基于工程擔保制度的建筑市場準入制度架構

趙　輝，　黃偉杰，　王昇平

(青島理工大學　管理學院， 山東　青島　266520)

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基于工程擔保制度的建筑市場準入制度架構

趙輝，黃偉杰，王昇平

(青島理工大學管理學院， 山東青島266520)

摘要：梳理分析了現階段我國建筑市場準入制度在評價、管理等方面存在的不足，及由此帶來的建筑市場混亂、國際競爭力低等問題。借鑒歐美和亞洲等發達國家在建筑市場準入制度方面，尤其借鑒了結合工程擔保制度與建筑市場準入制度的新型建筑市場準入制度的成熟做法及優越性。提出將工程擔保制度引入到我國市場準入制度中以構建一種三層構架的建筑市場準入制度。基于此制度的構建原則與目標，設計三層監管市場準入框架，并對此制度框架下的建筑市場各主體的角色、責任和作用予以系統分析、界定，重點突出建筑市場中市場作用的主體性。希望這種新型的建筑市場準入制度能為我國建筑業市場準入改革提供參考，使我國的建筑業更有競爭力。

關鍵詞：建筑市場；工程擔保；市場準入；市場監管；制度框架

近年來，我國建筑市場快速發展，在很多企業成長為行業佼佼者的同時，也出現一批因信譽差、技術管理水平低下等原因面臨淘汰的建筑企業。這些企業為了生存，往往在市場競爭中采用低價競標、偷工減料等不良競爭手段承攬工程，使建筑成品質量得不到保障；其次，建設過程中存在資源利用效率低下、能耗高、環境污染嚴重等問題。造成這些問題的一個重要原因就是我國現行建筑市場準入制度存在一定缺陷。目前，我國建筑市場準入制度能有效約束初創企業，但對于處于資質維護階段的大型企業，無需在經營管理、技術等方面創新便可維持資質，即當前的建筑市場準入制度具有靜態性(市場準入評價指標過于關注企業既得成果)，無法促使企業持續創新和提高。大型建筑企業的創新動力不足，會降低我國建筑企業在國際建筑市場上的整體競爭力。

解決之道，需賦予并發揮建筑市場的主體性，即強化建筑市場的自主選擇權，淡化工程建設企業資質觀念，讓建筑市場自主選擇效益高、信譽好的承包商。從發達國家建筑市場準入制度來看，工程擔保制度恰是一個能讓建筑市場實現自主選擇的媒介，該媒介不僅使建筑企業爭取政府的認可，更促使其通過自身良好的經營爭取市場的認同，以獲得工程擔保機構的擔保。本文通過引入適合我國國情的工程擔保制度，構建一種改善的市場準入制度，并分析這種制度框架下的各類建筑市場主體角色、責任，以促進建筑市場的充分競爭和健康可持續發展。

1我國建筑市場準入的現狀及問題

1.1建筑市場準入

市場準入(Market Access)，指一國允許外國的貨物、勞務與資本參與國內市場的程度[1]。在我國其意義逐漸擴展，目前泛指對市場主體進行市場交易條件的認定，也就是某一主體在滿足某種限定性要求后，允許其在特定市場內開展交易、競爭等活動。

建筑市場準入制度是對進入建筑市場提供產品和服務的主體的資格進行限制和管理的制度[2]。具體來說，建筑市場主體，必須滿足政府與建筑行業規定的要求，才能進入我國的建筑市場，參與競爭，提供相關產品和服務。鑒于該制度的主要約束對象是承包商，本文主要針對承包商的準入展開論述。

1.2我國建筑市場準入存在的問題

1.2.1資質類別過細，不利于企業競爭

按當前制度，承包商除了要滿足資質等級要求，還要滿足資質的類別要求。而有些類別的項目在工程設計、建設和管理等多方面具有相似性，例如，水利水電工程類別里的企業，也有能力參與電力工程的競標。但按照目前資質類別的設計，水利水電工程類企業不屬于電力工程資質類別，因此不能參與競標。這不利于跨門類企業的充分競爭，容易造成某一領域內的壟斷，不利于劣質企業的淘汰。

