地方人大經濟工作監督實效評估及其對策

羅含生

“滿意22票，基本滿意6票，不滿意1票，測評結果為滿意?！边@是某地方人大常委會對政府辦理上半年國民經濟和社會發展計劃執行情況的審議意見的結果即監督成果轉化（政府對人大的審議意見、決議和決定等辦理和落實情況）的滿意度測評。雖然是簡簡單單的一句話，卻透露出一些地方人大常委會高度重視和勇于探索增強經濟工作監督實效舉措的實踐創新精神。

地方人大經濟工作監督實效，是地方各級人大及其常委會為促進國民經濟持續、快速、健康發展，督促實現國民經濟和社會發展目標，依法履職所產生的監督效力、監督效率和監督效益的總稱。監督效力，即監督的權威和力度、促成目標實現的程度；監督效率，即督促解決發展中的問題的效果；監督效益，即取得的經濟社會效益。在實踐中，只有促進了國民經濟和社會發展目標的實現，督促發展中的問題得到解決，由此產生好的經濟社會效益，人大經濟工作監督實效才能得到有效提升。

人大經濟工作監督實效評估，是指評估主體運用科學的、規范的評估指標和方法對地方人大經濟工作監督實效進行評價。

當前，隨著經濟社會的發展，人大經濟工作監督實效更加受到社會各界的關注，探索和研究如何增強人大經濟工作監督實效，已成為關系經濟和社會發展的重大課題，對于發揮各級人大及其常委會的作用，突出人民代表大會制度優勢，促進國民經濟和社會各項事業健康發展，具有十分重要的意義。

黨的十八屆四中全會《決定》提出，要“強化對行政權力的制約和監督”，加強人大制度建設，“努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”[1]。這對人大經濟工作監督及實效提升，提出了新的要求，這表明了黨中央對包括經濟工作監督在內的人大監督的重要性的認識和發揮各級人大及其常委會的作用的高度重視，在各級各界引起強烈反響。一些地方人大針對政府經濟工作方面的監督成果轉化開展滿意度測評等評估實踐活動，對促進當地經濟和社會發展起到了積極的作用。然而，這并不能掩蓋在評估中還存在的一些問題，特別是當前評估體系建設還存在一定的難度，評估內容不全面，評估方式粗疏，評估結果缺乏實質意義。因此，如何解決人大經濟工作監督實效評估的問題成為當前實效提升研究上新臺階的當務之急。本文從人大經濟工作監督實效評估的基礎原理入手，分析影響地方人大經濟工作監督實效評估的主要因素，探索其解決辦法。

一、地方人大經濟工作監督實效評估的理論基礎

明確地方人大經濟工作監督實效評估的基礎原理，把握其特征，是做好人大經濟工作監督實效評估的基礎和前提。人大經濟工作監督實效評估是一項系統工程，影響人大經濟工作監督實效評估的理論很多。筆者認為，社會主義民主政治理論、權力基本理論、績效管理理論和利益相關者理論是其理論“基石”。

（一）社會主義民主政治理論。馬克思列寧主義民主政治理論指出：“國家一切權力屬于人民?！盵2]在中國革命和建設中，我們黨提出了人民民主專政和民主集中制理論。改革開放以來，我們黨在實踐中積極探索，在理論上勇于創新，形成了中國特色社會主義民主政治理論，提出“人民民主是社會主義的生命”“沒有民主和法制就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”[3]。我國社會主義民主不同于資本主義民主，“其最大的特點和優點在于，人民享有當家作主的權力與權利。人民當家作主的權力，解決的是權力來源的民主性，即一切權力來自于人民；人民當家作主的權利，針對的是權力行使的民主性，即人民有權參與國家管理。”[4]黨的十八屆三中全會提出，要更加注重健全民主制度，豐富民主形式，從各層次領域擴大公民有序參與。這就為社會公眾作為人大經濟工作監督實效評估主體提供了框架和基礎。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟。這是民主監督的一種重要形式，也是人民主權原則和民主權力與權利有機統一的重要體現。人大經濟工作監督，是我國憲法和法律賦予人民代表大會及其常委會對國民經濟和社會發展計（規）劃行使監督的重要職權，它不僅是人民當家作主、行使管理國家權力的重要體現，而且也是發展社會主義民主、健全社會主義法制的一個重要方面。社會主義民主政治理論為人大監督同時也為人大經濟工作監督及其實效評估提供了指導和支撐。

