涉農貸款如何真“涉農”

劉開宇 陳室霖 周立

自2007年中國人民銀行和銀監會聯合發布《涉農貸款專項統計制度》（以下簡稱《制度》）以來，我國涉農貸款的統計工作至今已有八個年頭。《制度》將涉農貸款分為三類：農戶貸款、農村企業及各類組織貸款、城市企業及各類組織涉農貸款，是央行和銀監會統計涉農貸款投放量的唯一口徑。涉農貸款專項統計制度的逐步建立、完善和規范，為制定金融和財稅支農政策提供了重要決策參考。然而，該項統計也存在一些誤差和漏洞，在制度設計上有一定的不足之處。

用途原則改為居住地原則

現有《制度》存在的問題有哪些？有不少學者先后對《制度》進行過分析，主要涉及到統計口徑泛化和統計標準模糊的問題。

關于農戶貸款，《制度》對農戶的界定為“長期（一年以上）居住在鄉鎮（不包括城關鎮）行政管理區域內的住戶”，但隨著取消農業戶口和非農業戶口區分，農村勞動力流動性加大，農業人口概念逐漸淡化，原農業人口“居住地”不再穩定，以個人戶口所在地或生活年限認定農戶難度較大，各機構按自身對“農戶”的定義進行數據統計，存在較大偏差，因此該界定在實踐中缺乏可操作性。

關于農村企業及各類組織貸款的口徑，《制度》的規定既不恰當，也存在歧義。《制度》將“除地級及以上城市的城市行政區及市轄建制鎮之外的區域”定義為“農村區域”，注冊地位于“農村區域”的企業及各類組織的所有貸款均可歸為“農村企業及各類組織貸款”。按照這個定義，發放給注冊地位于縣（縣級市）城區的貸款均屬于涉農貸款，這在很大程度上擴大了涉農貸款的統計口徑，引起了“涉農貸款”規模虛增。

伴隨上世紀90年代末開啟的金融機構商業化改革，農村金融網點大量撤并，出現機構離農和資金離農的趨勢。為緩解農村 融資困境，2009年起，銀監會開始向金融機構下達涉農貸款“兩個不低于”要求，即“涉農貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速，投放的增量要確保不低于上年”。通過表1，我們可以看具體的執行情況。在2008年時，涉農貸款增速（11.4%）和農業貸款增速（14.3%），都低于各項貸款增速（15.9%）。但2009年“兩個不低于”的政策制定后，連續幾年，涉農貸款增量和增速，都圓滿完成目標，看起來政策執行情況很好。但我們對比沒有做過統計口徑調整的農業貸款增速，就會看到另外一面的故事。2009年至2012年，農業貸款增速，都小于涉農和各項貸款增速，2010年和2011年甚至連涉農貸款增速的四分之一都沒有達到。這說明，自2009年政策重新執行開始，你要什么數據，就有什么數據。你要“兩個不低于”，就給你上報到“兩個不低于”，你要什么目標，就給你達到什么目標。而我們計算的未經統計口徑調整的農業貸款、農戶貸款，還有農戶占全部金融機構貸款的比重，全部都在下降。

所以，統計口徑泛化和統計標準虛增，引起了涉農統計虛增。政策看似順利執行，其實是變通執行。此時，政策說的是“涉農貸款”而非“農業貸款”。2007年第一次發布涉農貸款數據時，規模已是農業貸款的4倍，2014年時則擴大到7倍。同期，獲得農戶貸款的農戶數，從2006年的8652萬人下降到2012年的5074萬人。

不同于農業貸款的“用途”統計原則，涉農貸款是按照“注冊地”統計原則，即“除地級及以上城市的城市行政區及市轄建制鎮之外的區域”，企業及各類組織的所有貸款中，很多都可以算“涉農貸款”。例如，“縣域地區房地產貸款、建筑業貸款”也包括在該口徑內（《中國農村金融服務報告》，2014）。在我們調研中，大多數金融機構人員直言，除了購房按揭貸款和國家禁止和清退行業的企業貸款，其他貸款基本都可以算入涉農貸款。

統計數據是該政策模糊性的來源。首先，即使是窄口徑的農業貸款也存在虛報。某些地區每年新增“農業貸款”真正用于農業的只有一半，另一半投到了煤礦、運輸、商業等非農領域。有的金融機構根據政策條件和邏輯校驗關系倒填金融統計數據。甚至在有的欠發達地區，涉農貸款總量超過了貸款余額的情況。

對河南農信社的調查

統計口徑的泛化和統計標準的模糊，導致了涉農貸款數據的可信度受到懷疑。涉農貸款中到底有多少真正涉農？我們在河南省農村信用社調研期間，了解了該制度在執行上存在的具體問題。

