淺析菲律賓的南海政策對中國的影響及對策

孫琳（海南大學政治與公共管理學院 海南海口 570228）

淺析菲律賓的南海政策對中國的影響及對策

孫琳（海南大學政治與公共管理學院 海南海口 570228）

菲律賓是南海主權爭端的主要聲索國之一，20世紀50年代末起，菲律賓就用民間竊島，非法占有等方式侵占我國南海島礁，并且多次挑起事端。近年來，中菲南海主權爭端呈愈演愈烈之勢，菲方在島嶼歸屬、海域劃界等問題上呈現出激進化特征，并加速戰略資源的攫取和強化島嶼實際占領，企圖借助外部力量推動南海問題擴大化和國際化。菲律賓激進的南海政策既考驗著中國南海維權的底線，也考驗著中國經營周邊戰略環境的智慧。為此，中國應審時度勢，全面權衡利弊，放眼長遠，做出更清晰、更實際的戰略研判。

菲律賓；南海政策；應對策略

近幾年來，中菲南海爭端愈演愈烈，兩國紛紛出臺相應的南海政策，并互相指責，以往政治互信被主權爭端取而代之，嚴重阻礙了中菲關系的穩定發展。

一、菲律賓過去不同時期的南海政策

菲律賓自1970年開始先后派兵占據了南沙群島的馬歡島﹑費信島﹑北子島﹑西月島﹑雙黃沙洲﹑中業島﹑南鑰島﹑司令礁﹑仁愛礁等9個島礁，并在其所占據島礁上修筑軍事設施[1]，之后菲律賓在國際社會上不斷重申南海對其的戰略地位，但是菲律賓卻對自身在南海采取的一系列過激的做法避而不談。在這個時期，正值中國改革開放之際，為了尋求與周邊國家的合作，中國首先提出了“擱置爭議，共同開發”的中和之策，如何與周邊國家保持良好關系的問題超出了如何解決領土爭端的問題，中國將它擺在了更高的戰略位置。因此，中菲雙方的南海政策雖有沖突，但是兩國的關系卻是相對穩定的。

冷戰以后，菲律賓對南海的舉措不斷激進，不但罔顧中國政府的強烈反對，執意采取單邊行為，對所占島礁增派部隊，加強對其的控制，還慫恿民間團體甚至政要登島，宣示主權。其具體措施包括：增派兵力，購置先進艦艇，加大對所占領島嶼巡邏力度，對于在這些島礁附近水域作業的中國漁民，采取驅逐﹑拘捕﹑綁架等舉措，甚至在2013年8月7日發生了駭人聽聞的菲律賓海岸警衛隊隊員開槍射殺臺灣漁民事件；菲律賓除加強軍事巡邏之外，還在其非法所占島礁興建燈塔，炸毀中國設在黃巖島上的國家主權碑，在中業島修建機場跑到，加大對占領區的后勤補給；此外，在美濟礁事件以后，菲律賓加強國防現代化的建設力度，把強化海空軍力量作為軍事現代化建設的重點；菲律賓軍方通過購買先進的雷達系統，力圖形成覆蓋整個南沙群島的雷達監控網絡，時刻監視中國的一舉一動。

到了21世紀初，隨著阿羅約總統的上臺。中菲進入了以全面發展經濟關系為主軸的時代，并且嘗試了雙邊經濟關系向政治安全互信關系升級的努力。2005年，中國﹑菲律賓和越南三國成功簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。該協議的簽署成為當年影響南海地區安全的最主要影響因素，甚至一度成為建立新型中菲雙邊海上安全關系的基礎。但遺憾的是，由于越南的撤出和菲律賓國內反對勢力的強大，這一協議最終夭折。

從菲律賓以往的南海政策演變可以看出，雖然早在20世紀70年代非法侵占了中國的9個島礁，并且之后加強了對其的控制，但是并沒有采取過激的行動去挑戰中國的底線，尤其是之后《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》的簽定，更是體現了菲律賓當時的南海政策是相對溫和的。

