了保障。同時也要求政府的人員按照法律程序處理危機。而我國目前在公共危機管理方面的法律建設十分落后，跟不上時代發展步伐，導致在公共危機管理中，政府缺乏統一行動規范，給政府輿論形象造成一定影響。

2.責任主體不明，監督落實乏力

公共危機管理相關法律法規的缺失，直接導致政府各個層級之間，各個部門之間權責不明、權責不一，對危機管理人員監督乏力。當危機出現時，經常出現推諉現象，導致事態不斷擴大；權責不明、權責不一則導致公共危機處理中難以確定責任人；監督的不到位則使危機管理出現很多后遺癥，例如，對自然災害導致的公共危機，救災款項監督不到位，使得腐敗不斷出現，讓政府輿論形象再次受損。

3.政府內部機構溝通不暢，政府與社會機構溝通不足

政府內部機構溝通不暢主要體現在，不同層級的政府之間溝通不足，同一層級的政府部門溝通不順。當公共危機發生時，政府對公共危機的認知和處理應該具有一致性和連貫性。但在公共危機發生之時，往往出現不同級別的政府、同一級別不同部門對同一事件的表態具有差異，甚至完全相反，使得消息混亂不堪；或者出現同一政府機構對同一事件前后說法矛盾，往往自食其言。這些不當行為極大地削弱了政府的公信力。

根據過去發生的公共危機事件，政府在與社會溝通的時候，都一定程度上存在下列問題：政府不愿意主動發布危機信息，不愿意回應社會關注，甚至個別情況下將社會的關切視為對立行為，不愿進一步與社會交流以便形成共識，導致政府與社會關系的緊張，使政府輿論形象趨向負面化。

三、公共危機管理中政府輿論形象塑造存在問題的應對措施

結合上述政府輿論形象塑造理論及我國政府在處理公共危機時出現的問題，可以從以下幾個方面著手，確保政府在公共危機管理中能夠塑造良好的政府輿論形象：

1.建立健全預警機制，優化完善法律體系

我國雖然進入工業社會的時期不長，缺乏應對相關危機的經驗積累，但可以根據現實需要借鑒西方發達國家的有效經驗，進而結合實際情況建立相應的公共危機處理機構和預警機制。同時，加強公共危機管理專業人員的培養。一方面，培養特定領域公共危機管理的專家團隊；另一方面，在政府部門人員入職教育中，加入公共危機管理相關課程，有意培養危機意識。

在我國現有法律體系中《中華人民共和國突發事件應對法》起到了應對公共危機基本法的作用，其與在個別特定領域的立法構成了體系，如《反國家分裂法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等。然而我們應對公共危機的法律體系還需改進，還不完善。為此，首先要優化現有法律之間的協調性；其次要在經常出現公共危機的領域加大專門立法力度，比如就網絡群體事件進行專門立法。力爭做到每一領域公共危機事件的處理都有法可依，進而增加政府管控危機的法律依據，保障人民的合法權益。

2.優化政府溝通機制，明晰政府主體責任

政府間有效的溝通是政府主體間保持一致性的關鍵，是政府各個層級、各個部門就同一問題取得共識的重要路徑、也是保證政令暢通和強大執行力的前提條件。有效的政府間溝通在公共危機發生之時顯得尤為重要，而政府有效的溝通是建立在政府主體責任明確，指揮——服從鏈明晰，權力責任一致的前提下的。為此就需要采取以下措施：第一，政府繼續推進簡政放權，使得政府架構扁平化，便于信息流的暢通；第二，政府進一步無縫隙化，重視不同部門間權責劃分的銜接，使得各個政府主體的權責明確化且無斷裂；第三，嚴格政府內部監督，落實問責制度，在公共危機特殊時空條件下，監督問責機制應當是全程的、可行的，具體的、強有力的。

3.落實政府信息公開，強化輿論引導能力

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布，并于2008年5月1日起實施。其為公民及時了解政府信息賦予了具體的法律權利，同時也為政府及時發布相關信息規定了義務。在公共危機中，政府及時有效的公開信息具有巨大的正面效應：第一，能夠保證公民的知情權，同時彰顯政府透明性；第二，能夠最大限度擠壓不利的流言、謠言，減少社會恐慌；第三，及時準確的信息發布，為社會力量有效參與危機處理提供了可靠的判斷依據。

與此同時，隨著新媒體的不斷壯大，公共危機發生之時，除了政府的信息發布，還有大量的個人及社會組織在發布信息。這就要求政府強化輿論引導能力：加大宣傳創新；廣泛采用社會喜聞樂見的新媒介；注意引導社會媒介樹立實事求是、大局觀念、人文主義、是非明晰的信息發布原則，并完善相關的激勵處罰機制。

四、總 結

公共危機管理中政府輿論形象的塑造，是一個十分復雜的問題，涉及整個危機管理過程。完善的法律體系，有效的預警機制，優秀的危機處理人員，嚴格的權責體系，公開透明的信息發布，良好的溝通傳播機制，都是塑造政府在危機管理中良好輿論形象不可或缺的要素。但需要強調的是，雖然公共危機的有效處理對政府輿論形象的塑造不可忽視，可從長遠的角度來看，良好的政府輿論形象塑造，主要力度還要放在日常的政府行為模式塑造上，確保責任型政府、服務型政府、法治型政府輿論形象在非危機狀態下便能在社會中得到確立，才能使政府在公共危機管理中具有更大的權威和公信力以及執行力，才能確保在公共危機管理中政府輿論形象塑造的成功。

參考文獻：

[1] 彭偉步.信息時代政府形象傳播[M].北京:社會科學文獻出版社,2005.

[2] 胡寧生.中國政府形象戰略[M].北京:中共中央黨校出版社,1998.

[3] 張恩韶.網絡輿論危機下的當代政府形象塑造[D].復旦大學,2011.

[4] 任高麗.公共危機管理中政府形象塑造研究[D].廣州大學,2009.

[責任編輯：傳馨]

作者簡介：徐文強，男，陜西師范大學政治經濟學院行政管理專業碩士研究生，主要從事行政體制與政府管理研究。

收稿日期：2016-01-18

中圖分類號：G206

文獻標識碼：A

文章編號：1672-8122（2016）02-0058-02