由于《制度》中沒有對涉農貸款進行概念明確、分類清晰的界定，而且存在多重判別方法，很多似是而非的都可以歸為涉農貸款。

農村信用社、農合行、農商行等農村金融機構，是發放涉農貸款的主力軍。根據在河南省的調研和訪談，相當部分的基層信用社與縣聯社的工作人員對《制度》了解不多，他們對涉農貸款的范疇也沒有明確區分：有的認為是農業和農戶貸款，有的認為只要縣域的貸款都屬于涉農貸款，有的認為農民工進城買房也屬于涉農貸款。可以看出，基層工作人員對涉農貸款并沒有明確的概念，但每一筆貸款恰恰又是由這些基層信貸員發放并在信貸系統中分類。

通過進一步訪談了解到，河南省農信社縣級聯社之前具有修改貸款分類的權限，可以通過調整科目分類完成涉農貸款的要求。但河南省聯社的辦公系統在2014年11月份進行了升級，當基層信貸員在信貸系統中把貸款歸類完以后，縣聯社就不能在系統中再修改，也就是說基層信貸員掌握著“一鍵歸類”的權力。這雖然在一定程度上可以防止縣級聯社擅自更改貸款分類，但也產生了另外的負面影響：如果基層信貸員確實歸類錯誤了，縣級聯社也無法更正。

所以不管怎樣，在縣聯社這一層級，涉農貸款的數據肯定存在著誤差。那作為農信社縣級法人的管理機構，省聯社能發揮應有的監督作用嗎？答案是否定的。行政色彩濃厚的省聯社更多扮演著政策執行者的角色，比如涉農貸款“兩個不低于”也是其要完成的政治任務。一方面它會不斷督促縣聯社與基層信用社努力完成涉農貸款任務，另一方面如果完成有困難，它也會“出謀劃策”。在河南調研的過程中，我們看到一份河南省聯社下發的《關于2014年12月末涉農貸款填報注意事項等問題的通知》，摘出部分如下：

在當前的信貸管理系統中，最終每筆貸款的產品類別和相應會計科目是經辦信貸人員選擇的，12月省聯社發現部分市縣非農貸款增長較快，經調查，主要是將部分應填為“農村企業或各類組織的貸款”錯選為“非農貸款”，在此再次對農村企業及農村各類組織貸款的概念予以明確，根據《河南省農村信用社聯合社轉發鄭銀發[2007]158號文關于建立涉農貸款專項統計制度的通知》（豫農信貸[2007]55號）規定，所謂農村企業及農村各類組織貸款，指發放給注冊地位于農村區域的企業及各類組織的所有貸款。而農村區域指除地級及以上城市的城市行政區及市轄建制鎮之外的區域。以鄭州為例，除市區、郊區外，其他區域如中牟、滎陽等均屬農村區域，且只要該企業注冊地在農村區域，無論其屬哪類行業，對其投放的貸款均屬涉農中的農村企業貸款。如農信社對注冊地在中牟的一家鋼廠的貸款，也屬于農村企業貸款。

上面這段話反映出很多信息：一方面說明基層機構對涉農貸款的分類不是非常清楚，另一方面說明當前的這種分類并不恰當，就像其給出的中牟鋼廠的例子，業務并不涉農卻也可以歸為涉農貸款。省聯社之所以能對涉農貸款做出自己的解讀，指導基層農信社的貸款分類，是因為《制度》本身對涉農貸款的劃分就不明確，省聯社也有擴張涉農貸款，以完成政策任務的沖動。省聯社在無法改變貸款分類的前提下，不是力圖恢復“用途統計”原則，而是充分利用當前“注冊地統計”原則的統計口徑泛化的模糊空間，指導涉農統計虛增。在涉農統計上，農信社內部并沒有厘清用途的沖動。省聯社的“內部控制”無法發揮作用時，央行和銀監會的外部監督能夠起到較好的效果嗎？

涉農貸款這項指標，央行、銀監會都有統計，數據雖然都來自于縣級聯社或市辦，但并不共享同一個系統，系統中統計的分類和重點也不一樣。當然央行的數據和銀監會共享，而銀監會又可以從省聯社得到數據，因此各自還是有聯系。實際上，二者對涉農貸款的統計也沒有達到應有的監管力度。首先，二者在涉農貸款中的定位并不一致，對涉農貸款這項數據，央行明確提出了“兩個不低于”，銀監會則側重于小微企業貸款的要求和統計，對涉農貸款的重視程度要低于央行，因此其現場檢查很少針對涉農貸款分類來進行。其次，雖然央行有專門的金融統計執法檢查來檢查貸款的分類，也會查出分類錯誤并要求整改，但是畢竟央行的執法檢查并不是常規性地，頻率較低，致使機構在涉農貸款“兩個不低于”的監管壓力下放松了統計口徑標準，或者知假造假。

