“背包組長”服務機制探究
——兼談鄉村社會管理服務體系建設

◆黃向前 程俊毅 譚明亮 廖建洲

近年來，恩施市沐撫辦事處在加強社會管理和服務體系建設方面進行了大量有益的實踐與探索，涌現出一大批深受人民群眾歡迎和擁戴的 “背包組長”。“背包組長”是當地農民群眾對村民小組長的形象稱呼，他們常年活躍在田間地頭、溝溝坎坎，把服務延伸到基層組織的“神經末梢”，挑起了服務群眾大梁。

一、“背包組長”產生的背景

(一)矛盾糾紛多。沐撫辦事處原下轄5個村一個居委會，共44個地名組7049戶，村民30088人，面積180平方公里。沐撫辦事處每個地名組平均管轄農戶180戶以上，人口在500人左右，最大的組跨度達7公里以上，莫說村民找組長辦事難，還有很多村民不認識組長、組長不認識村民。老百姓之間一旦發生糾紛，由于對村組干部缺乏認知，大多不尋求村組干部解決問題，調和不成就動武，或者就直接找辦事處主要領導，甚至到市、省越級上訪。因此，沐撫辦事處一度成為恩施市維穩重災區，曾多次發生大規模群體性上訪事件。

(二)發展任務重。沐撫辦事處是湖北省十大旅游名片之一——國家5A級景區恩施大峽谷所在地，是推動恩施旅游產業提檔升級的主戰場。全力打造一個開放、包容、文明、法治的旅游目的地，實現沐撫辦事處“村村寨寨是景區、家家戶戶是賓館、人人個個做旅游”的遠景規劃，既需要穩定的發展環境，又迫切需要強有力的基層組織支撐。

(三)服務群眾“最后一公里”問題突出。黨的十八大以來，各級黨委政府對加強社會管理和服務體系建設提出了新要求。然而，原有的村民小組服務半徑大，為民服務“最后一公里”實質脫節，難以發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。

面對上述情況，沐撫辦事處通過深入調查研究，一致認為 “基礎不牢，地動山搖!”村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，而村民小組是基層的基層，基礎的基礎。要解決發展問題、穩定問題，為民服務“最后一公里”的問題，必須從最基層最基礎抓起。為此，沐撫辦事處決定建立和推行村民小組長工作服務機制。

二、“背包組長”服務機制的健全與運作

(一)科學設置村民小組。這是村民小組長產生的前提和基礎。讓老百姓選自己了解自己信任的人任組長，讓當選的組長熱心為村民服務。組大了，村民與村民之間相互不認識不了解，選舉誰任村民小組長，村民心中就沒有譜。辦事處將44個地名組恢復為180個以原生產隊為基礎的村民小組。現在每個村民小組平均管轄40戶，人口在150人左右。

(二)民主選舉村民小組長。一是群眾推選。分組召開群眾大會，按“戶為單位，一戶一票(每戶無論幾個人參會都只能投一票)，不設門檻，票高者得”的原則，確保當選小組長的公認度和權威性。二是審核上報。村(居)兩委從政治思想、現實表現、基本履職能力等方面對小組長進行政審后上報辦事處黨委政府。三是研究決定。民主選舉產生的村民小組長一般都是在當地德高望重、知書達理和說話做事人們充分相信的鄉村賢士、家族負責人以及退休干部職工。

(三)明確崗位職責。小組長職責為“五員”:一是政策宣傳員。將黨的路線、方針、政策及時傳達到每一位村民，使其變為人民群眾的自覺行動。二是便民服務員。實行為民服務全程代理，突出做好留守老人、留守婦女、留守兒童全程代理服務工作。三是糾紛調解員。轄區所有矛盾糾紛須首先經村民小組長進行調處，只有在村民小組長調處未成功時當事人方可向上一級(村)申請調處。四是信息報送員。收集并向村委會反映本組村民的建議和意見，同時協助駐村干部做好本組村民耕地、林權、人口、綜治、計生、困難戶等相關信息的收集、登記工作。五是產業發展引導員。