1.2.2退出機制不完善，造成資源浪費

現有市場準入制度，缺乏對建筑市場的深入了解以及嚴格的退出機制，使得企業失信行為信息發布的影響力有限。導致無資質企業仍然能通過掛靠等方式參與工程競標，這些企業在建設過程中有效管理缺位，資源利用率低下，導致工程質量差、工程事故頻發、資源浪費等一系列問題。

1.2.3競爭機制不合理，競爭格局混亂

我國的建筑承包商在不同層次建筑市場的競爭機制不甚合理：在低利潤的低端市場，部分實力較強的中小企業由于無相應資質，無法競爭；而部分無資質企業則可以通過向高資質的大型企業支付管理費、租用資質的方式參與競爭，由此造成市場競爭混亂、不公平。在高技術的大型工程項目中，大型總承包商由于資質方面的優勢，壟斷市場；于是大型企業安于現狀，不謀求技術、管理上的提高與創新，進而導致幾乎無法參與更高級、市場環境更開放的歐美建筑市場。這就形成了低端建筑市場競爭混亂，高端市場上國內無需競爭，歐美市場難以競爭的不健康競爭格局。

1.2.4管理方式落后，誤導建筑企業

現有準入制度基本采用靜態管理模式，即以承包企業的注冊資本、企業技術人員數量、職稱等靜態指標作為資質評定指標。而這些指標難以充分反應企業的信譽、技術能力和管理水平等動態指標，因此對企業產生了誤導，催生建筑企業對注冊職業資格證書的強力需求。大量非建筑從業人員通過掛靠證書牟利，導致建筑從業人員總體質量下滑、專業性不強，進而降低我國建筑業的整體競爭力。

2國際擔保制度借鑒

國外發達建筑市場較為成熟，其市場準入制度中通常結合著工程擔保制度。國外建筑市場一般只對個人執業資格進行管理，而沒有企業資質管理制度，企業只需獲得相應的擔保，便有資格參與工程競標。這些做法對我國建筑行業有積極的借鑒作用，為我國當前建筑市場準入制度優化提供了參考。

2.1工程擔保制度

工程擔保制度明確和強化了建筑市場主體間的責任關系，能夠有效地保障建設項目的順利實施。在擔保的5種形式中，適合工程擔保，運用最廣泛和最成功的就是保證擔保。工程擔保可覆蓋工程建設全過程，保證項目各階段能夠順利進行。對應工程的不同階段，保證擔保形式不盡相同(圖1)，包括投標擔保、預付款擔保和履約擔保等常見擔保形式。

圖1　各種擔保在不同階段的應用

2.2發達國家工程擔保制度

2.2.1美國工程擔保制度

美國擁有迄今為止世界上最大的工程擔保市場，其建筑業資質監管實行的是以法規約束為主、第三方監管為輔的模式[4]。

美國十分注重納稅人、投資者和中小供應商的權益，因此承包商需要完工擔保和付款擔保，以保證這些群體的權益。其次，擔保機構要通過財政部批準后才能開展業務，并且每年都需要核驗。最后，美國的擔保市場十分成熟，其擔保業務已經成為一個經濟增長點[5]。

