潘慧琳

編者按：

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”新中國成立以來，經過數代人的努力，我國的法律體系從無到有，并日益完備。

近幾年來，從中央到地方都在實踐“開門立法”，立法的質量和可操作性有了大幅的提升。然而，由于立法和執法監督過程中的欠缺，再加上部分市民的法治意識差距，不少法律法規變成了“擺設”，有些法律法規從頒布施行開始就沒有真正得到過有效的執行。

蘇格拉底說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”在現實中，有法不依有時比無法可依更可怕。雖然二者都導致了社會問題無法解決，但是有法不依還傷害了法律尊嚴。那些“看上去很美”的法律法規，如果在制訂之時就脫離實際情況，或者執行體制沒有理順，存在著很多管理錯位問題，那么，注定其在執行中很難有生命力，而且還會使民眾逐漸養成不守法、不服從政策的壞習慣，并將助長社會上投機鉆營、膽大妄為等不良風氣，進而嚴重侵蝕社會的法治根基。

有法律界人士就此指出，我國現行有效的法律法規、司法解釋涉及到各個階層、各個領域，就其數量來說，應是一個法制很“健全”的國家，甚至可能屬于世界上的法律“大國”之一。只要是“良法”，數量多應是好事。但是，如果把法律法規當作“擺設”，人為地造成“有法不依、執法不嚴、違法不究”的局面，那么，有再多的立法又有什么用？

本刊本期梳理了2016年中央和地方新的法津法規，并對多部法規雖頒布多年但未執行或執行不力的情況進行了分析，最后提出了應對的措施，以期引導執法者正確執行法律。

2016年國家實施的法律法規

跨入2016年，全面二孩落地、居住證制度實施、大氣污染防治“史上最嚴”……從2016年1月1日起，一批新規開始實施，將影響你我的生活。

從嚴治黨新號角吹響

《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》2016年1月1日起施行。黨建領域專家學者普遍認為，修訂后的兩大黨規，把黨的十八大以來治黨管黨的實踐成果轉化為道德和紀律要求，通篇貫穿著“全面”與“從嚴”兩個關鍵詞，吹響了全面從嚴治黨的新號角，意義重大，影響深遠。

條例規定，各省、區、市黨委可根據本條例，結合各自工作的實際情況，制定單項實施規定。專家們建議，應加快配套制度建設，著手修訂完善其他黨內法規，探索建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

公務員差旅費執行新標準

2016年1月1日開始，中央和國家機關差旅住宿費開始執行新的標準。至此，公務員出差時的“吃住行”全都重新劃定了紅線，標準也越來越細。住宿費部分城市提高標準，大連等分淡旺季；交通費省部級才能坐頭等艙，市內交通每天80元包干；食費每天補助100元，不能吃魚翅燕窩等高檔菜。

全面二孩政策開始施行

全國人大常委會表決通過了《人口與計劃生育法修正案》，全面二孩政策自2016年1月1日起正式實施。這就意味著，2016年元旦以后出生的二孩，都是合法的。

衛計委指導司副司長周美林說，衛計委將通過多種途徑，采取各種政策措施，推動全面二孩政策的落實。針對現在一些群眾反映的生不起、生不出等問題，衛計委也將會同相關部門，加強對這個問題的研究，逐步建立和完善相關的家庭發展政策體系。

部分房奴還款壓力減小

2015年3月份以前，5年以上貸款基準利率為6.15%，經過了3月、5月、6月、8月和10月的5次降息后，目前的房貸基準利率為4.9%，降幅達20‰據悉，各家銀行的房貸政策大都為次年調，即銀行利率調整后，次年1月1日開始執行新利率，因此大部分“老房奴”的月供將從1月份開始調整。

按照等額本息還款法，在每月還款金額不變的情況下，由于2016年要還的利息下降，本金自然上升，下降的利息和增長的本金抵消，多出來的錢實際上是多還的本金。2月份以后，貸款月供就恢復正常，會比2015年低。因此，銀行人士提醒，在2016年1月份還款日之前，多存一些本金，以備還款使用。

