中國古今農村基層治理新探

畢鴻昌

(東南大學馬克思主義學院，江蘇 南京 210096)

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中國古今農村基層治理新探

畢鴻昌

(東南大學馬克思主義學院，江蘇 南京 210096)

中國自古以來就是一個幅員遼闊、人口眾多的國家，長時間探索出來的以地方鄉紳階層為主，王權為輔的治理模式成為帝國時代農村基層治理的有效模式。但是，近代以來急劇的現代化轉變過程中農村基層治理的組織機構、治理理念及價值取向都發生了變化，農村基層治理仍在不斷的變革。通過梳理中國農村基層治理的歷史發展脈絡，從歷史延續性角度分析中國當下農村基層治理問題。

農村；基層治理；鄉紳階層；城鄉二元結構

在中國2000多年的專制王朝歷史中，歷朝歷代對基層治理大多遵循著“王權不下縣”這一條準則，帝國時代的基層治理主要呈現出中央集權和“官督紳辦”的特點。鴉片戰爭后，西方的堅船利炮打開了國門，中國開始卷入全球化的進程。在全球化進程中，中國社會發生的巨變導致傳統的農村基層治理陷入危機，并開始逐漸進行變革。

1　帝國時代農村基層治理狀況及特征

自商朝開始至清朝結束，“中國歷史上的地方政治可以分為前、后兩大時期：前期即是以分封制為核心的商西周春秋時代；后期即是以郡縣制為核心的戰國至明清時代”。①自秦朝以降，貴族政治成為過去式，官僚政治成為帝國時代的政治常態。這一時期內，“王權不下縣”的傳統使得郡縣不僅是統治者直接處理基層和社會事務的機構，同時也是基層政權組織和法定治理單元。

盡管帝國時代有著“王權不下縣”的傳統，但這只是表明王朝正式的行政機構只到縣這一級，并不意味著專制王朝對縣以下的地方治理不聞不問。事實上，歷朝歷代在縣以下都存在著不同類型、種類繁多的治理組織，如鄉、亭、里、黨、閭、村、保和甲等。大多數王朝都實行“三級制”，比如隋初的“族、閭、保”，和明清的“鄉、都、村”等。②三個層級之間相互節制，如同一個網套住每個農村的各個家庭，并最終形成完整的基層治理體系。

這些遍布全國的基層治理組織雖然規模不大，但是各個層級都需要擁有一定社會地位的人來進行管理。對基層治理組織管理人員的大量需要，讓地方鄉紳這一社會群體逐漸站在歷史的舞臺，并對維護農村基層穩定發揮了十分重要的作用。地方鄉紳因自身的特點成為帝國時代基層治理的代言人，一方面，中國自古以來就是一個幅員遼闊的大國，區域發展差別顯著、發展不平衡的問題在客觀上促使中國古代實行中央集權制度。而古代官僚制度因時代局限，缺少高效的管理技術和手段，為了處理龐雜的事務，只能增加官僚人數與機構，進而導致官僚系統膨脹而無效率。如果王權下移至農村基層組織，官僚數量必然進一步增加，但是日益龐大的不事生產的官僚集團最終會拖垮帝國財政，為了保證帝國的正常運轉，帝國不得不將基層治理的部分權力轉讓給其他社會階層；另一方面，差序格局的人際交往模式和安土重遷的傳統文化理念使得鄉紳治理在某種意義上比嚴刑峻法效果更好。鄉紳階層大多數是由告老還鄉的官僚、地方有文化的地主以及地位尊崇的年長者等構成，“中華帝國的鄉紳是一個獨特的社會集團。他們具有人們所公認的政治、經濟和社會特權及其他各種權力……鄉紳們凌駕于無數的平民以及所謂的‘賤民’之上，在中國民間的社會和經濟生活處于支配地位”，③地方鄉紳充當了政府官員和當地百姓之間的中介人。隨著時間的推移，鄉紳逐漸在農村形成了相對完整的家族組織，政府給予鄉紳及其家族組織充分的尊重與信任，反過來利用這些基層組織獲取資源、履行維持秩序和勸課農桑等重要職責。同時，鄉紳階層因自身具有一定的財力，且長期處理基層事務鍛煉了處理政務的能力，他們更有可能通過科舉制度進入官僚機構，由此形成了鄉紳與國家之間相互依賴、相互合作的關系。

