互聯網數據開放的中國邏輯：經濟動力與政治意涵

李謙

在中國語境里，數據開放，正在被兩種似乎背道而馳的意識觀念塑造著： “最具時代標志性的標簽非大數據莫屬，它好比是21世紀的石油和金礦”，數據躍居為最重要的資源，政府必須有所作為，“推動公共數據資源開放共享……為經濟發展和社會進步提供更加有力的支撐”（苗圩，《人民日報》2015年10月13日）。與此同時，“阿里巴巴本身是一個數據公司，我們昨天剛剛內部做了很多決定，我們對數據以前是開放的，現在我們決定數據原則上不開放……只跟我們信任的戰略合作伙伴共同打造未來”（馬云，《第一財經日報》2015年6月5日）。

熟悉相關概念者一定會反駁，前引話語根本不是同一語境中的對話，因為數據開放的要旨原本是針對政府機關或公共機構所生產、創造、收集、處理、保存、維護、傳播或者資助的數據類型，而私有企業及其市場行為顯然不在其覆蓋之內。簡單說，兩者并列，乃是“關公戰秦瓊”，名不副實。數據開放，檢索其歷史，是一系列淵源頗長的理論主張和歷史運動的當代變體，這就是所謂信息獲取權運動，不過歷史上信息獲取權運動并非一帆風順，而是屢有起伏，遲至20世紀下半葉因政治形勢變化與信息技術革新，歐美國家才于數十年間相繼在立法與行政上全面配合信息獲取權運動。[1]信息獲取權運動被視為一項公民爭取基本政治權利的運動，政府信息公開即此運動的奮斗結果，而數據開放作為政府信息公開獲取的延續和變體也自然應當歸屬在公民權利-政府權力的認知框架以內。

不過，信息獲取權或信息公開所依據的政治邏輯，一方面，信息公開意味著以公民知情權利制約政府的行政權力，體現了制衡科層制官僚計算理性的一面;另一方面，信息數據是具有天然公共屬性的抽象物，無法占有、難以控制、價值極大，服務社會的政府信息更與普羅大眾的生活福祉息息相關，要求公開以防止扭曲、錯漏，體現了信息數據價值珍重的一面。故此，假若互聯網公司的數據價值重大，與網民的基本權利和生活福祉緊密相連，也與國家安全密切相關，恐怕就難以斷定政府與企業的數據行為是否就一定不在同一個政治語境中。更重要的是，數據開放之所以不是信息公開而只是某種變體，是因為經濟邏輯已經置換了政治邏輯成為數據開放的主線，進而在微觀層面與信息產業的龍頭互聯網企業的商業實踐形成一種意味深長的呼應。這一呼應，既是現實的，也是歷史的，因為數據開放的另一源頭恰好是針對信息產業公司巨頭的“軟件開源運動”，在掀起該運動的軟件程序員眼中，軟件代碼與數據不只是軟件公司的私有財產，更是信息技術傳播與發展的基本要素，封閉私有必然損害技術發展。政治語境的相似和經濟邏輯的相應，使得數據開放及其背后的力量角逐與價值沖突呈現出遠比政府信息公開更加復雜的政治經濟生態。

數據開放的中國語境

2009年1月，奧巴馬總統甫一上臺就簽署了《透明與開放政府指令》備忘錄，一年之內，他簽署了三份有關數據開放的備忘錄，同年開通美國政府數據網站，將政府數據開放推入實踐。此后數年，奧馬巴政府在內政外交上頻頻出手，在國內，通過法案、行政命令和備忘錄進一步謀劃、落實政府數據開放，在國外，頻繁舉辦開放政府數據的國際會議，并于2011年7月發起成立了“開放政府聯盟”（OGP），2013年6月，八國集團首腦簽署了《開放數據憲章》，參與國家發布宣言承諾以自身行為樹立開放數據典范，及時主動地向社會開放高質量、可重復使用的原始數據。在此期間，英國、加拿大、澳大利亞、法國、巴西、阿根廷等國家紛紛推出本國的數據開放政策。故此，輿論普遍認為2009年是數據開放元年。

