美國信用聯盟的發展及啟示

朱乾宇 朱聰

美國的信用聯盟（Credit Unions）是非盈利的合作金融機構，資金來源于社員的儲蓄性股份，由社員擁有并經營，其社員滿足共同聯合要求，即凡加入同一個信用聯盟的社員都存在某種共同的聯系。信用聯盟的經濟目標既非盈利性也非慈善性，而在于服務性，信用聯盟為社員提供便捷廉價的金融服務，而這些服務往往是商業銀行所不愿或無法提供的。同時，信用聯盟通過傳授金融知識，提供工資管理以及咨詢服務等，幫助無法獲得商業銀行服務的工薪階層和低收入家庭培育良好的金融意識，提升理財能力，改善生活質量，促進社區的和諧發展，實現“人幫人”的社會目標。信用聯盟在美國金融業中獨樹一幟，是金融業不可缺少的組成部分，對美國經濟發展起到了重要的促進作用，其100多年的發展經驗為我國開展新型農村合作金融提供了有益的啟示。

美國信用聯盟的發展歷程

起源階段。美國的信用聯盟是在19世紀末20世紀初興起的，隨著美國經濟的發展，消費信貸增加，消費者對銀行存款或現金貸款的需求日益增長。但是，由于小額存貸款業務成本和風險較高，商業銀行等正規金融機構不愿吸收小額存款，也不愿發放小額貸款，即便有些金融機構提供小額存貸款業務，也會對此收取高額服務費。1909年，一些“小存款人和小借款人”聯合起來成立了美國第一家信用聯盟——圣瑪麗教區居民信用聯盟（St. Mary's Bank Credit Union），以互助合作為精神，吸收社員存款，同時向有資金需求的社員提供貸款。早期，由于沒有促進機構作為中心組織，信用聯盟發展緩慢。

1934年美國國會頒布并實施了《聯邦信用聯盟法案》（The Federal Credit Union Act），此后信用聯盟的概念在美國全面傳播。為了滿足信用聯盟的保險需求，1935年，美國國家信用聯盟協會（Credit Union National Association，CUNA）執行委員會成立信合保險公司（CUNA Mutual Insurance Society），向信用聯盟提供保險服務，促進了美國信用聯盟的蓬勃發展。信用聯盟的數量不斷增加，1969年美國信用聯盟的數量為23786家，達到頂峰。

兼并和擴張階段。20世紀80年代，美國國家信用聯盟管理局（National Credit Union Administration， NCUA）和州監管當局放松了對于信用聯盟的共同聯合要求，導致了信用聯盟的兼并。1980年3月，美國國會通過儲蓄金融機構取消法規限制和金融控制法案，將聯邦注冊信用聯盟的貸款利率上限提高到15%，同年12月，這一利率上調至21%。1984年，美國“Q條例”廢除，金融機構之間的利率競爭進一步加劇。這一時期信用聯盟的數量顯著降低，許多效率低下的信用聯盟無法適應新的規則和激烈的競爭，不得不與規模大、效率高的信用聯盟合并。信用聯盟的數量從1980年的21467家銳減到1989年的15144家。通過兼并，留存的信用聯盟效率較高，競爭力強，抵抗風險的能力強。但是，信用聯盟數量的減少并未減少社員對于信用聯盟的可及性，也未減少金融服務的種類和數量，1980年至1989年間，信用聯盟的社員數量從4400萬增加至5990萬。

穩步發展階段。得益于良好的外部經營環境，近年來美國的信用聯盟穩步發展。截至2015年9月，美國的信用聯盟達6213家，信用聯盟控制的資產達11950億美元，總儲蓄額超過10050億美元，總貸款額接近7820億美元，信用聯盟的社員數量接近10343萬人。

通過對比美國的銀行與信用聯盟從1992年至2014年的統計數據可以發現，近年來美國銀行和信用聯盟控制的總資產均有所增加，銀行擁有的總資產絕對增量大于信用聯盟擁有資產的絕對增量，但信用聯盟擁有的總資產所占的市場份額基本穩定，略有增加。如圖1和圖2所示。