落戶大城市不再是夢

《居住證暫行條例》2016年1月1日起施行，持有人可享有六大基本公共服務和七項便利。六大服務包括：義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務、國家規定的其他基本公共服務。

七項便利包括：按照國家有關規定辦理出入境證件；按照國家有關規定換領、補領居民身份證；機動車登記；申領機動車駕駛證；報名參加職業資格考試、申請授予職業資格；辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料；國家規定的其他便利。

城鄉居民養老保險服務標準化

《城鄉居民基本養老保險服務規范》國家標準2016年1月1日起實施。對參保登記、參保信息變更、保費收繳業務、養老金待遇支付發放等方面均作了統一規定，是全國各級社會保險經辦機構開展城鄉居民基本養老保險經辦服務標準化建設的工作指南，具有專業性的引導和規范作用。

對大氣污染行為處罰力度更大

新《大氣污染防治法》2016年1月1日起施行。修改后的《大氣污染防治》法主要有以下幾個方面的進步：以改善大氣環境質量為目標，強化地方政府的責任，加強對地方政府的監督；堅持源頭治理，從推動轉變經濟發展方式、優化產業結構、調整能源結構的角度完善相關的制度；抓主要矛盾，解決突出問題；加大了處罰的力度。

2016年地方實施的法律法規陜西：

《陜西省食品小作坊監督管理辦法》《陜西西省小餐飲管理辦法》《陜西省食品攤販管理辦法》2016年1月1日起實施。

據介紹，《陜西省食品小作坊監督管理辦法》明確，食品小作坊生產許可證有效期為3年，鄉鎮、街道辦食品藥品監督管理機構具體負責日常監管，對食品小作坊每季度應不少于1次現場巡查。其中強調小作坊不得生產專供嬰幼兒、孕產婦和其他特定人群的食品；聲稱具有特定保健功能的食品；乳制品、飲料、冷凍飲品、速凍食品、罐頭制品、果凍食品；采用傳統釀制工藝以外的其他方法生產酒類、醬油和醋；接受委托生產加工或者分裝食品；國家和省人民政府禁止生產加工的其他食品。

《陜西省小餐飲管理辦法》明確，小餐飲經營許可證有效期為2年，任何單位和個人不得偽造、變造、冒用、出租、出借或者以其他形式轉讓小餐飲經營許可證。被吊銷許可證者，直接負責人和直接責任人自處罰之日起5年內不得從事餐飲經營工作。小餐飲經營者不得經營裱花蛋糕、生食水產品以及其他法律、法規規定的不得經營的食品。

甘肅：

《甘肅省老年人權益保障條例》2016年1月1日起實施。

甘肅省人大常委會內務司法辦公室副主任王蘭介紹，該條例是在1999年頒布的《甘肅省實施老年人權益保障法辦法》的基礎上修訂而成的，由原實施辦法的29條擴展到9章60條，主要明確了老年人獲得物質幫助、享受社會服務和社會優待、參與社會發展及共享發展成果等4個方面的權益。

在社會保障方面，條例規定了縣級以上人民政府應當建立老年人高齡生活補貼制度，逐步對經濟困難的失能老人根據其失能程度給予護理補貼。對于人們關注的老年人基本醫療服務，條例則有不少含金量高的新規定。比如條例明確衛生和計生部門也應當組織基層醫療機構為轄區常住老年人免費建立健康檔案，并提供每年一次的免費體格檢查。

廣東：

《廣東省突發事件現場指揮官工作規范（試行）》2016年1月1日起實施。

《規范》明確提出，現場指揮官在抵達突發事件現場前，要做好組織成立現場指揮部、及時形成初步處置方案（意見）、迅速調用救援力量和應急物資、遠程指導現場處置等前期工作；到達現場后，要立即察看現場、聽取匯報、組織會商、傳達落實上級批示（指示）精神、制定應急處置方案、部署處置任務、決定依法應急征用、實地督查應急處置方案落實情況、向上級回報現場處置情況、配合做好重特大突發事件處置督查等工作；突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后，要做好提出終止應急響應建議、督促做好征用財產返還或應急補償、組織總結評估等工作。