盡管只有短短幾年時間，但數據開放的政策與實踐卻幾經轉折，呈現為兩種不同邏輯的并軌轉換。[2]毫無疑問，“開放政府”政治理念是政府數據開放的動力之一，這也是為什么其被視為政府信息公開的一種延續和變體。但是，數據已經被視為當今信息時代最重要的經濟資源，開放數據可以釋放出巨大的經濟價值，不僅能夠極大地降低經濟成本、節省開支，更重要的是可以催生財富，創造新經濟。[3]2013年5月，奧巴馬總統簽署的備忘錄《開放政策——管理作為資產的信息》全面闡釋了政治-經濟兩重邏輯并置轉換的數據開放政策理念，很快其他國家類似政策相繼跟進。這是一個關鍵的年頭，政策轉變正當其時，因為數據的商業前景與技術想象正在發生重大的革命性突破，這就是所謂大數據。2011年6月，美國麥肯錫咨詢公司發布研究報告《大數據：下一個競爭、創新和生產力的前沿領域》，原本只在科技界和產業界暗涌的大數據立刻奪得輿論關注，互聯網社交媒體、地理位置、物聯網和政府數據等等海量結構化與非結構化的數據成為所有人的焦點。

同一時期，中國的數據開放終于出現了。2012年6月，上海市上線開通了中國第一個開放數據門戶網站“上海市政府數據服務網”，同年，北京市也開通了本市開放數據門戶網站。截至2015年10月，全國范圍內共計有北京市、上海市、武漢市、無錫市、湛江市、寧波市海曙區、佛山市南海區、貴州、青島、浙江等十個省市地區陸續開通政府開放數據平臺網站。[4]更引人注目的是國家層面的政策變化，2015年中國“兩會”期間，國務院總理李克強表示政府應當公開非涉密數據，這是中國政府第一次公開表態支持政府數據開放。同年4月，國務院印發《2015年政府信息公開工作要點》，其中指出“積極穩妥推進政府數據公開，鼓勵和推動企業、第三方機構、個人等對公共數據進行深入分析和應用”。同年9月，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，首次從國家政策層面上明確提出加快政府數據開放共享，建設國家政府數據統一開放平臺。根據這一文件精神，國家發改委宣稱將于2018年前建成國家政府數據統一開放門戶。至此，似乎中國政治實踐中屢見不鮮的“基層實踐”與“頂層設計”在2015年終于上下打通，形成合力。當然，相比國外的數據開放實踐，中國的數據開放似乎顯得十分“粗糙”，無論政策法案設計、開放平臺建設還是具體操作手段，難以盡如人意。[5]很多研究積極圍繞著國內各級政府的種種實踐查漏補缺，希望能盡快與“國際接軌”。不過照筆者看來，中國的政府數據開放更加饒富意味的是其草蛇灰線的機理脈絡、形格勢禁的政經生態和暗潮洶涌的政治與法律意涵，這些不僅僅極具中國特色，而且某種程度上說，還非?！皣H前沿”。

“互聯網之子”亞倫·斯沃茨在被控非法下載后自殺，引起對互聯網版權的廣泛探討

從表象來看，中國的政府數據開放有兩個相當突兀的現象，第一，政府數據開放的淵源之一是政府信息公開的行政法律制度，按照國外經驗，其應該是政府信息公開的根本理念“開放政府”的延續和深化。但是，中國遲至2008年才發布政府《信息公開條例》，且此《條例》重于程序，輕于實體，在諸如國家秘密、商業秘密和個人隱私等關鍵問題上未作清晰界定，而其具體程序的實踐展開更是暴露出了種種弊端。[6]簡言之，中國的政府信息公開行政法制未臻完善，其與數據開放不是一種延續與遞進的關系，更像是并駕齊驅的兩個進程。第二，與其他國家截然不同的是，中國數據開放的主力推手是地方政府而非中央政府。在美國，盡管數據開放的試水也是州政府完成的，但很快就被統合進國家層面的法案和行政命令中，反而現在又強調要逐步推廣到地方，尤其城市層面。而在中國，不僅僅數據開放具體操作實踐由重要的地方城市或者發達的經濟地區率先破冰推動，而且地方政府通過政府條例、部門政策、領導講話和開放協議等等方式踴躍地以自我意志嘗試規制、塑造數據開放的價值意涵。換言之，中國的政府數據開放被地方政府行為和意志主導著。那么，有趣的問題就出現了，為什么地方政府會在政府信息公開之外大力推動政府數據開放呢？為什么是這些地方政府在推動數據開放呢？