美國信用聯盟的特點

作為一種合作金融組織，美國的信用聯盟不同于一般的金融機構，它呈現出以下特點。

民主平等的組織管理。信用聯盟是由社員管理的民主組織，每位社員無論股權多少與交易量大小，均享有平等的投票權（即一人一票）和決策權。信用聯盟在經營目標、股權設置、管理方式、分配標準等方面都實行民主管理的原則，建立完善的內部組織體系，形成社員大會、理事會、監事會的三權制衡機制，將民主管理貫穿于日常經營活動中。信用聯盟的管理層由全體社員組成的社員大會選出，按照“一人一票”制投票確定。當選的管理人員一般都自愿為信用聯盟服務，不計報酬，信用聯盟只承擔其在辦公過程中產生的合理費用。同時，社員可自愿加入或退出信用聯盟。只要符合信用聯盟的共同聯合要求，愿意承擔社員義務，均可加入信用聯盟。每個社員最少只需認購5美元信用聯盟的股份，就可以成為信用聯盟的社員，享受信用聯盟提供的服務，社員還享有自由退出信用聯盟的權利。

非盈利性的利率定價。百余年來美國的信用聯盟形成了特有的組織文化，始終堅持“以社員為本”的理念，與商業銀行以追求利潤最大化為目標相比，信用聯盟不以盈利為目的，它認為“人比財富更重要”。因此，信用聯盟制定利率政策的一個基本指導思想是“取之于社員，用之于社員”。商業銀行由股東所有，因此商業銀行的利潤屬于股東，普通用戶享受銀行提供的金融服務必須承擔較高的利息成本。而信用聯盟屬于全體社員，其利潤歸全體社員所有，通過提供高存款利率收取低貸款利率是信用聯盟向社員進行利潤分配的一種方式。

通過分析統計數據可以發現，美國信用聯盟提供的各類存款平均利率均高于商業銀行存款利率，同時信用聯盟收取的各類貸款的平均利率均低于商業銀行貸款利率，且二者間的利率差異隨著存貸款種類的不同而變化，見圖3和圖4.

謹慎客觀的風險管理。美國的信用聯盟是更加謹慎的貸款人，信用聯盟的貸款損失率低于商業銀行。商業銀行追求利潤最大化，傾向于貸出更多資金，獲得更多存貸利差收益。而信用聯盟不以盈利為目的，致力于為社員提供服務，發放貸款時往往更加謹慎。信用聯盟發放個人貸款的最基本原則是：首先，借款人必須是信用聯盟的社員;其次，信用聯盟利用5C原則對借款人進行評估，進而審查一筆貸款是否可行。從圖5可以看出信用聯盟的貸款損失率近年來一直保持在較低水平且有下降趨勢。

信用聯盟對于風險的有效識別，也得益于美國國內相對完善的個人信用環境。美國信用聯盟可直接從美國三大信用局獲得公民的個人資信情報。信用聯盟可對不良信用者實行高貸款利率，對資信優良者實行低貸款利率。對于壞賬，信用聯盟可以委托州協會的專門公司進行催收，也可由內部信貸員催收。此外，信用聯盟在實施風險控制方面具有一定的優勢：信用聯盟成員通常有穩定收入;信用聯盟能夠從收到的工資賬單中直接扣除應償付的貸款本息;信用聯盟“俱樂部式”的氣氛使每個社員都更加關心自己的行為對他人的影響，從而促使社員努力履約，以避免造成其他社員的損失。

良好寬松的政策支持。美國針對于信用聯盟在管理上實行了區別于商業銀行的優惠政策，為信用聯盟創建了良好的外部經營環境。美國的信用聯盟享能受稅收優惠待遇。美國國會對信用聯盟進行免稅資格審查后確認“美國信用聯盟是一個非盈利性的合作互助組織，其收人均用于幫助社員提高生活水平和促進社區的協調與發展，因此它的收人不構成利潤”，因此信用聯盟無需繳納聯邦稅。此外，信用聯盟社員可以免征個人利息所得稅。社員在信用聯盟的存款具有“股份”性質，從其資產負債表來看，由于信用聯盟擁有的儲蓄性股份屬于負債，因此它不同于一般企業股份機制中的股東權益，這些股份在本質上與儲蓄是一致的。由于這些投入信用聯盟的資金被認定為股份，因此這些資金所帶來的收益被稱之為“紅利”，并可以區別于利息，其獲利方式也可以享受到免征個人利息所得稅的優惠。在免稅政策的支持下，美國的信用聯盟可以為社員提供更優惠的利率和更優質的服務，更好地改善社員的生活，促進社區的和諧發展。

除了享受稅收優惠待遇，美國的信用聯盟還享受其他政策支持。《美國聯邦信用聯盟法案》以法律形式明確規定對信用聯盟發展采取優惠扶持政策：除了對信用聯盟的財產、資本、準備金、利潤、其他資金以及經營收入，免除一切由國家、各州、領地和地方稅收機關征收的稅收外，信用聯盟還可免交存款準備金;此外，信用聯盟可自主決定存貸款利率。

