基層治理的系統改革

鄒偉

武漢“1+10”文件部署的創新改革，不同于一般性機構職能調整，是城市基層治理理念、組織框架、職責分工、力量調配的全面重構，是涉及區、街道（鄉鎮）、社區（村）等各層級的系統改革。

“1+10”是指什么？

“1”是“10”的總體概括，指《市委市政府關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，提出要努力走出一條符合武漢實際、具有武漢特色的現代城市基層社會治理新路，經過3年努力，構建黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的基層社會治理新格局。

“10”是對“1”的細化和具體化，指與《意見》相配套的10個子文件，分別圍繞深化中心城區街道行政管理體制改革、完善社區治理體系、完善村級治理體系、組織引導社會力量參與社區治理、加強住宅小區綜合管理、深化拓展網格化服務管理、完善行政執法體制機制、加強社區工作者管理、加強村干部隊伍建設、加強精神文明建設，提出眾多創新改革舉措。

重構基層社會治理體系，突出四個重點，即黨建引領、轉變職能、多元共治、網格管理。

以黨建引領基層社會治理創新，始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎，作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，健全黨在基層社會的組織體系，發揮好黨員干部在基層治理中的骨干作用。

切實轉變街道（鄉鎮）職能，緊緊圍繞“服務、管理”四個字，轉職能、調機構，做好“加減法”。

堅持多元共治，推動社區居民（村民）委員會回歸“自治”，促進業委會真正發揮作用，孵化培育社會組織，調動方方面面積極性。

深化拓展網格化管理，推動街道 （鄉鎮）成為基層發現和解決問題的中樞，加強網格員隊伍建設，提高信息化水平，讓網格化管理體系有效運轉起來，真正發揮作用。

11項重要創新舉措

1.取消中心城區街道招商引資職能及經濟考核指標

【原聲】系列文件提出，取消中心城區街道招商引資職能及經濟考核指標。中心城區街道主要履行開展基層黨建、加強公共管理、提供公共服務和維護公共安全等方面職責。

【解讀】街道招商既無手段、又無資源，不少招商引資項目層次較低，各類經濟考核指標牽扯了大量本應用于社會管理和服務的人力資源和精力。取消招商引資及經濟考核指標后，可以讓街道全心全意優化公共服務和管理，集中服務項目和資源，進一步充實街道政務服務平臺功能，更加便民、利民、惠民。

2.進一步深化社區減負增能

【原聲】系列文件重申了“全面落實社區減負九項規定”，提出要明確社區依法協助行政事項清單和社區居委會印章使用范圍清單，實行社區工作準入制度，社區不作為執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理等事項的責任主體等。

【解讀】以前，來自各職能部門的大量事務和職責由社區承擔，社區普遍反映工作負擔過重，無法集中精力做好服務群眾工作。在繼續抓好2014年市委市政府《關于改進社區治理方式提升管理服務水平的意見》貫徹落實基礎上，制定嚴格的社區工作準入制度，通過社區負擔切實“減下去”，促進社區工作者精力“騰出來”、社區服務職能“強起來”。

3.街道內設機構變為“4+2”模式

【原聲】街道內設機構變為“4+2”模式，即統一設置黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務辦公室、公共安全辦公室，還可因地制宜設置2個內設機構，實現街道機構職能由向上對口到向下服務轉變。

【解讀】過去，街道部門設置存在與上級條線部門簡單對應、科室劃分過細、職能重復交叉等問題。圍繞街道管理服務要求和基層群眾需求，全面實行“大部制”，同步調整內設機構設置，除明確黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務辦公室、公共安全辦公室等4個科室名稱和職責外，又為各區留有一定空間，可以結合自身實際研究確定2個內設機構，實現街道機構職能由向上對口到向下服務轉變。

4.強化區域化黨建

【原聲】系列文件強調，強化黨組織在區域化黨建工作中的領導核心地位，建立健全區域化黨建組織體系和運行機制，街道“大工委”與有關職能部門簽訂服務居民事項清單，社區“大黨委”與駐區單位黨組織簽訂共駐共建協議，推動職能部門和駐社區單位服務資源進社區；深化在職黨員“雙認領”工作機制，落實居委會、業委會和物業服務企業“三方聯動”服務機制。