簡單觀之，以上列舉的十個推進政府數據開放的地方政府在我國地域版圖上有非常鮮明的特色，即多是沿海的較大城市或地區，經濟比較發達，傳統工業底子好，信息產業具有較大潛力基礎，地方政府的信息化基礎相對較好。但據此并不能解釋地方政府的行為動力是什么，更何況還有一個相對孤單的地域——貴州。因此，要探究地方政府推動數據開放的動力機制，需要我們轉從以下兩個視角著眼，一是地方政府長期以來的行為邏輯，二是地方政府行為所依憑的情景條件。

改革開放三十年以來中國社會經濟的實證研究已形成共識：由于中央政府所設定的地區GDP錦標賽激勵框架，中國地方政府成為所謂競爭性政府，張五常甚至將其指向基層的縣域競爭。地方政府以多種形式控制市場企業或者與它合作，從而發展經濟，因此，它是一個競爭性的經濟主體系統，在構成面貌上呈現為賢能體制下的技術官僚?？梢哉f，地方政府的行為邏輯是圍繞經濟發展的技術官僚理性。[7]

自2010年以來，國際外部性、周期性的經濟增長下滑極大地影響了中國外貿驅動的經濟模式，[8]對沿海工業地區沖擊尤甚。為了應對變化，從中央到地方出現了一波“穩增長”、“調結構”、“促改革”、“轉方式”的舉措，希望在穩定增長的同時，將長期以來的要素投入增長轉變為要素效率增長。與此同時，中國的互聯網信息產業卻呈現出一枝獨秀的強勁勢頭，有力地促進了國內經濟消費，華為、阿里巴巴、騰訊和百度不僅在國內行業中稱霸，也躍進世界頂尖的互聯網信息產業巨頭行列。恰好，就在互聯網產業高速發展之際，其內部也在醞釀著新一輪技術與商業革新，即所謂大數據革命。這一新近的變化立刻引起了正在謀求變革的地方政府密切關注，據媒體報道，2012年時任廣東省主要領導曾公開向行政官員推薦大數據書籍，要求他們學習并努力實踐;[9]而更早時候，時任上海市主要領導曾在本市政協會議上發言“上海為什么沒有出馬云？沒有留下阿里巴巴？”[10]這一輪聲勢幾乎可以視為2015年蔚然風行的“中國互聯網+”的先聲。

如果我們將地方政府的行為邏輯和情景條件相互聯系，不難產生一個聯想：地方政府已經將互聯網信息產業迅猛發展視為本地經濟求變的一次契機，試圖將本地經濟改革與互聯網產業發展進行深度融合，這一嘗試的最佳典范即是本地電商經濟。質言之，恰逢其時的政府數據開放是否也是地方政府所極力推動的經濟融合的某一環節呢？如前所述，數據開放其構造本就存在著兩套迥然相異卻又可并軌轉換的政治與經濟邏輯，大數據炒作之后，經濟邏輯大有后來居上之勢，日漸成為數據開放的主導邏輯。中國的數據開放，經濟邏輯壓倒政治邏輯的可能性并非沒有。

中國經濟最落后省區貴州與阿里云聯合共建全國首個政府數據共享平臺

這一猜想還需要更加細致的經驗觀察才能佐證，貴州省的數據開放恰好可以作為實證觀察的對象。無論是本地社會經濟基礎、政府部門的信息化基礎還是信息產業的歷史基礎，貴州省都相對薄弱，在這樣一個欠發達地區，為何政府數據開放也是經濟發展的某個環節？會起到什么作用？實際上，貴州省政府數據開放正是由經濟邏輯所主導，而且就是大數據經濟推動的。貴州這樣的邊遠山區省份會與時代前沿的大數據結緣，是因為大數據經濟的基礎環節數據存儲需要大量的云計算服務器，而貴州省中部地區因為相對有利的地理條件（地價便宜、地質穩定、氣候涼爽、水煤電價格適宜），非常適合建造大型服務器數據中心，吸引了一批信息產業公司前來尋求合作。

與貴州相似條件的省份還有河北、內蒙古、甘肅和寧夏，然而，貴州省政府顯然意識到數據存儲只是大數據產業中的基礎環節而非核心環節，其發布的《關于加快大數據產業發展應用若干政策的意見》和《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014—2020年）》明確指出要在貴州省發展大數據經濟的完整產業鏈?？墒?，大數據經濟是在極度豐裕的互聯網網絡數據刺激之下才盤活成型，各種結構化與非結構化的數據和算法（algorithm）是其核心要素，其中尤以數據類型為重，歸根結底算法來源數據;尖銳的現實是，貴州省相對孱弱的信息產業并沒有提供足夠的數據類型，數據從哪里來？