美國信用聯盟的清算與監管

雙軌監管制度。隨著美國經濟的發展變化，信用聯盟業務取得了很大發展，業務規模不斷擴大。在這種情況下，要求建立符合信用聯盟自身組織特點的獨立監管機構的呼聲越來越強烈。在信用聯盟的積極倡導下，國會于1970年3月通過了建立獨立的聯邦信用聯盟監管機構的議案，隨后國家信用聯盟管理局成立，成為全國性的信用聯盟監管機構。

美國信用聯盟的成立可以通過兩種機構完成：按《聯邦信用聯盟法案》設立，由國家信用聯盟管理局頒發執照;或是按各州立法設立，由州信用聯盟管理局頒發執照。因此，美國的信用聯盟在監管上實行雙軌制。國家信用聯盟管理局負責對在聯邦政府注冊的信用聯盟進行監管，截至2015年9月聯邦政府注冊的信用聯盟超過60%;州信用聯盟管理局負責對在州政府注冊的信用聯盟進行監管，截至2015年9月，州政府注冊的信用聯盟接近40%。

國家信用聯盟管理局是獨立的聯邦機構，對國會負責，其經費來源于聯邦注冊信用聯盟上繳的管理費。國家信用聯盟管理局不僅負責為聯邦注冊的信用聯盟頒發營業執照，對聯邦注冊的信用聯盟的活動進行監督及檢查，對參與全國信用聯盟存款保險基金的州注冊信用聯盟進行監管，同時還運作并監督著全國信用聯盟股份保險基金（National Credit Union Share Insurance Fund ，NCUSIF）。全國信用聯盟股份保險基金成立于1970年，是為社員儲蓄性股份提供聯邦保險的機構，是與聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation ，FDIC）平等的獨立機構，其宗旨是為參加存款保險的信用聯盟提供存款保險，以保護存款人的利益，目前保險限額為25萬美元。

獨立的清算體系。早在1908年至1958年間，信用聯盟都是使用銀行的清算結算系統。但是銀行本身是信用聯盟的競爭對手，所以銀行提供的清算結算服務成本較高。為此，國家信用聯盟協會認為，有必要建立一個完全獨立的結算體系。1979年美國國會建立了中央信用聯盟，它是基于美國幾十家州信用聯盟的機構，能夠為這幾十家州信用聯盟提供支付結算服務。

目前美國信用聯盟已形成了一套復雜而完善的清算服務體系，其基本框架由美國中央信用聯盟、44個州信用聯盟和遍布全國各地的信用聯盟構成。各信用聯盟將其剩余資金存放在州信用聯盟，形成州信用聯盟的儲蓄性股份，而州信用聯盟將用這部分資金進行投資或向有額外流動性需求的信用聯盟貸款。同樣，州信用聯盟又將其剩余資金存放在美國中央信用聯盟，從而成為美國中央信用聯盟的社員。而美國中央信用聯盟就通過這44個州的信用聯盟，向全國的信用聯盟提供流動性資金，或直接向信用聯盟提供支持。由于美國中央信用聯盟可以直接進入全國票據清算系統，并從事多種投資業務，這就使得各信用聯盟的資金得以跨越州界而相互流動。此外，美國中央信用聯盟還可代表其社員向由國家信用聯盟管理局運作的中央流動性工具（Central Liquidity Facility，CLF）借款，從而使信用聯盟的流動性獲得國家資金的支持。

對我國新型農村合作金融的啟示

我國對合作金融的發展道路進行了廣泛的探索，合作金融組織呈現出多樣化的形式，但發展過程中仍存在一些問題。作為傳統的合作金融機構，農村信用社近年來的改革呈現出“去合作化”的趨勢，改革的主要方向是股份制，合作制的性質日益減弱。新型農村合作金融組織中農村資金互助社具備金融業務許可證，但數量少，目前僅有49家，準入門檻高，盈利能力弱，貸款規模小，受眾面有限，2012年后銀監會暫緩審批農村資金互助社。由扶貧辦和財政部門批設的貧困村互助資金試點因登記注冊開戶困難，出現個別社業務發展不活躍等問題。由農業、水利、供銷等部門推動并依托農民專業合作社而建立的農民資金互助社缺乏統一管理，存在較大潛在風險。農民自發形成的農民資金互助社發展參差不齊，不少互助社面臨地方部門的清理的整頓。