廣西：

《企業公示信息抽查暫行辦法實施細則》《企業經營異常名錄管理制度》《嚴重違法企業名單管理制度》2016年1月1日起實施。

三個文件的出臺，從法律上規范和固定了以“寬進嚴管”為核心的事中事后監管制度，有助于加快建立和完善廣西企業信用體系，構建公平競爭、健康有序、規范發展的市場環境。

其中，《企業公示信息抽查暫行辦法實施細則》規定，通過電腦隨機搖號的方式，每年度按照全區企業總量不少于3%的比例抽取檢查企業名單，組織對企業公示信息的情況進行檢查。

按照《企業經營異常名錄管理制度》，企業未按照規定的期限公示年度報告等四種情形之一的，列入經營異常名錄。

《嚴重違法企業名單管理制度》規定，對被列入經營異常名錄屆滿3年仍未履行公示義務的企業，實施嚴重違法企業名單管理。

出現上述情況的企業在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中，將依法予以限制或者禁入。

鄭州：

《鄭州市人大常委會關于修改<鄭州市城鄉規劃管理條例）的決定》2016年1月1日起施行。

修改后的《條例》根據鄭州情況，主要做了以下修改：

新增一條：市、縣（市）、上街區城鄉規劃主管部門應當結合城市整體風貌特色、空間景觀結構、公共空間系統、實施運作機制等內容，組織編制城市設計。編制城市設計應當符合經依法批準的城市總體規劃和控制性詳細規劃，召開論證會，并征求社會公眾的意見。

針對地下空間開發，《條例》新增內容：地下空間的開發和利用應當編制專項規劃，在符合城鄉總體規劃的前提下，優先滿足防災減災、人民防空、地下交通、地下管網等基礎設施的需要。開發利用地下空間，應當辦理規劃許可手續。與地面工程一并開發利用地下空間的，應當與地面建設工程一并辦理規劃許可手續；獨立開發利用地下空間的，應當單獨辦理規劃許可手續。

針對村民自建住房的問題，《條例》中新增一條：村民住宅建設應當嚴格控制建筑高度、建筑層數和建筑面積，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的，建設單位或者個人應當無條件自行拆除，其費用自負。

現狀：

多部法規出臺后形同虛設

廣東：多部民生法規頒布多年未執行

在廣東的各條高速公路上行駛，常常會遭遇到收費站外大堵塞的情況。有不少駕車者質疑：不是說收費站每條通道超過5輛車就要免費放行嗎？為何有規定卻沒有執行？

據了解，收費站免費放行的規定是在“沒有開足通道”的前提下實行的，但在開足通道的情況下就不管用了。2003年3月1日起施行的《廣東省公路條例》第四十五條規定：公路收費站應當加強現場管理，保障收費通道的暢通；因未開足通道而造成其他通道平均5臺以上車輛堵塞的，應當免費放行并開足通道。也就是說，如果已經開足收費通道而依然出現堵塞狀況的話，收費站是可以繼續對車輛進行收費的。正因為如此，這一“免費通行”條例實施多年卻沒有真正發揮過作用。

業內人士表示：“其實每個收費站都很清楚什么時候是車流高峰期，那時正好是車輛繳費最集中的時候，誰都不會無動于衷去關閉部分收費車道，讓到手的銀子白白流走。所以在實際操作中，這個‘免費通行的條文根本就沒有真正起到過作用。”

跟“免費通行”條例相似，廣東省的不少規定在實際執行上打了折扣，甚至成了“一紙空文”。

就拿出租屋管理來說，《廣州市出租屋管理條例》中明確規定：出租人向暫住人員出租房屋必須遵守《廣東省城鎮房屋租賃條例》，并向當地公安派出所申請領取《出租房屋治安管理許可證》。暫住人員入住出租屋，必須憑本人居民身份證到暫住地公安派出所或其指定機構申報暫住登記。