美國的擔保制度由于比較偏向投資者，以美式無條件擔保為例，美國的承包商處于弱勢地位；但美國的擔保制度很好地保證了項目的成功。

2.2.2英國工程擔保制度

英國的工程擔保制度也很早。保函主要由銀行開具，少數由專業保證公司和保險公司開具。

承包商在公共工程中競標時，一般要求提交保函，形式為有條件保函。在以ICE合同為基礎的私人項目中，承包商一般需提交10%的履約保函，并以無條件保函為主。

英國的擔保費率比較低，因此能降低承包商的資金占用，從而降低承包商的資金風險。實踐表明，這一制度顯著提高了英國工程項目的質量[4]。

2.2.3德國工程擔保制度

傳統德國建筑市場不需要投標擔保，但隨著國際工程的廣泛開展，投標保函、預付款保函、履約保函和維修保函等在大型工程或公共工程中都開始采用。

德國主要依賴工程咨詢機構實現建筑市場的準入管理[4]，且對咨詢機構實行完全市場化的管理。在工程擔保取費方面與英國類似，費率較低有利于承包商減輕資金壓力。

德國建筑行業是市場化管理，能充分發揮市場的作用，提高行業的效率，中國政府職能的轉變可以借鑒德國的做法。

2.2.4日本工程擔保制度

日本對建筑業的監管與我國類似，但他們實行的建設許可制度相當嚴格，且引入了混合模式[6]工程擔保手段。日本工程擔保以銀行為主，形式為銀行保證；建筑業擔保機構可提供預付款擔保以及財產保險等形式的輔助擔保，形式為保險金和合同保函。

雖然日本每年也都會對建筑企業評級[7]，但其創新之處是，企業評級越高，其支付的保險費越少。另外，在公共項目中，業主須依法支付30%～40%的預付款，以防備建設資金不足。

這值得我國反思，我國的評級會干預競爭，而日本的評級是鼓勵承包商通過提高評級而降低自身承擔的保險成本。我國的評級制度設計也應考慮引入這種激勵機制。

2.2.5新加坡工程擔保制度

新加坡的建筑市場準入管理特色之處是建筑準入職責由新加坡建筑師協會承擔。一般要求承包商投保履約擔保，費率為5%～10%之間，按年承保，到期續保[8]。

我國現階段的準入職責由政府承擔，但政府部門始終與工程實際有較大脫節。因此，我國也應考慮強化行業協會的準入監管職能。另外，工程擔保到期續保可以隨著工程的具體建設時間靈活安排，但這種制度手續繁雜，也不利于工期控制。

2.3啟示

通過以上國家的建筑市場擔保制度的分析可知：

(1)發達國家基本借助了工程擔保制度來實現市場準入的監管。且在公共工程領域更是強制執行工程擔保。由于工程項目的投資通常較大、牽涉利益方較多，擔保制度的引入能顯著降低項目風險，提高市場活力，建立良好競爭格局。

(2)從發達國家工程擔保的方式來看，主要有無條件擔保和有條件擔保兩種。一般無條件擔保保函由銀行開具，而有條件保函由專業的擔保公司開具。然而就我國而言，由于尚處于工程擔保的初級階段，多數保函由銀行開具，但銀行有專業性不及專業的工程擔保公司的缺點，因此應培育一批有示范作用的專業工程擔保公司。

(3)當前我國建筑業的信用體系尚未建成，而工程擔保需要建立在良好信用基礎之上，因此在借鑒國際經驗、引入工程擔保的同時，更要結合我國的實際，注重我國建筑業誠信體系的提高[9]，打破對企業資質的盲目崇拜。

(4)我國當前的建筑市場準入制度缺乏有效的激勵機制。從國際做法來看，要么通過工程擔保實現激勵；要么通過政府對企業評級，通過“高資質，低擔保費率”實現間接激勵。總之，激勵機制主要依靠市場手段。

3建筑市場準入制度架構

在引入工程擔保制度來構建我國的建筑市場準入框架之前，首先要分析一下我國建筑市場復雜的特點，分析工程擔保與中國建筑市場的契合性，然后才能設計一套匹配我國建筑市場的市場準入制度框架。