2014年我國中央一號文件鮮明地提出“發展新型農村合作金融組織”的政策，由山東省等地率先開展試點。2015年山東省開啟農民專業合作社信用互助業務試點，旨在通過規范發展農民專業合作社內部信用合作，為“三農”提供最直接、最基礎的金融服務，進一步完善農村金融體系，更好地滿足“三農”金融需求，并為我國健全和完善農村金融服務體系探索可行路徑。在試點的制度設計上，信用互助業務依托規范的農民專業合作社開展，同時堅持社員制、封閉性、民主管理的原則，不吸儲放貸，不支付固定回報，不以盈利為目的，遵循合作社規則進行盈余分配，最大限度地減少風險外溢，有效服務農民需求。目前，我國在發展合作金融方面，尤其是不以盈利為目的的農村合作金融組織方面積累的成功經驗較少，因而借鑒美國信用聯盟的發展經驗對我國新型農村合作金融的發展具有重要的指導意義。從中可以得到以下啟示。

完善立法規范管理。發展新型農村合作金融組織最關鍵的原則是規范性。美國的信用聯盟依據《聯邦信用聯盟法案》設立，在國家信用聯盟管理局或州信用聯盟管理局注冊，實行雙軌監管制度。為了規范我國新型農村合作金融組織的發展，首先應制定農村合作金融相關法規，規范農村合作金融組織的成立、運作，為監管提供必要的法律依據。立法還應充分考慮合作金融與商業金融的差異，制定符合農村合作金融發展規律的規定。其次，應加強對新型農村合作金融組織的外部監管，明確各監管部門的職責，防止因責任不明晰而導致的監管缺失，同時應進一步強化地方政府的監管職責，充分發揮地方政府在信息、人員等方面的優勢。第三，新型農村合作金融組織應改善內部管理，規范金融業務操作流程，實行標準化的賬戶管理。

對接正規金融機構。新型農村合作金融組織發展早期階段可與正規金融機構進行對接。美國信用聯盟發展早期利用銀行的清算結算系統，隨著信用聯盟的發展逐漸成熟最終建立了獨立的清算體系。目前，我國新型農村合作金融組織尚處于探索階段，合作社信用互助業務處于試點階段，因此應利用好現有的農村金融基礎設施與農村金融機構體系，重視與正規金融機構的對接，發揮正規金融機構在管理和資金融通等方面的優勢。現有的農村信用合作社等機構可以作為新型農村合作金融組織的開戶行、業務輔導行、行為監督行，確保信用互助業務規范開展。同時，合作社社員的資金需求具有集中性的特點，正規金融機構可以作為新型農村合作金融組織的資金批發行，滿足其流動性需求。隨著新型農村合作金融組織的發展與完善，應逐步探索統一的清算體系，建立起新型農村合作金融組織的聯合與合作機制。

健全風險防范措施。新型農村合作金融組織應注重防范風險。美國的信用聯盟通過利用國內公民資信信息以及完善的風險識別手段，有效降低了貸款損失率。我國開展新型農村合作金融組織應逐步健全風險防范措施。首先，應加快建立農村信用體系，建設農村各類專業合作社、中小微企業、家庭農場、農戶的金融信息平臺，實現金融信息在監管者、金融組織以及各類資金需求主體間的共享機制，為新型農村合作金融組織的風險控制提供依據。其次，新型農村合作金融組織在風險防范方面應充分發揮農村社區熟人社會的優勢，善于利用生產經營信息，嚴格控制資金用途，防范潛在風險。第三，新型農村合作金融組織應從程序、法規、責任等方面對貸款進行風險控制，同時建立風險撥備制度，避免將盈余全部分紅，建立財務可持續機制。第四，地方應建立風險補償基金，防范金融風險。

提供政府政策支持。美國的信用聯盟享受稅收優惠政策，我國目前試點的農民專業合作社信用互助業務具有合作金融的性質，不以盈利為目的，對完善農村金融體系具有重要的作用，同時，合作社社員間的合作金融屬于弱者的聯合，在金融體系中處于劣勢地位，具有較高的風險性，因此，政府應為符合條件的新型農村合作金融組織提供適當的財稅優惠政策，從收稅優惠、利率限制、存款準備金率等方面加大政策扶持力度，促進其可持續發展，進一步明確合作金融的定位，使得商業金融、合作金融和政策金融形成合力，形成為農業發展服務的完善的金融體系。

（本文為中國人民大學科學研究基金2015年度面上一般項目<批準號：15XNB025>階段成果）

（作者單位：中國人民大學）