數據來源可簡單分為增量數據和存量數據。貴州省貴陽市為了獲得增量數據，在全國率先建設全市范圍內的免費Wi-Fi系統，仿互聯網平臺經濟模式，以免費商用網絡服務獲取市民網絡行為數據，假以時日，數據積淀形成規模，再以數據交易或者開放共享形式孵化相關數據產業。而存量數據則以政府數據最為龐大和復雜。2014年，貴州“云上貴州”大數據商業模式大賽開賽，率先開放政府數據目錄，以此形式吸引參賽企業圍繞政府開放數據或其他公共數據進行商業創新比賽，并承諾最終以獎金形式資助相關創新企業。無獨有偶，在此前后，北京、上海等地相繼舉辦類似的政府數據開放的大數據創新競賽。事實證明，貴州省的政府數據開放顯然是其培育信息產業，發展數據經濟的內在環節，經濟邏輯位居首位。當然，誠如一些觀察正確指出的那樣，各地推進的政府開放數據良莠不齊，“云上貴州”數據開放平臺并未脫穎而出，相反問題還比較多。如果將這一現象理解為各地區自身與互聯網經濟深度融合的能力差異，更能說明政府數據開放秉持牢固的經濟邏輯。

正是在經濟邏輯的意義上，地方政府主導的政府數據開放突然身具“國際前沿”的光亮色彩，數據開放從宣示開明的政治姿態演變為動態復雜的經濟實踐，其內在的政治與法律意涵也獲得了豐富增容?；ヂ摼W大數據引發的數據商業實踐革新，各國情勢不一，其中中國與美國極為相似，因為兩國皆有世界矚目的互聯網公司巨頭。只是場景變換，主客異位，數據開放中并軌轉換的政治邏輯和經濟邏輯產生了新鮮的化學反應。

數據商業視野中的數據開放

要更加深入地理解數據開放的經濟邏輯及其政法意涵，必須將其放置在當前互聯網大數據商業視野中加以考察，這需要我們追溯數據商業實踐的歷史演變。

以互聯網產業的興起為時間節點，可將數據產業劃分成1.0與2.0這兩種不同理想型的商業形態。傳統的數據產業商業形態1.0以貨物貿易與服務貿易的交替并存為特征，而新興數據商業形態2.0則表現為筑基在互聯網之上的平臺經濟，基本特征為貨物貿易與服務貿易的交融并存。最典型的數據商業1.0實踐形態就是基于個人數據的數據庫營銷，其基本商業模式為：“企業收集和積累消費者的大量信息，并將這些信息處理后預測消費者有多大可能去購買某種產品，以及利用這些信息給產品精確定位，有針對性地制作營銷信息，以達到說明消費者購買產品的目的”，[11]典型即傳統直銷行業。大約從20世紀70年代起，美國商家開始根據政府公開的統計人口信息來建立消費者檔案，其中一例就是美國政府開始用磁帶銷售人口普查資料，為了保護個人隱私，人口普查局將1500戶為一組刻錄在磁帶上，只提供住址而不提供姓名。但是，商家獲得人口數據后利用電話簿和選民登記名單，將人口普查資料中的地址和姓名相互對應，很快將人口資料中的匿名數據主體還原為具體個人，從而到達一對一精確營銷的效果。[12]數據商業1.0的行為特征具有不同程度的單邊性和公開性，其在數據開放前身——政府信息公開時代得到了有效規制。

互聯網產業興起之后，尤其是互聯網平臺的崛起，完全重塑了數據的商業實踐。所謂平臺經濟是一種有待觀察的經濟現象，而不是一個已有明確內涵和清晰邊界的經濟學概念。經驗地看，所謂平臺，是指一種可以導致或者促成雙方或多方客戶之間交易的空間。[13]古代歐洲的“市集”或者中國的“農貿市場”都是一種平臺經濟現象的雛形，[14]甚至可以說國家及其稅收也是一種平臺經濟現象。數據作為一種信息商品，其與平臺經濟現象天然親緣，在數據商業1.0形態下的金融業個人征信服務本質就是寄生于銀行等金融平臺上的數據服務交易，通過收集個人信用數據同時服務于銀行和個人的金融信貸，使金融平臺上的相關業務達成商業閉環。個人征信數據個案可以窺見平臺經濟數據商業的特殊性：收集數據和利用數據等商業行為是某一個龐大平臺商業流程中的一個基礎環節，其受制于商業平臺的整體邏輯的同時又反制于商業平臺的整體邏輯。

