加快完善湖北生態省建設激勵與約束機制

梅珍生

生態省是指生態環境和社會經濟協調發展，各個領域基本符合可持續發展要求的省級行政區域。它的主要標志是：以生態或綠色為特色的經濟高度發展，結構合理，總體競爭力強;城市和鄉村環境優美，人民生活水平全面進入富裕階段。

一、生態省建設的意義

生態省建設涉及到自然—社會—經濟復合系統的方方面面，一般包括生態產業、生態環境、生態文明和生態人居等多個方面的內容，它的突出特點表現為整體性、系統性、協調性和高效性，對貫徹中央提出的“綠色”發展理念具有積極意義。

第一，生態省建設與“走新型工業化道路”目標一致。新型工業化道路的基本特征是科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環境污染少，人力資源優勢得到充分發揮。生態省建設與走新型工業化道路的目標不謀而合。

第二，生態省建設可以保障農業生態安全。生態安全是國家安全的重要組成部分。我國局部地區的農業生態環境遭受嚴重污染和破壞，消除污染、減少破壞、保障農產品質量安全已成為我們迫切需要解決的問題。生態省建設就是要從根上抓起，為農業生態安全、糧食安全提供重要保障。

第三，生態省建設可以為我國產品進入國際市場奠定基礎。生態省建設的戰略措施之一就是大力發展綠色產業，生產綠色產品，而生態、綠色、環保產品在國際市場上具有明顯的競爭優勢。

二、湖北生態省建設體制機制方面取得的成績與

經驗

2013年，湖北被列為全國第十六個生態省建設試點，是十八大以后的第一個試點省份。作為生態省建設的新成員，湖北在生態省建設實踐中逐步積累經驗，特別是在構建機制體制方面取得了一些成績：

第一，堅持高位推動，建立有力的組織保障機制。一是將生態文明建設納入黨委政府中心戰略。省第十次黨代會提出堅持生態立省，省委十屆三次、四次全會提出建設生態省戰略，構建了生態湖北藍圖。省人大發布了《關于大力推進綠色發展的決定》，并制定了針對水污染防治、機動車排氣污染防治、農作物秸稈露天禁燒和綜合利用、土壤污染防治等的法規制度，這些法規制度為生態省建設提供了法律保障。二是編制實施《湖北生態省建設規劃綱要》，建立相對健全的生態省建設體制機制。將組織、領導生態文明和生態省建設的重大職能列入省環委會的主要職責之中。從全省“兩型”社會建設激勵性轉移支付資金中劃出1億元，對重點生態功能區及生態環境建設成績突出的地區給予獎勵。

第二，堅持改革驅動，努力破解體制機制瓶頸約束。在生態省建設方面，我省先行先試，實施八大創新：一是探索建立資源有償使用制度，頒布實施《湖北省森林資源流轉條例》，鄂西北林權交易中心正式揭牌;碳排放權交易試點順利推進，交易量、交易額位居全國之首;制定出臺了《水土保持補償費具體收費標準》。二是創新排污權交易體制，建立健全生態補償機制，啟動碳排放權交易，擴大排污權有償使用和交易試點，對華中地區第一家環境資源交易機構——湖北環境資源交易所進行改組，成立了湖北環境資源交易中心有限公司，實現了排污權交易常態化。三是創新排污費征管體制，聯合地稅部門下發了《關于進一步實施<排污費征收使用管理暫行辦法>的通知》，完善了“環保核定、地稅征收、銀行入庫、財政監管”的征收模式。四是創新建立省級環保政府獎模式，連續三年舉辦了“湖北省環境保護政府獎”評選表彰活動，鼓勵全民參與環境保護。五是創新企業環境信用評價體系。制定了《湖北省企業環境信用評價管理暫行辦法（試行）》，明確了企業環境信用評價指標、標準和辦法，評價結果會反饋到金融系統，合理引導市場投資方向和消費價值取向。六是創新綠色電力調度制度，水電及火電脫硫脫硝機組優先優價上網銷售，引導企業自覺開展污染治理。七是創新環境行政執法與司法聯動銜接機制，省環保廳聯合省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳出臺了《關于加強協作配合依法打擊環境違法犯罪行為的通知》，建立了聯席會議制度。八是探索建立生態文明技術創新機制，為生態技術成果轉化提供融資服務，重點支持有關生態環境保護方面的關鍵共性技術的攻關與產業化示范，培育生態文明技術企業。