二、菲律賓當下南海政策逐步激進化的原因

2010年至2013年，菲律賓的南海政策突發逆轉，中菲海上安全關系再受沖擊，兩國政治關系也迅速降溫。這其中因素復雜，總體來看，既有國際因素，也有菲律賓國內政治因素，以及本國經濟利益集團的影響。

1、國內政治因素

進入21世紀以后，如何處理與中國的南海島礁的主權爭端以及是否重拾與美國的政治﹑軍事合作等問題引發了菲律賓各種政治派別的積極探討。在阿羅約執政時期，出于對國家利益的考慮，“不刺激中國”的南海政策被菲律賓一貫奉行。但即便如此，菲律賓國內各政治派別也從未停止過對南沙議題上的觀點碰撞，導致對立日益嚴重。雖然阿羅約執政時期中菲的雙邊關系是相對穩定的，甚至被外界認為是中菲關系最好的時期。但是，菲國內的反對黨還是成功推動菲律賓參﹑眾兩院通過了修訂后的菲律賓“領海基線法案”，將南沙部分島礁和黃巖島劃入菲律賓的權利范圍。

2、經濟利益

“爭奪南海資源是菲律賓卷入南海爭端的一貫目的，也是主要動機。”[2]1968年，美國地質學家埃默里報告出臺，該報告認為，在南沙群島東部和南部蘊藏著豐富的油氣資源。正是這份報告的出臺，菲律賓1970年開始對南海島礁進行大規模的非法軍事占領和控制，很清楚的證明了菲律賓的主權聲索的目的是對海底資源的尋求。

3、國際因素

隨著“中國威脅論”的甚囂塵上，一向充當國際警察的美國也必然不會放棄這次“合理”的重返亞太的機會，出于遏制中國的需要，美國重新調整了亞太再平衡戰略，肯定了以菲律賓作為“前哨戰”對于其東亞戰略的價值，這也恰好給與了菲律賓與美國改善關系的重要機會。試想，如果沒有美國在背后的支持，憑借菲律賓自身如此脆弱的軍事實力，不可能“以卵擊石”的去挑戰各方面都遠強于自己的中國。

2010年，美國正式將菲律賓納入其“全球合作伙伴計劃”，承諾向菲律賓提供軍備支持和軍事安全保障。美國的承諾在一定程度上緩解了菲律賓以往謀取南海經濟利益的安全顧慮，增加了菲律賓應對南海主權爭端的底氣。伴隨著阿基諾三世親美外交政策的影響，菲律賓自認為已經形成了應對南海爭端問題傾利于自身的國際環境，從而導致了本國激進的南海政策。

2011年6月27日美參議院一致通過了旨在“強烈反對中國軍艦在南海爭端中使用武力”的決議，并“贊成美國武裝力量基于支持在南海的國際水域或空域的航行自由權而繼續行動”，在南海問題上，美國如此強硬和有針對性的表態，在歷史上還屬首次。[3]作為美國的傳統盟友，菲律賓成為美國“重返”亞洲最受青睞的對象。反過來，菲律賓也充分利用利用美國借南海問題遏制中國的戰略，為其南海島礁及海域主權之爭服務，在南海問題上大膽挑戰中國，企圖迫使中國讓步。這也正如菲律賓外長說的那樣“美國是菲律賓唯一的戰略伙伴”，此種言論表明，菲方在南海爭端的問題上，充分仰仗美國的支持以制衡中國。

三、菲律賓的南海政策對中國的影響

由于美國高調介入南海問題，從而給菲律賓激進的南海政策吃了一粒“定心丸”，并很有可能驅使菲律賓采取進一步的舉措，挑戰中國的底線，這對中國的影響可謂是非常深遠的。再有，在菲律賓南海政策的影響下，中國與周邊各國的關系以及對應的戰略環境也必將受到考驗。