在互聯網產業中，數據一開始就是基于用戶與服務商之間的技術及商業互動而產生的，無數據則無互聯網服務。數據既是黏合劑，又是助推器。通過數據挖掘算法能夠系統、清晰地勾勒出用戶的潛在需求，實現商業創新，而用戶滿足消費需求的技術及商業手段同樣也取決于用戶互聯網行為所產生的數據供給是否充分。據此，雙方在供需平衡的關節上循環往復，形成了一種類似于“鎖定”效應的正反饋互動機制。正是在此互動邏輯驅使之下，用戶數據與產品供需之間的互動關系愈趨復雜多樣，互聯網創新迭現，WEB2.0、用戶UGC、電子商務、共享經濟無一不是產生于數據驅動的創新模式，這些創新都有不同程度的平臺屬性，而信息數據沉淀為基礎設施和主要渠道，在基礎支撐的技術架構和前臺交易的應用供需上保障平臺經濟的穩定運行?；ヂ摼W的弄潮兒們逐漸從一個單一的網絡服務商演變成數據鑄就的互聯網平臺，這一過程和趨勢不僅僅局限于互聯網產業及信息產業，其不斷加深、擴大，逐步蔓延到傳統制造業和更多服務行業，所謂大數據及其衍生的技術與商業正是此數據商業2.0的新形態。

作為共享經濟翹楚的優步公司，在世界范圍內引起了廣泛的社會抗議

數據與互聯網產業的關系，一言以蔽之，數據既是消費性的，又是生產性的。因為互聯網數據的消費性，使得用戶個人必須將隱私數據公開披露出去才能滿足消費欲望或說實現自我的消費想象，而這種隱私披露又是寄生于一種在先建構的、具有封閉特征的商業關系中，即互聯網平臺經濟現象。一次性的數據消費是斷然演化不出互聯網平臺經濟這一龐然巨物，數據的生產性催生的用戶黏性才是平臺經濟的根底。然而，這并非一個顯而易見的事實，早期的中國互聯網商業，免費與收費的商業策略選擇一直困擾著無數創業者，當本土的中國互聯網商業模式高舉免費服務而最終擊潰種種外來的國際互聯網巨頭時（典型而又富有傳奇色彩的莫過于淘寶擊敗易趣），以免費服務換取用戶數據進而依據數據鞏固用戶黏性、產生商業閉環、實現資本運作才漸漸成為一套融匯中西的新派“中國功夫”。這一底層架構正在不同的互聯網商業創新和科技創新中不斷復制、變型和演化，大數據概念的炒作之下，數據的生產性儼然成為了技術烏托邦的新圖騰，大數據視互聯網數據為世界的中心漩渦，可以不斷連接、吸納和融合其他途徑所產生的各類數據，以算法為技術核心，構建出一個近乎完美的技術社會和商業圖景。而政府數據開放的公共數據正構成了大數據中的一個子集。

互聯網平臺具有十分復雜的政法意涵，平臺與用戶、第三方等其他主體在商業演化中產生了類似于公法框架的權力-權利博弈態勢，尤其是互聯網平臺方的平臺私有權利異化衍生出公共權力，互聯網治理中很多復雜問題都與此相關。例如，博客、微博、微信公眾號等互聯網信息平臺與言論自由規制的問題、互聯網電子商務平臺上的主體間商業糾紛的替代性糾紛解決機制問題、利用電子商務平臺侵犯知識產權、人身權利和平臺監管責任問題等等。聚焦到微觀的數據問題上，互聯網平臺與用戶數據信息安全、數據合法使用等法律問題之中同樣隱藏著平臺異化公共權力的基本問題，當前尤其令人矚目的是用戶隱私與數據使用問題。由于數據在互聯網平臺中的底層架構功能，平臺方對于數據的監控、管理和利用會直接衍射出面向互聯網平臺各層級（物理層、代碼層和內容層）的支配性權力。這種權力表現為，互聯網平臺用戶讀寫想的智識活動時刻處于互聯網平臺的監控之下，平臺擁有能夠運用數字技術和商業關系直接干預用戶智識活動的強大能力，進而意味著互聯網平臺能塑造乃至操縱用戶的人格養成和需求欲望。[15]

