地方財政預算管理制度存在的問題及改革路徑

◆張世剛

(作者系武漢市江夏區財政局局長)

現代政府預算制度是現代財政制度的基礎，做好了政府預算，可以有效地控制政府支出規模，以及政府活動的成本。政府財政預算管理是政府預算實現的途徑，合理的政府財政預算管理制度可以有效地保證政府資金運轉的安全性，進一步提高政府資金使用的有效性，提高政府部門在經濟運行中的作用。

隨著改革的進一步深化，各種矛盾和問題相繼出現，而政府就相應地承擔了改革成本，這對政府財政來說無疑是一種壓力，政府財政體系不得不對自身涉足領域的范圍以及內容加以調整，逐步從生產性領域轉向民生領域。然而，“自上而下”的行政力量推進地方財政預算管理的改革是不夠的。隨著財政分權改革的推進，地方政府也意識到不能消極的等待上級政府下達預算管理的總體框架，地方政府自身也必須提高積極性，率先啟動財政預算管理制度的創新。

一、地方財政預算管理制度的演進

改革開放以來，我國已經形成了包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的全口徑預算體系。預算管理制度的改革秉承全面規范、公開透明的原則在有條不紊的進行著，以適應經濟社會的發展。總體來說，地方財政預算管理制度經歷了三個時期的變遷。一是1979～1993年的預算管理制度的恢復階段;二是1994～1999年的適應社會主義市場經濟的預算管理制度的形成階段;三是2000年至今預算管理制度的完善階段。按照歷史沿革的進程來看，地方財政預算管理制度的變遷有著全面性、規范性的特點，并且預算管理制度也沒有停止改革的腳步。

(一)預算管理制度的恢復 (1979～1993)。1979年，我國的預算管理制度恢復重建。由于多種原因，我國的預算管理制度曾長期處于不正常的運行狀態，直到改革開放的1979年，我國才恢復了編制國家預算并向全國人民代表大會提交并由全國人大審議的做法。為了適應現實發展的要求，1991年國務院頒發了《國家預算管理條例》(以下簡稱《條例》)，其中覆蓋了各級人民政府和實行預算管理的各個部門、各個單位，對國家預算管理做出了全面的規定。《條例》中規定:國家設立中央、省(自治區、直轄市)、設區的市(自治州)、縣(自治縣、不設區的市、直轄區、旗)、鄉(民族鄉、鎮)五級預算，并且區分了中央預算和地方預算。這是地方預算和中央預算剝離的分水嶺，各級政府可以根據實際情況編制適應本級政府轄區發展的預算草案，做到物盡其用、因地制宜。關于中央預算和地方預算，《條例》指出，地方各級財政部門根據本級人民政府的要求和按照上級財政部門的規劃部署，制定本級各部門及下級財政部門的預算草案，匯總編制本級總預算草案，經本級人民政府審議后移交本級人民代表大會審查和批準。財政部將中央預算草案和地方預算草案匯編成國家預算草案經國務院審議后，提請全國人民代表大會審查和批準。

國家財政預算報告制度的恢復是地方性財政預算管理制度確立的前提，而《條例》的施行為地方財政預算管理制度保駕護航，這一階段，國家預算從根本上來說還是國家計劃的，主要的預算管理內容主要集中在更加注重綜合平衡的預算平衡管理和預算外資金管理上，只要有國家計劃在，只要有詳盡的財務管理和會計管理制度在，有計劃的集中并且配置財務資金的相關活動就能基本上順利進行。然而在市場經濟的環境下，國家預算的部分職能不能完全體現，甚至還有缺失。

(二)與市場經濟相適應的預算管理制度的形成(1994～1999)。為了適應市場經濟的運行，以及配合社會主義市場經濟體制改革的目標，1994年《中國人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)通過，于1995年正式施行，《中華人民共和國預算法實施條例》(以下簡稱《預算法實施條例》)于1995年通過。這標志著預算管理進入了有法可依的新階段。不得不提的是1994年我國還進行了矚目的財稅體制改革，為與市場經濟相適應，建立了以增值稅、消費稅和營業稅為主的間接稅體系，初步形成規范中央和地方財政關系的分稅制財政管理體制框架。

針對不同的資金管理需求，《預算法》規定，各級政府預算需按照復式預算編制，《預算法實施條例》進一步將復式預算細分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算以及其他預算。這一階段的預算管理制度受到了法律規范，法律的約束使得財政預算行為有章法，有計劃，不盲目。《預算法》首次將分稅制財政管理體制寫入法律。這一階段更加強調預算平衡，將其視為財政預算管理的重要目標，在注重赤字和債務規模的控制的同時，也對我國政府收支核算制度作了新的調整。對于預算外資金管理，于1996年被重新定義，資金是否屬于預算外資金，主要看是否履行或者代行政府部門職能。這一階段主要在于財政收入的管理，一些支出管理也開始起步。總的來說，這一階段基本完成了與社會主義市場經濟體制改革相適應的預算管理制度改革。

(三)預算管理制度進一步健全(2000～)。這一階段以部門預算改革為中心，同時進行了政府收支分類改革，進一步完善復式預算體系，在保證財政預算公開透明的情況下，實現了預算管理從合規管理到績效管理的逐步轉變。該階段也開啟了地方債管理制度的創新。從2009年開始，財政部開始代發地方債，自行發債從2011年開始在上海、浙江、廣東、深圳四地試點，但是自行發債規模較小，每種債券的發行額也被限制。