總之，帝國時代農村基層治理是以州縣官府為核心、鄉里組織為載體、家族宗族為依托、鄉紳精英為主持者的治理模式，既不是完全的自治制度，也不是完全的官治模式，而是一種類似于“官督紳治”的體制。在這個體制下緩和了帝國時代長期存在的官民矛盾，“官府和鄉紳在長期的交往之中達成了一種默契，即鄉紳有配合官府治理鄉村的義務和責任。”④這種體制逐漸內化成一種政治傳統，也成為了基層治理較為穩定的制度化安排。

2　近現代農村基層治理的狀況及其問題

2.1近現代農村基層治理演變歷史

19世紀末至20世紀初，清朝統治岌岌可危，民主共和思想在中國逐漸興起。在這一時期我國基層治理發生了巨大變化，最突出的當是國家權力向基層社會滲透，農村基層治理日益呈現出國家化、行政化和官僚化的特征。同時，西方自治與民主觀念的傳播也推動了地方自治的產生和發展。

1908年清朝頒布了《城鎮地方自治章程》，規定人口滿五萬以上者為鎮，不滿五萬者為鄉。在城鎮設立議事會與董事會，鄉設議事會和鄉董，兩者相互合作、互相監督。自此開始，中國首次出現鄉鎮自治。到民國初期，鄉鎮自治、民主選舉和公務員制度等西方現代治理觀念與手段逐漸深入，國家權力在推進基層自治的過程中成功擴張、鄉鎮基層組織逐漸被納入國家治理體系。而原本在帝國時代發揮了重要作用的地方鄉紳與家族組織在社會發展的過程中被逐漸淘汰，地方鄉紳在清朝內外交困的大背景下大量向城市轉移，以期在動蕩的社會中獲得政府的保護，所以鄉紳階層在農村慢慢消亡了。從20世紀初開始，家族組織受到多方面的沖擊而陷入解體之中，現代國家的成長打破了家族組織的權威以及合法性基礎，家族自身的血緣性和封閉性受到流動的社會威脅，喪失了其生存能力。

新中國成立到文革期間，中國農村基層治理體制受到政治影響，處于不穩定的狀態。隨著“大躍進”與人民公社化運動的展開，原先的鄉村制度被廢除，人民公社與基層組織雜糅不分。直到1987年11月，全國人大常委通過《村民委員會組織法(試行)》，從法律上對村民委員會體制進行了規范。1998年通過的《村民委員會組織法》進一步重申了村民委員會的地位。規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，由此確立了“鄉村分治”的治理體系。從人民公社到村民自治體制的確立，農村基層治理的組織體系、權力配置和管理模式發生了巨大的轉變，不再實行傳統的集中式單位化治理方式，但是從目前的實踐情況來看，改革的目標仍然未完全實現。