有兩項最新的實證研究充分佐證了這一可能性?！睹绹鴩铱茖W院》2014年6月17日院刊發表一篇社交網站的數據研究論文，該研究發現：情緒可以通過情緒傳染（emotional contagion）的形式相互傳遞，社交網站上的用戶會在無意識中感受到相同情緒。更令人焦慮的是這項成果的研究手段，該研究團隊涉嫌通過操縱用戶的好友消息推送，通過秘密更改互聯網平臺服務，推送包含積極或消極情緒的好友消息，收到推送的相關用戶會在不知情的情況下體會到情緒感染引致的負面情緒。[16]另一個研究則更加尖銳，其指向政治選擇的獨立人格。據美國行為研究和技術研究所（American Institute for Behavioral Research and Technology）實驗研究，在模擬搜索引擎的實驗下，從樣本來自美國和印度具有有效投票資格的印度選民中隨機抽取了2014年印度人民議會選舉最后投票前4556位中間選民，被試選民隨機分為不同小組，每一組接受的搜索引擎結果經過研究人員設計為偏向于某個特定競選人。該研究發現，搜索引擎存在操縱效應（SEME，Search Engine Manipulation Effect），經過技術設計的有政治偏見的搜索排名可以改變中間選民的投票取向，而在此平臺界面和用戶體驗上，相關偏好可以經數字技術精心設計而相對隱蔽，以至平臺用戶很難意識到自己被操縱。因此，如果控制搜索結果排名，以搜索引擎為平臺的互聯網公司有能力影響選民決策、操縱競選結果。[17]

由此，我們從數據開放的另一端看過來才更加清晰地理解數據開放的經濟邏輯及政法意涵：政府開放數據的價值極其重要，可以更深入地理解社會大眾的個體與群體狀況，而真實的原始數據的最大價值則取決于大數據的始作俑者——互聯網平臺的已有數據和數據算法能力。那么，政府開放數據的公共價值不僅會極大地促進信息產業和本地經濟的深度融合，創造經濟新點，同樣也會極大地增強互聯網平臺企業的技術能力和異化權力。如果以上判斷正確，數據開放中并軌轉換的兩重邏輯將會出現新的運動，經濟邏輯不僅僅主導了數據開放，還可能將重塑數據開放的政治邏輯。

國家能力視野中的數據開放

互聯網、數據與國家的政法關系早已是論述紛繁的熱門研究，國家主權、安全和法治諸多領域無一不被裹挾進了互聯網與信息數據。誠如胡凌指出，“為數不多的研究專注于互聯網主權的理論、修辭或中國政府對互聯網內容的管理，沒能看到控制信息基礎設施在其中扮演的重要角色”。[18]深入互聯網主權的底層，探尋其中信息基礎權力（information infrastructural power）的政治與法律意涵被人忽略，更遑論去追蹤基礎權力構成的國家認證能力的微妙變化。

作為政治學根本問題之一的國家能力，它會強大、會萎縮、會轉移，進而會直接影響國家的權力運行狀態和國家的社會治理現狀，最終將此變化傳導到現代國家的最高權力。蘇珊· 斯特蘭奇對非國家權威崛起的經驗考察指出，經濟全球化造成的各行為體能力消長，進而促使權力向市場轉移，一些非國家行為體如跨國公司、國際組織開始挑戰國家權威。[19]

歐樹軍在王紹光九種國家能力分類的基礎上提出，認證能力是國家能力的基礎結構，應為最基礎的國家能力，其他各項國家能力都在不同程度上依托于認證能力。認證是國家對國內人、財、物、行為和事務的識別過程，認證能力則是國家在可靠事實之上，確立和執行規范的能力。[20]可見，政府數據就是認證的結果，數據的收集和使用也是認證能力的體現。從權力的構成和運行而言，數據就是國家權力的毛細血管。

我們以國家認證能力的理論視角重新審視當前的數據開放及其依處的互聯網環境，就會發現一些意味深長的變化。首先，如果說，以往人們常常認為互聯網并不能被形容為人類真實社會，僅僅是“虛擬社會”。那么，在當前大數據圖景之中，互聯網或移動互聯網即將被改造成一種“映射社會”，個人、群體與數據一一對應的真實性將越來越來逼真，網絡數據與人類社會之間將形成“鏡像關系”，徹底超越了所謂“虛擬社會”。隨著物聯網、精準醫學、智能制造業等前沿技術逐步深入，物、身體和生產活動的數據都將匯入大數據中。然而，推動并主導這一歷史進程的并非是國家政府，而是互聯網公司。