【解讀】過去，街道層面建立的區域化黨建聯席會議等組織載體比較松散，存在街道社區“一頭熱”、駐區單位和轄區黨員“一頭冷”的現象，實際發揮作用有限。為解決上述問題，著眼于始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，以街道“大工委”、社區“大黨委”為樞紐，以黨員群眾服務中心為陣地，通過服務清單、共駐共建協議等形式，對區域化黨建作出制度化安排，將黨的政治組織優勢轉化為治理服務優勢，為共享共治提供了內生動力。

5.建立社會組織資助、補貼和獎勵機制

【原聲】系列文件提出，制定培育社會組織的意見，建立社會組織資助、補貼和獎勵機制；構筑市、區、街道、社區四級社會組織服務平臺，重點扶持與社會治理和群眾生活密切相關的社會組織；支持民辦非企業機構開展社區服務，支持社會組織積極承接政府轉移職能；加強社會組織黨建工作等一系列舉措，從登記、扶持、獎勵、保障等方面作了較為詳細的規定。

【解讀】社會組織是社會共治的重要主體，是社會服務的重要提供者。當前社會組織尤其是社區服務類社會組織培育發展不夠，存在規模偏小、服務單一等問題，難以滿足群眾日益多元化、個性化的需要。加快培育發展社會組織，引導社會組織參與社會治理創新，有利于發揮社會組織在尋找、整合、利用各類資源時的優勢，為優化基層社會服務提供有益補充。

6.加強社區（村）干部激勵約束

【原聲】系列文件提出，探索建立社區工作者職業資格認證制度，合理確定社區工作者隊伍規模，社區“兩委”成員和社區公共服務干事原則上按照每240戶選聘1名的標準配備；加大面向優秀社區（村）干部招錄公務員和事業單位工作人員的力度；積極將優秀社區（村）干部推薦為市區“兩代表一委員”； 運用“一定雙評”辦法，加強對社區工作者的考核管理，實行社區（村）干部“基本報酬+績效報酬+獎勵報酬”的結構化報酬制。

【解讀】創新社會治理，加強基層建設，關鍵要靠一支堅強有力的基層社區工作者隊伍。但在隊伍建設方面，由于頂層設計不夠，基層社區干部隊伍的職業待遇、薪酬體系、發展預期不明顯，制度建設不到位，普遍存在來源渠道單一、身份地位不高、人員結構不優、后繼相對乏人等問題。針對這些問題，在社區工作者選配方式、教育培訓、管理制度、待遇保障、激勵退出機制等方面采取有力措施。一方面加大政治地位、經濟待遇等方面傾斜力度，另一方面嚴格教育培訓、考核評價等日常管理，充分調動社區（村）干部工作積極性，解除社區（村）干部的后顧之憂，讓基層干部留得住、干得好、有發展，逐步提高社區工作者職業化、專業化水平。

7.把社區黨組織書記推選為本社區小區業委會主任

【原聲】系列文件進一步明確了街道、社區對業委會組建、換屆改選和日常運作的主體責任，提出加強業委會和物業服務企業的黨建工作，通過合法程序，把社區黨組織書記推選為本社區小區業委會主任，書記不是本社區小區業主的，把社區“兩委”成員推選為本社區小區業委會主任。系列文件還提出加強物業市場監管，實現物業管理全覆蓋，深化“三方聯動”服務機制，切實解決住宅小區綜合治理中的實際問題。

【解讀】業委會是代表全體業主行使住宅小區共同管理權的自治組織，也是對住宅小區共有產權行使管理權的經濟合作組織。從現有情況看，很多業委會組建后，在小區房屋管理、公共資源使用、矛盾糾紛化解等方面作用發揮還不夠。針對當前業委會和物業服務企業運行中存在的突出問題，明確業委會在社區黨組織領導下更好地發揮作用，全面推進社區“兩委”成員和業委會成員交叉任職，有利于徹底解決基層黨組織在小區層面的“短板”問題，對規范業委會運行管理、維護全體業主權益有著重要意義。