(四)健全激勵機制。一是工作上給條件。配齊辦公用品，統一配備便于工作的背包和工作筆記本、小組長工作專用章、筆、雨傘、手電筒等物品。所有村民房屋改造和修建、樹木砍伐、社會保障、民事調解以及各種文書證明開具等服務均必須有村民小組長簽字蓋章，上級有關部門才予以受理。同時辦事處、村(居)兩級實行服務前置，凡能在組里辦的服務事項均下放給村民小組長辦理。二是經濟待遇上給補助。辦事處每年給每個村民小組長發放基本工資補助1200元(通訊費)。同時設立工作績效獎和年終考核獎，對成功調處矛盾糾紛的按每件50元、對推動本組茶葉和葡萄等產業發展驗收合格的按照每畝5元的標準給予工作經費，對年終綜合考核考評被評為優秀小組長的給予每人500元“年終獎”。三是政治上給榮譽。辦事處、村(居)兩級開展優秀村民小組長評選，使村民小組長之間學有先進趕有目標。

(五)注重素質和服務能力提升。采取崗前培訓、定期培訓、以會代訓等多種方式對小組長重點進行政策法規、工作準則、職能職責、辦事程序等業務培訓和產業發展實用技術培訓，著力提升村民小組長的思想理論素質、業務素質和服務能力，使村民小組長明確自己應該為誰服務、在哪些方面服務、怎樣才能服務好。

三、主要成效

(一)促進了社會和諧穩定。隨著“背包組長”服務機制的建立健全，現在的村民小組再也不是相隔10里20里，組長是人民群眾自己推選的信得過的人，村民之間一旦發生矛盾糾紛，就不存在直接找村和辦事處領導調處的現象，而是主動找“背包組長”。自2013年建立健全“背包組長”服務機制以來，沐撫辦事處真正做到了“小糾紛不出組、大糾紛不出村、疑難糾紛不出鄉”，連續三年成為全市“無越級上訪鄉(鎮)”和“社會管理綜合治理工作優勝單位”。2015年全辦“背包組長”共調處各類矛盾糾紛479件，為社會的和諧穩定作出了積極貢獻。

(二)推進了區域經濟發展方式轉變。以旅游為龍頭帶動鄉村二三產業迅猛發展。成功創建恩施大峽谷國家AAAAA級景區。2015年度，恩施大峽谷旅游景區累計接待游客52.5562萬人，比上年增長30.36%;實現營業收入12331.70萬元，比上年增長34.91%。新發展“仙居人家”19家，共達47家;新發展農家樂6家，共達24家。農業產業結構調整步伐加快。辦事處共發展旅游觀光茶葉、葡萄、牡丹、薰衣草等品種的種植20300畝。

(三)密切了黨和人民群眾的血肉聯系。“背包組長”的辛勤耕耘勞作、認真履職盡責，使為民服務“最后一公里”得到暢通，農村基層組織為民服務的“死角”和“真空”得到逐步消除，黨和人民群眾的關系得到極大改善。近3年，全辦180名“背包組長”為民服務全程代理事項1685件，人民群眾對“背包組長”無不交口稱贊。

四、幾點啟示

(一)創新是加強基層社會管理服務體系建設的強大動力。創新是引領發展的第一動力，同樣，創新對社會管理服務體系建設具有巨大的推動作用。要加強社會管理服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，必須堅持創新。沐撫辦事處“背包組長”服務機制的建立與成功實踐，就在于沐撫辦事處黨委政府堅持一切從實際出發，敢于作為，大膽創新。

(二)選好帶頭人是加強基層社會管理服務體系建設的關鍵。恩施市沐撫辦事處“背包組長”服務機制在實施過程中之所以能夠取得明顯成效，關鍵就在于他們選準了村民小組的“領頭雁”“當家人”。好的制度既要靠人去制定，更要靠人去執行。

(三)加強社會管理服務體系建設是一項長期的任務，需要不斷深入探索。恩施市沐撫辦事處“背包組長”服務機制的建立與推行雖然取得了明顯成效，但是從加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能的總體要求和人民群眾的需求來看，還有很長的路要走。其主要問題有二:第一，“背包組長”基本屬于義務性質，沒有工資待遇，對如何保持和充分發揮他們為民服務的熱情、增強他們的責任感，尚需進一步探索。第二，“背包組長”的素質提升與進出機制還有待進一步加強和完善。