1、促使南海爭端東盟化

2011年，菲律賓總統阿基諾三世與外長羅薩里奧對東盟國家進行“穿梭外交”，在協調東盟南海政策立場﹑一致對華等方而做了大量工作。同年3月，阿基諾三世出訪印尼和新加坡時提出了“東盟成員國聯合開發南海石油資源”的建議。4月，羅薩里奧訪問越南，與越南達成了兩國在南海問題上開展合作﹑加強雙邊安全與防務合作﹑推動達成“南海行為準則”等共識。5月，阿基諾總統呼應越南在東盟峰會上的要求，再次強調“南海行為準則”的重要性。5月底，阿基諾總統訪問泰國和文萊，試圖說服文萊聯合對中國施壓，以簽署“南海行為準則”。6月13日—17日，《聯合國海洋法公約》第21次會議在紐約召開。在此次會議期間，菲律賓﹑越南﹑印尼﹑馬來西亞﹑泰國﹑老撾和新加坡就南海問題的解決達成一致，強調要一致努力利用《聯合國海洋法公約》來實現以“和平方式”解決南海領土糾紛問題。6月17日，菲律賓外長羅薩里奧在馬尼拉會見東盟其他九個成員的大使，尋求東盟內部就南沙與南海問題達成一致立場。在菲律賓的作用下，南海爭端已不是中菲兩國之間的問題，菲方把泰國﹑新加坡等與中國沒有海洋爭端的國家引入到南海領土糾紛問題中來，促使了南海問題的東盟化，其激進且針對中國的南海政策逐漸被東盟國家所默認和接受，這將導致中國在南海問題上的談判從與一國之間的談判逐漸上升為與國家聯盟整體的談判，不但擴大了矛盾范圍，更重要的是，這對中國與東盟國家的關系形成了極大的挑戰。

2、推動南海爭端國際化

為擴大對中國的施壓范圍，除了尋求美國的支持，菲律賓還利用中國與日本的領土主權爭端，積極開展與日本的合作，力圖將其拉近自身的陣營。2011年9月21日，菲律賓與日本外交官以“海洋安全”為名舉行了會談，共同討論了南海領土糾紛。會談中，菲律賓官員建議菲日兩國共同設立一個“永久工作小組”，定期討論南海糾紛解決方案和亞洲其他海事問題。其后，菲律賓總統阿基諾三世訪日，并與日本首相野田佳彥討論了南海問題及海上安全保障等問題。會后，雙方發表聯合聲明表示，航行自由﹑暢通無阻的商業活動與依據有關國際法和平解決爭端等是兩國及地區利益的重要內容，也是構成兩國共同“捍衛”南海的政策基礎。2015年6月3日，菲律賓總統阿基諾三世在訪日期間，在東京發表演說，并再放厥詞，污蔑中國，呼吁包括日本在內的國際社會對中國采取“不姑息”的態度。可見，菲律賓與日本南海合作日益密切的態勢無疑將對中國周邊環境造成更多不利的影響。

四、中國在南海爭端問題上的對策思考

在1978年的改革開放之際，鄧小平總書記在保證國家利益的基礎上，為應對南海主權爭端提出了“主權屬我，擱置爭議，共同開發”的原則。長久以來，這個原則一直被我國政府堅決奉行。然而在當今，國際形勢已經不同于往常，并且發生了很大的變化，因此，中國應該認清形勢，評估自身實力，制定出新形勢下的應對策略。

1、加強自身軍事實力的建設

自古以來，軍事實力一直是解決爭端的重要保證，英阿的“馬島戰爭”，充分證明了軍事力量對一個國家維護主權的重要性。在中國九段線以內的南海面積達到210萬平方公里左右，這決定了海軍將成為南海維權的主要力量，由于中國軍機的作戰半徑較小，航母作戰尚不成熟，一只強大的海軍將成為南海爭端的主要威懾力量。

2、加強海上執法力量的建設

近年來，菲律賓頻繁無故扣押中國漁民，甚至發生了開槍射殺中國臺灣漁民事件。漁民作業得不到保護，已成為南海海上安全最大的隱患。首先，我國應該加強海監﹑漁政﹑緝私﹑邊防海警的建設，購買先進的海監船﹑巡邏艇，加強海上巡航和執法，對不聽警告的外籍船只予以扣押，充分彰顯我國海上維權的堅定性。其次，發揮海南省作為南海前哨站的作用，建立統一的行政領導，摒棄政出多門的低效率結構；最后，建立快速反應機制，一旦漁民發出求救，應立即出動艦艇或飛機予以增援，保護漁民的生命財產安全。