（二）權力基本理論。“權力至少包含四個方面的屬性：一是人民性，二是相對性，三是強制性，四是組織性?！盵5]“從權力的四個屬性可以得出權力必須受到約束?！盵6]孟德斯鳩認為，“從事物性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力?！盵7]如果權力絕對不受制約則絕對地產生腐敗。西方國家實行了“三權分立”的模式，把國家權力分為立法權、行政權、司法權三部分互相制約。社會主義國家也在不斷探索和完善國家權力制約問題。列寧曾經指出，社會主義社會也存在著權力主體和權力行使者不統一的現象。實行監督對于保證新型代表機關的真正民主極其重要，一方面要有人民對代表機關的監督，另一方面要有代表機關對執行法律的監督[8]。中國共產黨把馬克思列寧主義的普遍真理與中國具體實踐相結合，創立了人民代表大會制度，為人大監督包括經濟工作監督奠定了基礎。習近平總書記指出，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督?！盵9]人大經濟工作監督實效評估的實質，就是人民的代表機關通過法律的授權，對政府經濟工作方面的權力進行約束，保證國家權力的正確行使和經濟社會發展目標的正常推進。因而，人大經濟工作監督實效評估也符合權力基本原理，其實質也是權力對權力的制約和監督。

（三）績效管理理論。20世紀60年代以來，績效管理理論在西方國家政府中得到越來越廣泛的應用，被國外學者稱之為“融入多種判斷價值的工具模式”[10]。我國行政管理學會（2003年）課題組認為“績效管理就是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高”?！叭舜笫且环N特殊的社會組織形式，其運作與活動必然產生相應的組織績效?！盵11]這是績效理論與人大監督的契合點。人大經濟工作監督是人大的重要職權，“是生成人大運作績效的重要組成部分，相應產生監督績效”[12]。所以，績效表現在人大經濟工作監督中，“是實現人大監督功能的進展與成效”[13]。當前，開展地方人大經濟工作監督實效評估的條件逐步成熟，開展已久的地方政府績效評估中的經濟社會發展部分的績效評估，為地方人大經濟工作監督實效評估提供了參考依據和經驗借鑒?？冃Ч芾砝碚摿⒆闳舜蠼洕ぷ鞅O督的實際，為地方人大經濟工作監督實效評估主體、評估體系和評估方法等提供了理論指導和技術支撐。深入開展人大經濟工作監督實效評估，不僅是對國民經濟和社會發展計（規）劃進行系統地、有目的地就實施過程中或已完成的結果的相關性、效率、效益和影響，以及發揮國民經濟和社會發展計（規）劃導向性、平衡性功能等進行判定和評價，也為今后國民經濟和社會發展計（規）劃的編制、實施及改進提供更有效、更準確的指導，以促進政府依法行政和國民經濟持續、快速、健康發展。而且，更大程度上推進了人大監督體制、機制的與時俱進。

（四）利益相關者理論。斯坦福大學研究所在1963年對利益相關者理論明確定義為：“利益相關者是這樣一些團體，沒有其支持，組織就不可能生存?！?0世紀80年代，（美）弗里曼（Freeman） 在他的《戰略管理：一種利益相關者的方法》一書中提出：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體。”即任何能夠影響或被組織目標所影響的團體和個人，就是利益相關者。利益相關者理論的理念和方法對于國民經濟可持續發展問題的研究具有重要的意義。國民經濟和社會的發展依賴于對各利益相關者利益要求的回應質量，而不僅僅取決于某一利益相關者。因此，人大經濟工作監督實效的評估僅僅考慮一個相關者，顯然是不合理的，應當進行更加多元化的評估。即，對監督目標的實現程度——政府實現國民經濟和社會發展績效的評估，除了人大的評估外，公眾的有序參與等也是必須的。同時，對地方人大自身監督效果的評估，仍然是而且也必須是多元化的。