從現象上看，互聯網平臺的數據技術能力替代了國家的認證能力。環顧我們生活周遭的互聯網服務應用，百度地圖對于大眾每時每刻地理位置的收集與識別，淘寶對于大眾日常消費行為的收集和識別，支付寶對于中國市民階層金融支付和日常金融的替代，滴滴打車對于城市日常交通的收集和識別，以及騰訊微信對中國大眾生活的全面滲透等等，對這些事實和行為的認證，從未如此精細化和動態化。這些事實和行為是社會大眾最為普通的日常狀態，數據“粒度”比政府機構的宏觀數據要微細得多，每時每刻的沉淀和更新就能夠透視一個社會的基本狀況。

“棱鏡門”說明了美國的“軍工復合體”已經牢固地扎根在其互聯網產業

但大數據之精義是整合各種結構化與非結構化的數據，統合整體而抽繹算法，再以數據算法進行模式識別，其饕餮數據的雄心必然需要政府數據。如果說互聯網數據是最重要的非結構化數據，那么政府數據就是最重要的結構化數據。因此，政府開放數據對于互聯網大數據之迎合可謂恰到好處，而這一開放過程，將伴隨著國家認證能力的分化和轉移——2015年11月24日浙江省高級人民法院與阿里巴巴集團達成戰略合作，通過淘寶平臺數據鎖定當事人常用電話和地址，把法律文書寄往淘寶收貨地址。而中國剛剛通過的《反恐怖主義法》和前不久美國國會通過的《網絡安全情報共享法案》（Cybersecurity Information Sharing Act）都將反恐怖主義、維護國家安全的“國之重器”分與數據巨頭互聯網公司。

其次，政府開放數據以“開放政府”的宏偉理念為根本，而互聯網公司則以數據兼并和數據壟斷為依歸。本文前引的公司領導演講就是互聯網企業的夫子自道，互聯網公司深謀遠慮地將數據視為商業經營、產品創新和技術突破的驅動力和原材料，數據擁有了金融資本才有的主要資產地位，與此呼應的是，在互聯網信息技術層面上數據成為網絡與信息安全最主要的核心和指標，必須封閉保護。商業秘密、技術秘密和隱私秘密三重屬性疊加在互聯網數據之上，每一個互聯網平臺都是一座座巍峨龐然的數據孤島，網絡服務和用戶數據相互鎖定，形成正向反饋，滿足用戶已有的消費需求，塑造用戶潛在的消費需求，而用戶則因數據而生于斯（用戶注冊）死于斯（用戶注銷）。雙邊互動與封閉運營使得數據商業形態呈現為一種數據孤島式的商業閉環，這不是去中心的過程，而是一個再中心化的進程。伴隨著政府開放數據，大數據融合進一步加劇，政府與社會將會更加依賴互聯網公司的數據能力，而互聯網公司的帝國孤島也將其龐然陰影投射到社會大眾身上，當年轟動一時的3Q大戰即初見端倪。

所以，與其說互聯網平臺的權力異化，倒不如說這是互聯網平臺認證能力膨脹的自然結果。截至目前，互聯網平臺的能力膨脹僅僅受到一份自我擬定的標準合同即互聯網服務協議的承諾約束，且常常單方更改，隨意毀諾，各項政治和法律的監管措施要么缺失到位，要么隱秘難測。對于這一切，弗蘭克· 帕斯奎爾有一個貼切評斷，互聯網公司將以自己的技術和意志用代碼算法重新塑造社會、改造權力，就是黑箱社會（black box society）。[21]在此意義上，開放數據的真實內涵恐怕就很難再僅僅指向政府數據開放。

最后，歷史地看，國家是一個以統計數據為基礎的反思性監控機構，[22]依憑強大的認證能力以深入社會的方方面面進行直接治理。然而，隨著認證能力的分化和轉移，事實上，政府已經很難自足地直接治理國家社會，必須與其他數據所有者合作，間接地重新控制融入互聯網的彌散化個人及其“地方性知識”，本質上，這恢復成一種貌似前現代的間接治理形式。但是，與前現代極為不同的是，除了少數互聯網產業發達國，大部分國家試圖尋求間接治理的合作者時，只能面對橫亙世界各國的跨國互聯網公司，而不是本國企業。歐盟幾近完美的數據法律框架在實踐中罕見其功，因為數據所有者根本不在歐盟主權的治下。面對谷歌、臉書、蘋果和亞馬遜等互聯網巨頭的“服務器資本主義”——數據尚無堅定的產權法律基礎，然而承載數據的服務器卻有著原子世界極為堅定的物權法定基礎——最高主權必須呼應其聲，喚其合作。因此，政府數據開放必須認真面對跨國公司攫取數據，競爭認證能力的現實形勢。