3、合理應對爭端的國際化

近年來，中國經濟迅速發展，以取代日本成為了世界第二大經濟體，較之發展緩慢的國家，飛速發展的國家稍有動作，就會引起世界的極大關注，因此，中國在南海的正當維權舉動，便引起了世界輿論，尤其是西方發達國家的一些相關研究人員的極大關注，“中國威脅論”甚囂塵上。為此，在這種輿論的催化下，美國“重返亞太”的高調舉動，日本與菲律賓默契的共識， 把南海爭端推向了國際化，成為了以美國為首的西方國家遏制中國發展的新舉措。我們應該認清國際形勢，制定合理的應對措施。

第一，要加大海上資源開發力度。南海爭端爆發以來，諸如菲律賓﹑馬拉西亞﹑越南等爭議國早已就南海的油氣﹑磷礦等資源進行了單方面的開發，而中國對南海資源的開發程度相對較小，對此，為應對這種復雜的形勢，中國政府一方面要大力研發或者引進先進的油氣開采技術，在提高自身實力的同時，還要敢于開拓，在爭議地區開采原油，以強硬的舉措震懾爭議國；在另一方面，還要引入第三方資本的介入，即加強與國外石油公司的戰略合作，共同開發油氣資源，強化與區域外國家的“利益捆綁”[4]

第二，加強宣傳的力度﹑占領輿論的制高點。首先，要重視外部輿論，合理對待其所關心的問題；對于學術爭論和建議，中國政府要選擇性的采納，彌補自身不足；但對于惡意重傷和曲解，中國政府要堅決回擊。其次，改變輿論宣傳策略。隨著南海爭端的局勢越來越復雜化，僅僅從法理和歷史的角度證明我國的南海權益是不夠的，因此，必須合理規劃輿論宣傳，改變宣傳策略和角度，在尋求多角度證明南海主權歸屬的同時，還要通過輿論宣傳中國對于南海正當的訴求以及合法權益。

第三，加強中俄之間的戰略合作。近代以來，以美蘇主導的世界格局達到半個世紀之久，蘇聯解體后，世界呈現多元化格局，但是并沒有擺脫美國為首的西方世界作為主導力量的影響。隨著中國和俄羅斯的崛起，過去的平衡必將被打破，從而達到新的平衡。近幾年來，華盛頓一直與克里姆林宮針鋒相對，尤其在克里米亞事件之后，美俄的對峙達到了頂峰，你伸手一刀，我反手一劍的西方制裁以及俄羅斯的反制裁使得區域緊張局勢持續升溫，在這種國家形勢下，中國與俄羅斯的國家利益與戰略目的達到了重合，中國應適時的加強與俄羅斯的戰略合作，無論是政治上的﹑經濟上的﹑軍事上的聯合，都有助于抵制美國力量的延伸，甚至打破西方世界主導的世界格局，為爭端的解決增加籌碼。

4﹑“連橫”之術拆解東盟“合縱”之勢

雖然軍事實力是維護國家主權的根本，但隨著世界聯系的加強，國家已不再是單獨的存在的個體，國家之間已經越來越成為緊密聯系的共同體。二戰以后，各種國家聯盟層出不窮，北約與華約長達幾十年的對峙更說明了現代戰爭已經不是兩個當事國之間的事情，而是各種盟國之間的共同事物，因此，任何一場戰爭都會牽動世界的神經，正是由于全球化的加強，戰爭損害的已經不僅是當事國雙方的利益，而是盟國﹑甚至是世界的利益，這必然會產生更大規模戰爭的隱患。目前，在菲律賓的努力下，南海爭端已經被東盟化，東盟聯合對華談判已是不爭事實，如何應對東盟國家聯合抗華已作為當下亟待解決的大問題。