三、湖北生態省建

設體制機制方面存在的主要問題

第一，生態省建設尚未形成統一聯動的體制機制，部門、地區各自為政的現象比較明顯。生態省建設的工作職能分散在各個部門，相關政策缺乏整體考慮、統籌安排和協調一致的行動。主要原因是體現生態文明要求的政績評價體系尚不完善，考核中經濟發展指標所占比重依然很高，生態環保指標權重偏低。另一方面，在解決跨區域環境問題特別是流域水污染問題的過程中，地區之間的合作不足。

第二，生態省建設統籌推進難度大。生態文明體制改革是一項復雜、艱巨、系統的工程，生態省建設和生態文明體制改革工作無常設機構，領導小組辦公室設在省環保廳，臨時由省環保廳機關干部兼職開展工作，對改革具體實施措施如進展督辦、考核評估、效益分析等缺乏綜合統籌，部門之間協調聯動、高效發力較難實現。

第三，缺失的財政政策與生態省建設的經濟社會發展階段不相適應。當前資源環境產權制度不明晰，資源環境經濟政策體系不完善，尚未形成有利于資源節約、環境友好的價格體系。資源從無償劃撥到有償使用改革不到位，資源再生、循環利用缺少經濟動力，廢棄物處理成本高于排放成本。有利于生態省建設的財稅、投融資政策不完善，尚未開征專門的環境稅。綠色信貸、綠色證券、環保強制險等金融政策還需進一步推進和落實。排污權、碳排放權交易制度剛起步。排污權交易信息平臺和交易市場尚不完善。

第四，生態省建設的投入機制與所需資金支持不相適應。林業的改革事項如國有林場改革、森林生態效益補償機制改革、政策性森林保險工作等涉及到惠民政策的落實，需要國家和省級財政資金作保障。農村環保長期投入保障機制尚不健全，土壤環境保護等工作尚需要建立長期、有效的推動和保障機制。繁重的工作任務與薄弱的基層機構隊伍不相適應。生態省建設的具體工作機構尚未建立、人員尚未配備，很多地區負責創建生態市、縣、鄉、村的工作機構尚未建立，創建任務依然艱巨。endprint

第五，生態保障機制與生態省建設的地位不相適應。一是生態省建設監督機制不健全，有關生態環境的專項法律法規尚不完善，環境監察執法能力較弱，環境污染責任追究制度不健全。有法不依、執法不嚴，有些地方保護主義嚴重。二是生態環境保護基礎能力不足，生態環境保護的基本監測能力尚未達標，越到基層，基礎越薄弱，缺設備、缺人員、缺標準。三是區域性復合型大氣污染防治機制不全，現有的聯防聯控機制作用發揮不夠，區域重污染天氣監測預警機制尚不健全、應對能力有待提高，空氣質量監測、污染源監測等信息尚未完全共享。綜合防止污染的政策措施不夠完善，缺乏對多種污染物的協調控制，難以實現對污染物排放的有效防控。四是跨界水污染糾紛協調機制不力，目前跨界河流上下游水污染糾紛問題比較突出，上下游協同保護機制尚不健全，跨行政區的補償機制還不完善。目前水環境保護主要以政府管理為主，重行政手段，輕經濟手段，水資源市場化、水權改革、排污權交易、生態補償等市場化機制還不健全。五是公眾參與生態文明建設機制尚不完善，具體表現為公眾參與程度不高，參與領域窄，對政府環境決策參與較少。