3.1制度契合性分析

我國的建筑市場目前比較復雜，主要原因是建筑市場主體眾多，建筑業監管部門復雜，監管內容不明確，政府監管無法深入等。

3.1.1我國建筑市場的復雜性

首先，建筑市場主體眾多，以承包商為例，存在眾多的特級、一級和二級建筑企業，另外還有大大小小的分包商等。這些企業基數巨大，而目前的建筑市場準入需要資質前提，于是一些低資質企業通過不正當手段謀求競標，造成市場混亂。其次，建筑業的監管部門較多，監管的界面不甚明確。因此易造成監管空白，不利于建筑市場的有序競爭。最后，沒有形成有序的競爭機制，市場的自我調節功能沒有得到充分發揮。

3.1.2制度可行性

在引入工程擔保制度后，以上這些問題可由建筑市場自身解決。

(1)工程擔保制度的推行降低了資質的重要性。凡是能得到工程擔保機構認可的承包商都有資格承建相應級別的工程項目。擔保機構為了盈利，自身不愿承擔過大風險。工程擔保表面上把風險由承包商轉移給了擔保方，而實際上風險的承受主體仍是承包商[10]。因此，這能促使承包商更加注重風險的識別與防范，更積極地履行合約，以避免自身承受過大的損失。

(2)工程擔保機構為了降低自身風險，在整個建設過程中對承包商會起到監控作用，這就減輕了政府的監管壓力。工程擔保機構作為建筑市場的主體之一，對建筑行業的了解更為透徹，因此其監管會更細致。也就是說，市場自身就實現了細化的監管。

由此，許多政府部門不需要對建筑行業進行細化的監管，只要在立法上保證建筑行業的健康發展。這樣也就解決了政府監管的重疊或空白。

(3)擔保機制的引入，能更好地實現建筑市場的自我調控。因為擔保機構會全面評估承包商的能力，包括財務，技術，管理，信譽等多方面，對于一些綜合實力差的承包商不予以擔保，自然也就被市場淘汰；而履約能力好的企業，則會更容易獲得擔保費率低的擔保，降低了成本從而增強了競爭力。這就實現了建筑市場優勝劣汰的機制。

從以上分析來看，工程擔保與中國復雜的建筑行業市場是契合的，這為進一步的制度設計提供了基礎。

3.2三層監管市場準入制度

為了改善當前建筑市場不良競爭的局面，降低有實力的中小企業的準入門檻和強化退出機制，使政府調控和市場調控互補，需要對建筑市場實施科學、有效和全面的市場監管，需要設計基于工程擔保的市場準入制度。

3.2.1構建原則

(1)導向性原則，是指政府政策的導向性要科學明確，具有前瞻性。這有利于提高行業整體競爭力，且能有效避免市場失靈的情況。

(2)主體性原則，指該制度框架應強調市場的主體地位，賦予市場“準入與否”的決定權，有助于建筑市場的充分競爭和企業的持續創新。

(3)即時性和廣泛性原則，是指建筑行業協會等獨立機構發布的行業信息要有速度快、傳播廣的特點。這有利于讓建筑市場主體掌握行業內的違規、失信行為，從而有效剔除不合格的競爭主體，通過市場的動態監管，實現靈活及時的退出機制。

3.2.2構建目標

該制度框架的總體目標是提高建筑行業的效率和競爭力。為此，針對三層監管體系設定三個子目標。

(1)政府目標：通過政策與立法提高資源利用率和市場競爭透明度，最終實現資源最優配置。

(2)市場目標：通過競爭提高管理水平和技術能力，實現高效的優勝劣汰機制，提高市場活力，促使建筑主體不斷創新。

(3)第三方監管目標：形成行業高度的自律性及良好的信用氛圍，提高行業的競爭力。

3.3三層監管市場準入制度框架

結合工程擔保的三層監管市場準入體系(圖2)主要包括政策層面的準入、行業層面的準入和市場層面的準入。政策層面主要考慮參與主體的屬性是否合法，如有些軍事工程需排除外商性質承包商；其次，考慮經營范圍的合法性，因為經營范圍可體現出政府的導向性。符合這兩條要求的承包商便可通過政府層面的準入。在行業層面，建筑承包商應符合行業規范方可準入，這些規范根據經營范圍的不同會有具體的說明，在進入市場后，承包商還應接受行業監督，行業監督通過信息披露和社會輿論實現。在市場層面，準入應通過本文論述的工程擔保方式來實現，市場層面的準入是整個準入制度的主體。在市場層面準入中，可以引入過程評價和完工評價的監管手段，實現對承包商動態性的、更強的約束。