二、地方人大經濟工作監督實效評估現狀及存在的主要問題

有關資料表明，除國民經濟和社會發展規劃的中期評估外，我國一些地方人大初步開展了包括人大經濟工作在內的監督成果轉化效果的測評、評價和評估。評估活動基本處于自發、萌芽狀態；評估主體主要是地方人大常委會；有的地方也向公眾開展問卷調查，聽取公眾對政府經濟社會發展方面的意見；評估內容主要是對經濟社會發展方面的監督成果轉化情況進行評估，或對重大經濟事項進行評估或跟蹤監督等；評估方法主要采取滿意度測評等形式，督促政府提高處理速度和質量，以提升人大經濟工作監督效果。

地方人大經濟工作監督實效評估盡管開了頭，做了有益探索和積極實踐，但評估中存在的問題，與實效評估的本質要求、目的和意義存在不小的差距。主要表現有，一是測評內容單一、粗略、不全面，內容僅僅局限于監督成果轉化的滿意度等，頂多起到一個督辦的作用。從評估原理來看，這種測評僅僅是人大經濟工作監督實效評估中的一個環節或一個側面，而不是對整個經濟社會發展方面的監督實效進行評估。二是評估主觀性、隨意性大，甚至流于形式。評估主要由人大常委會組成人員憑著印象、好惡等，在滿意、基本滿意或不滿意項下劃圈。三是評估結果缺乏實質意義。即評估結果的好壞，對評估對象并沒有起到激勵或約束的作用。即使滿意度測評結果是99%的不滿意，也缺乏相應的有力處理措施。而且，評估信息公開性透明度不高。

三、地方人大經濟工作監督實效評估存在問題的主要原因

（一）評估意識不強。在地方人大監督過程中，人們對經濟工作監督所起的作用認識比較充分，而對經濟工作監督實效評估的作用卻缺乏足夠的理解。個別地方領導的人大制度意識不強，有些人的經濟工作監督實效評估意識只是講在口上，而在思想上不重視、行動上不落實。主要表現在：對經濟工作監督實效評估的作用常常表示懷疑，憑經驗辦事。對人大經濟工作的監督，往往只有視察、調研、審議意識，而沒有真正樹立監督成果落實意識。在實踐中，重視經濟工作監督、輕視實效的現象還較嚴重地存在，“增強合力和實效”的論斷還沒有得到充分體現。甚至有的地方人大代表、常委會組成人員自己也不乏自輕自賤的思想，一些人大代表、常委會組成人員最多只是重視視察、調研和審議經濟工作本身，卻仍然輕視對經濟工作監督成果的落實及效果。有的人甚至認為經濟工作監督實效評估法律法規沒有規定，會被誤解為找茬、“不務正業”，存在“多一事不如少一事”的想法。結果造成只注重事中監督，而缺乏事后監督的觀念。認識的不到位成為人大經濟工作監督實效評估的“天塹”，阻礙了監督實效評估的深化。

（二）評估指標體系缺失。當前，地方人大開展經濟工作監督實效評估，一般只是針對政府處理人大審議意見的結果進行滿意度測評，而對自身開展監督的效果的評估幾乎是“盲區”。盡管這種方式在增強實效上起到了一定作用，但這種純模糊式的評估相對籠統、不系統、不全面，缺乏定量和定性指標，可評性差，局限性強，這與績效管理理論和利益相關者等理論的要求相距甚遠，很難反映出人大經濟工作監督和政府經濟工作開展的實際情況。造成這種狀況的一個根本原因，就是對人大經濟工作監督與評估的狀態、實施過程與持續性缺乏全面的、系統的、科學的評估標準。在實踐中，由于評估標準的缺乏，極易導致評估的主觀性和隨意性。因此，探索和建立地方人大經濟工作監督實效評估指標體系尤為迫切。