激勵不少，為何效果不佳？

支農、涉農貸款業務風險高、利潤薄，容易帶來壞賬，為鼓勵農信社等涉農金融機構主動支農，發放更多的涉農貸款，財政部、央行、稅務總局和銀監會等部門制定了很多優惠政策，從定向降準、支農再貸款到營業稅、所得稅減免，再到財政貼息、涉農貸款增量獎勵以及其他政府獎勵等，幾乎覆蓋了財稅金融涉農優惠的方方面面，但“中央下的是傾盆大雨，到了下面成了毛毛細雨，有時成了光打雷不下雨”的現象依然存在，“三農”資金需求仍得不到有效緩解。

當前的一個政策誤區就是不斷地提高獎勵、提供優惠，以為只要有激勵，就一定可以實現支農惠農。從涉農貸款的角度來看，這種推論需要建立在很多前提假設下：首先是政策內涵清楚、指向明確，其次是監管有力有效，最后是基層一定可以貫徹執行。但是涉農貸款的執行、分類、統計和上報恰恰在這三個環節都有問題：首先涉農貸款的口徑不明確，內涵不清楚;其次不能實現有效監管，監管缺位或不到位;最后，基層對口徑模糊的涉農貸款可以變通執行，而且在監管乏力的情況下變通執行的成本較低。所以雖然在“兩個不低于”的統計上，涉農貸款數據上確實增加了，但因為分類、統計和監管等種種原因，真正的涉農業務并沒有顯著增加，支農不僅低效，而且很難衡量。

如何讓涉農貸款真的“涉農”？

中央高層多次強調，要處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關系，突破“中梗阻”，防止不作為。要抓好謀劃落實的“最先一公里”，結合實際研究制定實施意見，對重要任務逐條分解、逐條細化，明確責任主體、落實進度，確保有人抓、有人管。

通過上文分析可知，當前的涉農貸款統計口徑不明確，基層機構執行起來存在一定的人為因素，而央行、銀監會的檢查又不能到位，導致涉農貸款統計數據與真實存在一定的偏差。本文認為，至少在以下三點上可以做出改進。

進一步明確涉農貸款的范疇，改進涉農貸款的統計口徑和方式。這也是涉農貸款獎勵扶持政策能有效發揮激勵作用的關鍵，如果政策本身都是模糊的，基層的選擇性執行或折衷也就無可避免。習近平總書記在論述政策的“最先一公里”時指出，“每一條改革舉措都要內涵清楚、指向明確、解決問題，便于基層理解和落實”。對此本文建議，一是改變以“注冊地”作為涉農貸款的認定標準，不能簡單地把縣（縣級市）及以下行政機構等同與“農村區域”，應建立以貸款實際用途作為主要判斷標準的統計制度，將非涉農貸款排除在統計之外;二是由央行和銀監會在原制度的基礎上進行更加詳細的分類，在每一項大的分類下設置明細科目，比如增加三四級會計科目，使會計科目與統計科目相互對應，提高數據的統計質量和效率。

應當把政策執行作為政策的內生變量。也就是說，政策制定者不應簡單地只管制定政策，也應考慮基層是否具備執行條件，在制定政策時將基層的執行情況以及監管的可能性考慮在內。對于涉農貸款而言，《制度》出臺的初衷更多考慮了支農目標，對涉農金融機構的具體執行考慮不夠。比如部分農村金融機構本身涉農貸款基數較大，常年保持“兩個不低于”存在困難，這種情況下就應按照涉農貸款比重并綜合其他因素，分類別考核，減少基層在涉農貸款政策考核的重壓之下“知假造假”。

加強監管。根據委托代理理論可以知道，監管的難度越大，代理人越有可能選擇性地執行任務，相應的正向激勵制度越難建立，這也正是“激勵不少，支農不佳”的重要原因之一。我們認為，一方面，省聯社作為農信社的直接管理機構，可以在農信社內部探索建立長效的內部監督機制，對于已經改制的農商行，還可以充分發揮監事會的作用;另一方面，部分地方監管機構存在不作為的懶政現象，所以應進一步提高監管工作的強度，比如在現場監管的頻率上，在對銀行機構的督促上，在對報表項目和分類的審查上，監管機構都可以做更多的工作。

本文得到國家自然科學基金（71573265）支持。

（作者單位：劉開宇、周立，中國人民大學農業與農村發展學院;陳室霖，東興證券股份有限公司）