但現實情況是，出租人或承租方很少主動履行上述規定，這一規范出租屋管理的規定在廣州市基本沒有得到執行。廣州出租屋管理中心有關工作人員表示，雖然對出租屋的管理一直在加強監管和執法力度，但目前廣州市的業主不登記備案以逃避稅收的情況仍較為普遍。

同樣，自2009年7月1日起開始實施的《廣州市養犬管理條例》也是基本沒有得到執行。該條例明確規定：一戶只能養一只犬，出來遛犬要用犬繩牽領；除了專門為犬只提供服務或者開設專門的犬只服務區域外，博物館、公園、美術館、風景區、動物園等公共場所都禁止攜帶犬只進入。然而，在傍晚6點至晚上10點之間，廣州市區的許多公共場所內，寵物犬隨處可見。有些遛犬的市民完全沒有用犬繩牽領犬只，而是讓它們到處亂跑亂竄，有一些犬甚至在玩耍時追逐老人與兒童。

還有，“限塑令”的執行情況也令人堪憂，除超市等賣場能堅持提供有償塑料袋外，在一度曾得到控制的農貿市場、快餐店等場所，免費提供塑料袋的情況死灰復燃。在廣州市的多家菜市場，“限塑令”在這里幾乎沒有得到執行，賣菜的攤位都在為買菜的市民提供免費的塑料袋。

在廣東省，立法出臺后沒有得到執行的還遠不止這些，如《廣州市出租汽車客運管理條例》規定，的土司機可拒載醉酒者和精神病患者。事實上，的士司機一般不會拒載醉酒者。另外，《廣州市公共汽車電車客運管理條例》規定，當車內溫度高于26℃時必須開啟空調設施降低溫度，然而很多市民和部分公交車司機竟然表示，“不知道這一規定”。

鄭州：“天天挖溝”缺的不只是一個“禁挖令”

“新鋪設瀝青路面又被挖開了，鋪好的綠化帶也被毀了，真可惜。”2015年11月5日，位于鄭州市隴海路與中州大道交叉口的隴海高架地面快速路，瀝青路面被挖開了50米左右，與瀝青路面同時建好的花壇、花壇內的綠植、人行道也全被挖開。而隴海路快速路11月1日正式開通，時隔僅4天。

“鄭州鄭州天天挖溝，一天不挖不叫鄭州。”據說鄭州很早就有了這樣一句傳播很廣的流行語。有人會認為，“天天挖溝”的鄭州，缺的是一個像南京等城市一樣的“禁挖令”，有人建議鄭州應直接向南京學習。

“有禁不止”的城市亂象，在全國具有一定的普遍性。“禁煙令”“禁塑令”等禁令，有幾個是執行得像樣的？“鄭州鄭州天天挖溝”，這只是全國“馬路拉鏈”的一個縮影。如此挖溝不止的城市“景觀”，幾乎每個城市都有。這種遍地開花的“馬路拉鏈”，早就讓市民苦不堪言，怨聲載道。

對此，盡管北京、杭州、武漢、廈門、西安、南京等城市將“新建道路5年內不得開挖”的規定，寫入地方性法規，但規定似乎沒能完全阻止“馬路拉鏈”。事實上，即使有此規定的城市，新建道路也難免出現被“開膛破肚”的現象。最典型的是南京2013年3月1日起施行的《南京市城市治理條例》的“失靈”。雖然條例明確規定了“新建道路5年內不得開挖”，但這個規定并沒能管得住幾近瘋狂的“季挖挖”。

或為了兼顧此前《條例》得不到落實的現狀，南京市2014年6月出臺了《關于建立健全城市管理長效機制的意見》，對“新建道路5年內不得開挖”的要求作了進一步細化：對每年需要開挖道路實行年初規劃、分步實施的方式，予以嚴格審批把關。每年確定開挖道路總量和同步開挖面積占比等剛性指標，并向社會公示，嚴格控制道路開挖行為，減少施工擾民。施工原則上采用頂管方式，一定距離內不得重復開挖。