圖2　三層監管建筑市場準入架構

3.4三層監管職能

該制度框架不同的監管層次，分別對應不同的職能。在政策層，建設主管部門承擔行政監管職責，主要工作為法規的制定與執行；在行業層，建筑業協會承擔第三方監管的職責，規范行業行為、及時披露行業信息，尤其是企業失信行為；在市場層，監管職能的實現主要依靠市場主體之間的相互制衡和專業評估機構的評審。各層次監管有機配合，才能發揮該制度應有的作用。

3.4.1政府職能

首先，應簡化施工總承包的資質類別，采用市場表現、產品滿意度、企業信譽等柔性指標作為評價指標，放寬對施工企業總承包資質等級的約束；其次，應將建筑市場準入的絕大部分評審工作交給市場，在政策允許前提下賦予擔保機構更多自主權，促使擔保機構為降低由承包商造成的違約風險制定詳細的評審指標與科學的評審方法，以充分發揮市場主體靈活、高效的優點，從而彌補政府部門在此方面的不足。

再者，政府應加強立法，把具體監管職責轉移給市場和行業協會，而將更多精力用于完善當前法律。對于目前法律難以規范的資質掛靠問題，政府可以考慮加強個人資質認證[11]，突出注冊職業人員責任，建立個人職業資質的法律規范，要求注冊人員應在相關擔保下參與投標；在企業和個人資質審核方面，審核人員要進行備案，以防弄虛作假；政府還應強化退出機制，嚴懲吊銷執照企業繼續經營行為。此外，對于涉及公共利益的項目，政府還應要求強制擔保，以培育和發展工程擔保市場。

3.4.2行業協會職能

行業協會首先應承擔第三方監管的責任，建立信息共享平臺，同步政府、業主、承包商、擔保公司等之間的信息；其次，行業協會應及時傳達最新的政策與法律法規，切實、公正地監督每一個市場主體，當企業出現違法、失信、安全事故等時，行業協會應及時披露、登記；再者，行業協會應建立完整的注冊人員數據庫與建筑企業數據庫，當數據發生變更時應及時更新數據庫以方便查詢；最后，行業協會還應借助社會輿論的監督，發揮社會輿論應有的作用并提高其影響力。

3.4.3市場職能

市場是整個監管體系的主體，由銀行、擔保公司等實施監管。為了提高監管力度，可將市場監管分為前期、中期、后期三個監管過程。

前期監管過程主要考慮承包商是否擁有完全履約的能力，該能力主要由良好的財務狀況、優質的技術實力和良好的企業信譽體現，擔保機構必須進行充分評估。對于無相應履約能力的企業，工程擔保機構不得為其提供擔保；對于高風險企業，則應提高其擔保費率；對于技術實力強、信譽良好的企業，可提供擔保優惠，降低擔保保費來調控建筑準入。

另外，工程擔保機構在評估時還要格外注意風險的防范。魏寶林[12]提出應建立建筑市場信用體系，推行風險制度，從根本上規范市場主體行為。因此，工程擔保機構在評審承包商綜合能力時，可參考由財務、信用、履約能力、項目風險、行業誠信環境、社會風險構成的風險評價指標體系(圖3)，降低評審風險。