兵法云：“上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”[5]政治本身就是謀略家大顯身手的平臺，如同用兵打仗，充滿陰謀陽謀，中國古代兵書給我們提供了最上乘的謀略智慧，可以充分施展于當代的國際關系之中，破其計劃，瓦解聯盟，從而達到“不戰而屈人之兵”的最高境界。[5]

菲律賓聯合東盟共同制華，其形勢堪比中國古代戰國時期“合縱”六國以抗秦之態，但是國家之間的聯盟本身就存在缺陷，即各國所訴求的利益不同，在國際關系中，沒有共同的朋友，只有共同的利益，此說法早已是至理名言。所以，一旦國家間的共同利益不存在了，聯盟關系自然形同虛設。菲律賓主導下的東盟聯合制華的策略本身就存在不穩固的因素，首先，東南亞聯盟國家中新加坡﹑泰國﹑柬埔寨在島嶼主權問題上，與中國沒有爭議，對抗中國對他們來說不但無利，反而有害；其次，中國和柬埔寨在外交上一直保持著良好的關系，僅為菲律賓一面之詞而喪失與中國長期的友誼，更是得不償失；再次，菲律賓﹑馬來西亞﹑文萊三國在海洋劃界問題上，本身就存在爭議，聯盟內部都存在異議，一致對外何從談起？最后，在經貿關系上，中國連續幾年都是東盟的第一大貿易伙伴，中國與東盟各國的貿易增長快速，尤其對于菲律賓來說，截止2012年，中菲兩國已經互為重要的貿易伙伴，中國為菲律賓第三大貿易伙伴，菲律賓為中國在東盟的第六大貿易伙伴，兩國的經貿關系在1975年建交以來增長了500多倍，[6]其中僅1991年到2010年問就增長了72倍，增速在東盟十國中居第二位。[7]然而，2012年中菲黃巖島對峙之后，雙邊貿易額卻一反持續增長的勢頭，轉而呈現回落波動趨勢。當年雙邊貿易相對前一年下降12.6%。[8]由此可見，與中國對抗要付出的很大的經濟代價，爭議國如此，非爭議國亦如此，誰能保證面對國家利益受損害的非爭議國本來就不堅定的對抗決心不被動搖﹑充當南海爭端的犧牲品呢？綜上所述，菲律賓聯合東盟制華的策略本身就是不穩固的，我們可以見招拆招，采用“連橫”之術拆解聯盟，把南海問題轉化為對我方有利之形勢。“兵者，詭道也。”[9]

在21世紀海上絲綢之路建設的背景下，由于東盟地處海上絲綢之路的十字路口和必經之地，將是新海絲戰略的首要發展目標，而中國和東盟有著廣泛的政治基礎和堅實的經濟基礎，21世紀海絲戰略符合雙方共同利益和共同要求。[10]

因此，只有國際合作﹑互利共贏才能到達國家利益的最大化。

[1]李金明.南海爭端與國際海洋法[M].海洋出版社，2003:8

[2]陳丙先.淺析近年來菲律賓的南海政策(J].梧州學院學報，2012,(05);34.

[3]吳莉莉.關于美國在南海問題新變化及中國對策的探討[J].南方論刊，2011(9):19

[4]王子卿,蔡宏俊.鎮江船艇學院，江蘇,鎮江.12003.

[5]《孫子兵法·謀攻篇》

[6]文中數據系作者根據中國海關歷年統計整理計算得出。

[7]《中菲雙邊貿易增速居東盟次席，專家指需增互信》，載中國新聞網，2011年8月31日，http://www.chinanews.com/ cj/2011/08-31/3296611. shtml.

[8]《工商部長領中國商人來菲投資》，載《菲律賓商報》，2013年4月17日，http://www.shangbaocom.ph/fgyw/2013/04-17/16067.shtml.

[9]《孫子兵法·謀攻篇》

[10]絲綢之路經濟帶與21世紀海上絲綢之路 .人民網 [引用日期2014-07-12].