8.建立社區“15分鐘服務圈”

【原聲】在社區黨員群眾服務中心設置1-2個綜合服務窗口，對于社區能夠辦結的公共服務事項“一站式”辦結，需流轉到街道辦理的公共服務事項一次性告知。整合轄區購物、家政、餐飲、快遞、維修等各類便民服務資源，積極引入供電、供水、通訊等與民生有關的服務企業進社區，建立社區“15分鐘服務圈”，開展便民利民服務。發展壯大志愿服務組織，努力使社區注冊志愿者達到常住人口總數的10%以上。采取政府購買服務和扶植發展社區生活服務類、公益慈善類、文體活動類等專業社會組織的方式，動員社會力量參與社區服務。

【解讀】加強社會治理的根本出發點和落腳點是人民群眾幸福安康和城市和諧繁榮。在減負增能基礎上，把更多的人力物力財力投向社區，推動公共財政向社區傾斜、公共服務向社區延伸，使政府的直接服務、購買服務、支持服務以及市場化服務和社區自治中的自我服務等多種服務進社區、在身邊、在家門口，使社區居民感受到延伸至社區的各種服務更便捷、更實惠、更優質、更安全。

9.深化拓展網格化服務管理

【原聲】系列文件提出，要健全網格化組織架構，建立市、區、街道（鄉鎮）和社區（村）四級網格化服務與管理平臺；提升網格信息系統建設應用水平，集成整合各有關職能部門信息資源，完善社會服務與管理公共基礎信息資源池建設；運用“互聯網+”思維，建立“智慧社會管理”微信公眾平臺，實現群眾所需各類服務信息實時查詢和網上辦事功能，進一步完善了網格化服務管理的運行體系。

【解讀】網格化服務管理是社會治理方式的一種革命和創新。近幾年，武漢市下大力氣推進城市網格化管理，初步建立起覆蓋城鄉的網格化管理基本框架體系。下一步，將在已有的城市建設與管理網格的基礎上，進一步深化拓展網格化的工作理念、實際功能和運行機制，推動街道、鄉鎮成為基層發現和解決問題的中樞，提高信息化管理水平，建立快捷高效的問題發現和解決機制。

10.區級行政執法重心向街道（鄉鎮）下沉

【原聲】系列文件提出，按照“區屬、街管、街用”的思路，推動區級行政執法力量向街道（鄉鎮）下沉。派到街道（鄉鎮）的執法機構，實行雙重管理；強化街道（鄉鎮）的統籌協調作用；加強街道（鄉鎮）行政執法隊伍建設；在區行政執法部門和街道（鄉鎮）全面建立法律顧問制度，提高街道（鄉鎮）依法行政水平。

【解讀】在“條塊結合、屬地管理”的模式下，來自條線的大量事務落在街道（鄉鎮），而與之相匹配的管理權限、人員力量和資源配置并未完全到位，很難集中有效解決一些群眾反映強烈的突出問題，街道經常面臨“有責無權”的尷尬局面。為解決好這一問題，按照“人財物向街道傾斜”的原則，將與群眾基本生活直接相關的城市管理、市場監管等執法資源下沉至街道（鄉鎮），強化需要多部門協同解決的頑癥問題的牽頭協調處置職責，進一步增強街道（鄉鎮）的綜合執法能力。

11.加強基層精神文明建設

【原聲】系列文件提出，強化街道（鄉鎮）、社區（村）在精神文明建設中的屬地管理責任，進一步強化理論武裝，深化公民思想道德建設；動員轄區群眾和社會力量積極參與精神文明建設，廣泛開展群眾性精神文明創建活動；創新基層文化生活內容和形式，不斷豐富群眾精神文化生活；大力弘揚志愿服務精神，加快完善基層志愿服務體系等。

【解讀】對一個城市來講，最深厚、最持久的治理力量是全社會認同的核心價值體系。在2014年創建全國文明城市之后，進一步明確基層精神文明建設的責任主體和主要任務，繼續深入實施文明城市建設“十大工程”，將培育和踐行社會主義核心價值觀融入文明建設全過程，促進基層精神文明建設常態化、長效化、法治化，形成德治法治相得益彰。