圖3　工程擔保評審指標

在中期監管過程中，監管主要依靠項目過程評價實現。擔保公司應實時了解工程承包商的動態，包括公司經營狀況與項目的進展情況，尤其是財務、進度和質量三個方面要加強承包商與擔保公司的信息對稱性。對于項目實施過程中的潛在風險應提出預警，擔保機構應及時披露承包商違約行為，也可通過提高保費對承包商的違約行為進行懲罰。當承包商無法繼續履行合同時，擔保機構應積極安排履約能力強的承包商接手項目。后期監管通過項目完工評價對承包商進行評價，對出色完成項目的承包商應提高評級，在后續擔保中降低其擔保費率；反之則降低承包商評級，提高其擔保費率，從而提高其競爭成本，直至被市場淘汰。這些評級數據應提交行業協會信息平臺進行數據公開，以供市場自主選擇認可的承包商。

通過上述環節的市場監管，承包商能自發地積極履約，提高技術管理水平，尋求擔保機構較高的評級，以獲得較高的市場認同，從而降低擔保成本，提高其市場競爭力。

4結語

通過梳理發達國家建筑業的市場準入機制，提出我國建筑企業應推行以工程擔保為基礎的市場準入制度以獲得更大的競爭力。我國建筑業市場準入制度中引入工程擔保，要系統考慮各層面主體的職責，共同構建市場準入體系。

本文構建的制度框架有助于政府轉換職能并減少工程建設領域尋租腐敗問題。通過擔保制度與市場準入制度的結合，有利于保障合同履行，解決工程款拖欠問題；通過淘汰低效企業，能提高資源利用率、行業水準和國際競爭力；而市場主體性的提高也能促使行業良好競爭格局的形成，企業信譽將代替企業資質成為企業的追求目標。此外，工程擔保制度也可以解決我國現有擔保市場的部分問題，如：企業擔保參與度比較低、參與范圍狹窄，擔保企業缺乏科學制定費率的方法，擔保主體因缺乏理賠經驗和技能而需要外聘專家協助理賠、理賠速度較慢、無法及時保障建設的順利進行等。當然，該制度有效運行還有賴于我國市場經濟體制的更深入改革，同時還要完善相關擔保法律。

目前我國有關工程擔保的研究仍停留在理論方面，而在擔保流程、擔保費率確定、擔保風險控制與管理等實際操作層面的探討較少。隨著工程擔保的逐步發展，對工程擔保機構的評價也是維護市場秩序的重要一環。今后應強化實務操作層面的研究探討，使我國的工程擔保制度體系化，更好地指導工程實踐。總之，建筑市場的各個環節要協同提高，才能保證建筑市場的高效、健康發展。

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Structure of China’s Construction Market Access System Based on Surety Bounds

ZHAOHui,HUANGWei-jie,WANGSheng-ping

(School of Management, Qingdao University of Technology, Qingdao 266520, China)

Abstract:By analyzing the deficiency in the evaluation and management of our country’s construction market access system and the problems like construction market chaos and low international competence brought by the deficiency, this paper refers to the developed countries’ mature and advanced system of construction market access, especially the coordination of construction market access and guarantee system, and proposed a three-layer construction market system which the engineering guarantee system was introduced and integrated into. Based on the aim and principle of this system, an according three-layer surveillance framework is designed where different construction market entities play different roles and take different obligations. The new system highlights the dominance of market power in regulating the construction market access. We hope this paper could provide meaningful advices on the reform of the current construction market access system to enhance our country’s construction competence in the international construction market.

Key words：construction market; surety bound; market access; market surveillance; institutional framework

中圖分類號：F282

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0985(2016)01-0032-06

基金項目：國家自然科學基金(71471094)；山東省自然科學基金(ZR2011GL021)；山東省高等學校人文社科規劃項目(J10WG60)

通訊作者：黃偉杰(1991-)，男，江蘇江陰人，碩士研究生，研究方向為工程擔保、工程造價管理(Email: huangwjjiangyin@hotmail.com)

作者簡介：趙輝(1978-)，男，山東蘭陵人，副教授，博士，研究方向為工程擔保、項目融資風險(Email: Zhaohui43@126.com)

收稿日期：2015-09-10修回日期： 2015-10-28