頂管雖好，但是新的擔心隨之而來，這會不會給“馬路拉鏈”開辟新的渠道，使新建不滿5年的道路被“開膛破肚”，在頂管方式的相對隱蔽模式下，大行其道？若如此，治挖新政不僅難以改變城市地下管網各自為政、各行其是的亂象，還會加大城市治理的成本，造成更大的地下浪費。

由此可見，“天天挖溝”的鄭州，缺的不只是一個“禁挖令”。要改變亂象，一要強化城市建設規劃的科學性、可持續性；二要強化對權力運行程序的監督力度；三要完善對官員政績的考核評價體系。

主因：法規執行過于“寬”和“軟”

有法學界人士表示，沒有得到很好執行的法律和法規，基本上是涉及民生方面的。究其原因，不外乎就是公眾沒有自覺遵守以及執法部門執行不到位。

就拿在公共場所禁止吸煙的規定來說，就遭遇了形同虛設的尷尬。1995年廣州市人民政府頒布實施的《關于禁止在公共場所吸煙的通告》規定，在醫院、車站等禁止吸煙的公共場所吸煙者，給予行政罰款20元；對在禁止吸煙范圍內不設禁煙標志或設置煙具者，給予罰款10。元至500元。實際上，15年過去了，公共場所吸煙的人仍然比比皆是。有人大代表表示，從實際執行情況來看，對違反規定的吸煙人員的處罰措施基本無法執行，其中緣由，一方面，是執法不到位，沒有專人監管；另一方面，可能是出于“法不責眾”的原因，執法部門不愿執行。

廣州大學法學院副教授李偉指出，法律法規一旦制定，就要嚴格執行，只有做到寬嚴相濟，才能較好地發揮懲戒功能。“嚴”，并非是不分青紅皂白動輒按“最上限”懲處，而是不折不扣地依法辦事。執法只有做到寬嚴相濟、懲當其罪、處當其過，才能有效地維護其權威性。目前存在的問題是，法律法規在執行中往往過于“寬”和“軟”，例如“犬只限養”，發現有人違禁，一般礙于情面無人追究，即使追究也是輕描淡寫，最終導致法不責眾。這樣一來，法律法規就會失去其規范、制約的效用。

應對：“開門立法”應充分采納民間意見

有專家指出，立法和執法監督過程中的欠缺，再加上部分市民的意識差距，使一些法規變成了嚇唬人的“稻草人”。近幾年來，越來越多的地方正在實踐著“開門立法”，在立法的過程中，要加強立法調研，充分采納民間尤其是可能成為執法對象者的意見，只有這樣，才能避免自上而下的法規和執法遭到自下而上的無視甚至抵制。當然，僅有好的法規是不夠的，必須同時強調執法監督的嚴肅性。

有法學界人士認為，立法的可執行性不僅值得廣大市民關注，更值得立法者及法學界人士思考。法律的制定不光是禁止，更需要對問題的出路進行疏通與指導。就拿限制燃放煙花爆竹這個話題來說，這項法規本身與中國傳統文化可能有所抵觸，所以，這項法規在實施過程中就一再進行修改，先是全面禁放，后又改成限放，但效果依然不佳。這一現象恰恰說明了我們在立法的過程中缺乏民眾參與，使得法律法規在執行過程中的可行性不強。

“法律法規有一定的前瞻性，意味著有部分規定在現有情況下難以執行，但執法難的主要原因還是行政機關執法不力。有些執法機關官僚思想嚴重，沒有服務意識，應該讓他們知道拿這份工資就要履行應有的職責。”針對這一問題，廣東省人大代表、律師朱列玉認為，應該加強行政執法宣傳；同時，要加強監察工作，對沒有履責的行政機關或者行政人員進行行政處罰。