回到互聯網產業發達國，“棱鏡門事件”充分說明了自二戰以來美國在冷戰競爭中形成的“資本-技術-權力”的“軍工復合體”已經牢固地扎根在美國互聯網產業之中，斯諾登以一名政府軟件外包商員工的身份切入各大互聯網公司的數據監控就是一小注腳。[23]反觀中國，由于特殊的政治經濟條件，本國互聯網公司牢固占據本土市場，盡管其國際化程度遠低于美國企業，但憑借龐大的中國市場，依然從資本體量上躍居世界互聯網巨頭前列。但是，中國的互聯網公司都有著非常復雜的“VIE”（Variable Interest Entities，可變利益實體）股權結構問題，幾乎所有重要的互聯網公司都受到外國資本間接控制。美國數據開放的安全基石顯然是其穩固的“軍工復合體”，而中國數據開放的安全基石又是什么呢？

回到中國語境，中央政府已經開始布局全國性的政府開放數據戰略，從政府數據的原始真實和微細粒度來說，地方政府數據開放的價值性更加重要，但是，地方政府的行為慣性將數據開放的經濟邏輯推至無以復加的地步，令人不得不起疑技術官僚理性中內含的某些病變將會滲透其間。中國經濟的騰飛確實離不開地方政府及其構成即所謂賢能體制下的技術官僚，但其同樣帶來了沉痛代價。除去政府腐敗、環境污染、社會不平等和執政黨與人民群眾的疏離等官僚理性的病變，在經濟發展的肌理層面還存在一個微觀的病變現象，即政企合謀，地方政府為了當前的經濟利益，違背中央政府的政策方針和國家社會的長遠利益，與企業共同選擇不利于社會大眾的行為，這樣的事例一再出現，放縱環境污染、操縱地方房價和放任礦難人災等等。[24]哈貝馬斯在其新著《技術官僚統治的漩渦》中一再批判歐洲的技術官僚與市場精英茍合，認為“市場的獨裁”已經隱然出現，只不過其形式多樣而隱秘。某種程度來說，官僚科層的技術理性是數據統計的認證能力支撐的，其與大數據商業實踐更有意會神通之處，推崇計算量化、模式決策、預期實現和封閉操作，漠視歧異多樣，意圖積極干預。中國互聯網產業原本就是在一種有意無意的“低法治”狀態中野蠻生長起來的，無獨有偶，美國的互聯網產業也同樣得益于“低法治”。[25]這意味著，也許政府數據開放貌似是一種單方的單邊行動，但它卻是更宏大的互動過程的一個環節。而對這一現實運動的政法意涵和歷史意義，我們尚未有足夠清晰的認識。

結 語

本文對于政府數據開放的分析，意圖揭示數據開放只能是“開放政府”的一個模糊不清的起點，現實挑戰并非是一種靜態的權利缺失或者權力失控，相反，而是非常復雜的動態的權利交易、權力委托或權力分化。數據開放的兩重邏輯的并軌轉換會引致復雜的政法意涵，由此引發意料不到的巨大變化，我們需要審慎應對。過去，數據和權力的文學隱喻總是令人悚然警覺，遠比理論說教入心得多，如奧威爾之《1984》、卡夫卡之《審判》。在凝視數據開放和大數據時，讓我們保有這一份恐懼感。

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24.聶輝華：《政企合謀與經濟增長：反思“中國模式”》，中國人民大學出版社2013年版。

25.與歐盟、日本和韓國相比，美國的法律與公共政策對于硅谷互聯網產業實行一種“低法治”的“補貼”保護，參見Anupam Chander.“How Law Made Silicon Valley”，63 Emory L.J. 639， 2014. 中國互聯網產業的崛起同樣得益于一種“低法治”現狀，參見馮象：“The End of Intellectual Property”， International Critical Thought， Vol. 2， No. 1， March 2012.