2.2農村基層治理面臨的挑戰

隨著我國城市化進程的不斷加快，原先固有的城鄉二元對立機制已經不能適應發展的需要，農村基層治理面臨著諸多的挑戰和矛盾。首先，日益開放的社會與封閉的治理模式的沖突。作為基層治理組織的村民委員會是以集體土地為依托而建立的，在建立基礎上就具有強烈的排他性與封閉性。然而隨著改革開放的深入，農村社區的封閉性已不復存在，地權關系與居民關系愈加復雜化和多元化。因此，外來人員能否像原居民一樣享受權利，如參與居住村落的治理等問題是對以傳統的集體經濟為基礎建立起的基層治理體系的嚴峻考驗。其次，政經不分的難題。時至今日，許多農村的村民委員會與集體經濟組織仍然是“一套人馬，兩塊牌子”的管理現狀，沒有從根本上打破人民公社時期經社不分的狀態，這不僅不利于農村集體經濟的發展與壯大，而且阻礙了農村民主政治的進步，難以實現有效的社會管理。再次，城市化不僅加快了城市對農村土地的侵占，同時也吸納了大量的農村青壯年勞動力，農村青壯年勞動力的急劇流失加劇了農村“空心化”的現象。農村人口結構發生大的改變帶來的許多問題也凸顯了農村治安資源配置不足的現狀，比如空巢老人遭遇詐騙，傳銷和邪教組織的猖獗以及青少年犯罪的問題等，薄弱的村鎮警員力量難以妥善繁雜的社會治安問題，農村社會不穩定的狀態成為國家繁榮發展的重大隱患。最后，城鄉二元機制與城鄉融合趨勢的對抗。雖經歷了數次調整，城鄉二元機制并未完全消除，城鄉之間的戶籍、居住、就業和醫療等方面存在巨大的差別。近些年，城市中農民工問題就是城鄉二元機制與背離城市化潮流的表現之一，這種城鄉分割的二元機制成為引發社會矛盾、影響社會安定的重大障礙。

3　小結

在急劇的現代化轉型過程中，我國的農村基層治理組織機制、治理體系和價值標準都發生了深刻的變化。民主、自治和政黨等因素取代傳統的家族和鄉紳成為農村基層治理的主流，從帝國時代的傳統治理到現代民主、政黨政治表明，中國正處在兩千多年最大的治道之變中。不可否認的是，帝國時代的鄉紳階層與家族組織在維護農村基層穩定發揮了重要的作用，有其合理的一方面。雖然，中國較之以往發生了極大的改變，已經成為現代化國家，但是國民性的影響依舊根深蒂固，時至今日，費孝通先生提出的差序格局依舊適用于中國人的人際交往模式。所以，在我國當下的農村基層治理改革的過程中，是否需要建立新的“鄉紳階層”處理現行的機制難以解決的難題？如果需要，由哪部分人組成這個新的階層和如何規范這些人的行為等問題成為亟需考慮的其他方面。

總而言之，隨著我國改革開放的逐漸深入，尤其是市場化、工業化與城市化進程的不斷加快，農村居民的獨立性、自主性和流動性日益增強，基層社會也呈現出愈加開放、異質化和多元化的特征，原有的治理模式已經難以適應現代治理的需要。因此，如何構建更加開放、流動性更強和主體更多元的新型基層治理體系，仍將是國家體制建設和發展過程中的重要問題。

注釋：

①賈艷紅.漢代民間信仰與地方政治研究，“總序”第一頁，濟南：山東大學出版社，2011年.

②趙秀玲.中國鄉里制度.北京：社會科學文獻出版社，1998年，第8頁.

③瞿同祖.清代地方政府.北京：世界知識出版社，2000年，第143、164頁.

④從翰香主編.近代冀魯豫鄉村.北京：中國社會科學出版社，1995年，第36頁.

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[2]胡永保,楊弘.中國農村基層協商治理的現實困境與優化策略[J].理論探討.2013(6)：21-24

[3]顏德如,張云平.推進中國基層治理創新的文化路徑[J].理論探討.2014(6)：11-15

[4]趙秀玲.“微自治”與中國基層民主治理[J].政治學研究.2014(5):51-60

[5]徐祖瀾.鄉紳之治與國家權力——以明清時期中國鄉村社會為背景[J].法學家.2010(6)：111-127

[6]徐祖瀾.中國鄉紳研究述評——基于國內外主要著作的考察[J].前沿.2011(22)：124-127

[7]Mary B.Rankin，Elite Activism and Political Transformation in China Zhejiang Province，1865-1911.Stanford University Press，1986.

畢鴻昌(1994-)，男，江西九江人，東南大學碩士研究生，研究方向：政治學理論。

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1671-1602(2016)16-0059-02