四、完善湖北生態

省建設激勵與約束機制的對策

第一，完善生態省建設領導聯動機制。理順生態文明體制改革上下聯系溝通機制，省改革辦應加強指導協調，建立我省生態文明體制改革專項領導小組，與中央經濟體制和生態文明體制改革專項小組的工作對接機制。以生態文明建設指導委員會統一負責全省生態文明建設的統籌規劃、組織協調和督促檢查等工作。落實十八屆五中全會精神，將各地環保機構作為省環保廳的派出機構，獨立于地方黨委和政府，加大對危害生態行為的查處力度。應全面推進生態文明先行示范區的建設，修訂有關管理規程和指標，建立統一、高效、完善的創建工作體系。

第二，完善生態省建設經濟激勵機制。一是積極開展碳金融創新探索，爭取在減排項目融資、租賃融資、合同能源管理項目融資等方面為企業提供碳金融服務業務。同時，抓緊研究設計碳基金、碳信用、碳債券、碳期貨等多種碳金融產品，用于滿足各類企業減排和碳市場主體的資金需求。二是做好排污收費制度改革，制定機動車排氣污染檢測收費正式標準，制定水土保持補償費收費具體標準。三是有序開展林業生態補償制度研究，加快生態補償立法，明確資金來源、重點領域、補償方式、補償標準，明確相關利益主體間的權利義務和保障措施。適時啟動林業補貼制度改革。適時啟動森林生態效益補償制度改革，逐步提高補償標準。四是發揮市場決定性作用，鼓勵、支持社會資本投入綠色低碳產業，推動綠色建筑等相關產業發展。重點抓好市、縣域城鄉生活垃圾統籌治理試點，建立生態補償制度，完善環境經濟政策，推行“綠色資本”市場，完善“綠色信貸”制度，推進綠色政府采購、綠色保險和環境污染責任保險。

第三，完善生態省建設引導機制。強化生態文明建設評價體系。出臺生態文明目標指標體系和考核辦法，增加環境保護在地方各級黨政領導干部和領導班子績效考核中的權重，增列約束性指標。科學確定干部政績考核指標體系，強化考核引導，對不同主體功能區實行差別化評價。完善政績考核獎懲措施和生態文明建設考核結果的運用。試點自然資源登記，指導市縣整合土地、草原、林地、水域灘涂等不動產登記機構職責及分工，繼續推進“四規合一”試點工作。實行領導干部自然資源資產離任審計制度。推動國有林場管理體制和經營機制改革，制定我省新一輪退耕還林還草管理辦法，推進礦產資源開發管理。推進生態資源環境科技改革，盡快制定發布《湖北省生態文明技術與產品目錄》。

第四，完善生態省建設地方約束機制。一是探索建立生態環境損害賠償責任終身追究制度和環境污染事故追究制度，制訂、完善《湖北省水污染防治條例》相關配套制度，完成《湖北省土壤污染防污條例》地方立法工作。二是深化環境風險與損害評估研究，建立生態環境損害賠償制度，落實突發環境事件應急處置階段污染損害評估技術規范。三是完成《湖北省固體廢物污染環境防治管理辦法》起草報審工作。四是大力推進我省綠色建筑發展，在全省黨政機關辦公建筑和大型公共建筑以及保障性住房建筑中實施綠色建筑標準;創新綠色建筑發展體制機制，研究制定覆蓋綠色建筑項目立項、城市規劃、土地出讓、工程設計、施工驗收全過程的管理制度。

第五，完善重點區域流域污染聯防聯控聯治機制。指導各級建立權責一致的環保監管體制。優化整合生態環保職能，嚴格監管所有污染物排放。強化各級人民政府環境保護職責，加強基層環保機構建設，支持環境監測、監察、宣教、信息等標準化建設，提高基層環保部門依法履行職責的能力水平。

總之，我們要進一步解放思想，大膽創新，按照創新、協調、綠色、開放、共享的理念，深化湖北生態省建設的機制體制改革，為湖北生態省建設提供強有力的制度保障。

（在此謹對課題組其他成員：劉玉堂研究員、王虛谷處長、劉紅莉博士、趙春蓮、何燁、徐露、張芳芳、王恒等表示誠摯的感謝。）

[責任編輯：肖偲偲]endprint