為了適應國家治理現代化要求，預算管理制度改革也在進一步深化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確表明，預算管理的總體目標是“全面規范、公開透明”，建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理以及風險預警機制。大數據時代的到來，使得預算公開成為了新的預算管理的目標和要求，更多地借助“互聯網+”，方便社會各界對地方財政預算管理制度的監督，也利于社會各界為地方財政預算管理制度改革貢獻智慧。

二、地方財政預算管理制度存在的問題

地方財政預算管理是國家財政預算管理的不可或缺的組成部分，隨著全面深化改革的推進，財政改革也不容忽視，尤其是在地方財政預算管理制度上，其重要性顯得格外突出。盡管地方財政預算在財政收支等方面取得了不錯的成績，但是在預算編制、預算審批、預算執行績效方面依然存在諸多不足。

(一)預算編制環節。地方性預算編制的過程中，首先缺乏的就是統一性。統一性體現在預算編制的口徑的一致性和內容的準確性。在地方政府預算的編制過程中，需要實現全口徑的預算管理，政府支出項目應當有清晰、準確的規范性，包括一般公共預算收支、政府性基金預算收支、國有資本經營預算收支、社會保險基金預算收支等等，均納入政府預算管理體系當中，做到不重不漏，預算口徑需一致。另外，針對政府收支的各個項目，政府預算編制達到的效果是政府收支預算決算數額在一定適當的范圍內偏離，部門預算則需據實、詳實編制，做到財政預算編制內容的準確性。

值得一提的是，地方政府債務并沒有全面的納入到地方政府預算管理。地方性債務的規模在不斷地擴大，地方政府償債的壓力也在不斷增加，地方債的風險也在日益提高。為了保障地方財政預算管理的真實性、準確性，債務預算應該成為預算體系中的重要組成部分，那么，將地方政府債務納入地方財政預算管理，是地方政府財政預算管理改革工作的重點，這對維護地方政府的信譽是有積極作用的。

(二)預算審批環節。在各級政府完成編制預算草案之后，向各級人民代表大會移交預算草案，預算管理就進入預算審批的環節。經各級人民代表大會審批通過之后的預算草案就是具有法律效力的各級人民政府預算，預算審批保證了地方財政預算管理的有效性，最直接的影響就是使預算草案合法化。然而，在現實中，我國的各級人民代表大會對地方財政預算草案的審批仍然存在很多不足，主要體現在審批機構、審批程序等方面。

各級人民代表大會是財政預算審批的機構，無論是從機構設置還是人員配備上，都無法滿足預算審批有效性的要求。就全國范圍來看，依然還有市縣人大預算工作委員會的工作是由其他機構代為完成的現象。審批機構的缺失，就無法為地方政府預算管理提供一個良好的改革環境。另外，在人員配備上也存在人數少、非專職等尤為突出的問題。人大代表人員結構的失衡使得權利機關無法深入研究各級政府提交上來的預算草案，也無法對已經審批通過的預算草案在執行中進行深層次的追蹤。

審批程序在實際中缺乏明確的法律約束力，各級政府對預算審批的重視程度也不一致，以致各地在初審中各自為政，審議效果也不理想。另外，人大缺乏對預算草案的修訂權，在預算表決過程中人大代表的意見和建議很難被表達。各級政府部門十分注重任期時的經濟發展狀況，目光局限在短期政績上，而忽視了長遠發展的規則的制定和程序的規范，這種“程序意識”的不足，也導致了地方財政預算管理制度改革的成效不甚明顯。

(三)預算執行環節。預算草案一經人大審議通過，就是具有法律效力的，但是如果不能有力執行，一份完備的預算也無法達到其預期的效果，因此，在財政預算管理的最后一環也不能松懈。每年1月1日是我國預算執行的開始日期，但是各級人大批復的時間是在每年3月，因此，預算執行開始日期和人大審批預算日期不一致，這就形成了預算年度的空檔。各部門在這期間的“先斬后奏”的支出沖動就會變成事實，使年度預算的法律約束力和權威性大大下降。在執行過程中，存在著財政資金挪用的現象，也有虛列支出的現象。基本上每年都會有“翹尾”，即一到年末，就出現大量的財政撥款，支出比例陡然升高。當然不排除一部分屬于正常情況，但是也無法否認違規行為的存在。預算執行不嚴格、不真實，不規范，極其容易滋生貪污腐敗的行為。

三、地方財政預算管理制度改革的路徑

地方政府預算管理在地方治理進程中起著舉足輕重的作用，它不僅是地方政府財政收支計劃，更是治理一方天下的重要手段。結合地方政府財政預算管理的目標以及本文提到的相關問題，地方政府財政預算管理制度改革遵循的路徑主要在以下幾個方面。

(一)確保預算管理的科學性。財政部門內設立專項的預算編制機構，權責統一，權力制衡。通過互聯網加快各個部門之間的溝通交流，切實了解各部門的實際需求，利用網絡、財政沙龍提高公眾參與度，引入公眾選擇程序，資金的使用者最了解自身的需求，編制科學的財政預算，為后續的預算審批和預算執行提供了基礎。

(二)推進預算管理的公開性。地方政府預算的信息公開不應局限于“類”級，隨著財政預算的精細化，信息公開也需相應地深入，使納稅人知曉公共資金的來龍去脈，使用者是誰，做了些什么事，是否違背公共利益。推進公開性需要一個過程，其廣度、深度應當與當前的社會發展現狀相適應，要與財政管理改革步調趨同。

(三)提高預算管理的可評性。硬化地方政府財政預算約束，加強績效評估相關制度的建設，設立權威評價機構，積極吸收廣大公民的反饋意見，運用科學的評價體系和完備的評價方法，立足各地實情，根據各級政府需要達成的目標，計量預算資金使用達成的效果。