（三）缺乏評估制度保障。制度建設是地方人大經濟工作監督實效評估制度化的基礎和前提。地方人大經濟工作監督實效評估的制度建設主要是建立和健全制度規則和法律法規。這是地方人大經濟工作監督實效評估的保障。但目前，地方人大經濟工作監督實效評估的制度化研究和建設尚未引起應有的重視；相應的法律、法規缺乏，具體性的、實質性的操作規范也沒有。在監督法和全國、地方人大加強經濟工作監督的決定等現行法律法規中，對經濟工作監督實效及其評估的制度設計是“空白”；即使是國民經濟和社會發展規劃的中期評估，那也不過是一個原則規定，缺乏系統的配套的制度規范，使政府經濟社會發展工作的績效根本納入不了人大權力機關的監督視野。約束政府經濟社會發展方面的權力制度未能有效建立，這也不符合前文所析權力理論的基本要求。這些制度規范不建立，一方面容易導致評估的盲目性和隨意性；另一方面使人大對政府經濟工作的監督僅僅停留在事后報告、聽取和審議等方式上，弱化了國民經濟和社會發展計（規）劃的政策導向、綜合平衡和宏觀管理功能，對政府經濟社會發展工作未能產生強有力的監督作用，影響了人大監督作用的發揮。制度建設的缺失和滯后成為地方人大深入開展經濟工作監督實效評估的一個瓶頸，更不符合依法治國的基本要求。

（四）評估機制尚不健全。一是公眾測評機制未建立?！霸谖覈F存的問題是缺乏主流民意的表達渠道和評價機制?！盵14]在滿意度測評中，公眾參與被忽視了，這不利于評估活動的健康發展。從前述基礎理論所析，公民有序參與就是要求在評估中充分發揚民主，而缺乏公眾參與，人大經濟工作監督過程公開接受群眾監督和人民當家作主就未能充分體現。二是缺少跟蹤督查機制。評估結束后，對發現的問題是否進行整改落實的情況沒有跟蹤督查；即使是有，也很大程度是“文來文往”的現象。三是測評結果的作用機制沒有建立。在實際工作中，測評開展了，口頭說一說測評結果就完了，而對結果如何運用？一些富有建設性的意見建議能不能被吸收？沒有硬性約束措施，獎罰機制還沒有建立。這些問題不利于評估工作持續健康推進。

四、推進地方人大經濟工作監督實效評估的對策

實效評估之所以具有旺盛的生命力，應用領域在不斷擴大，從政府績效評估的發展進程揭示：它是一種有效的治理工具，是推動改革的重要機制，具有應用到人大監督的廣闊前景[15]。地方人大經濟工作監督實效評估既是人民當家作主的地位體現，又是經濟社會發展事后監督的重要環節。在全面深化改革和推進依法治國進程中，地方人大經濟工作監督必須進行改革和完善，深化實施人大經濟工作監督實效評估。當前地方人大經濟工作監督實效評估體系還十分不科學、不完整。而科學的完整的評估體系“是一個由評估主體、評估指標、評估方法以及在這些方面的制度安排組成的有機系統”[16]。因此，筆者建議如下。

（一）強化地方人大經濟工作監督實效評估的意識。評估意識的強化能夠極大地改善地方人大經濟工作監督實效評估質量，充分發揮地方人大經濟工作監督實效評估的作用。要強化評估主體和評估客體的評估意識。積極學習領會十八大以來黨的路線、方針、政策，提高政治素質，增強人大制度意識，增強使命感和責任感。要深刻領悟評估理論的內涵，強化監督成果落實意識，充分認識評估工作的重要作用，積極行動，大膽實踐，營造氛圍，努力深化地方人大經濟工作監督實效評估。

（二）構建地方人大經濟工作監督實效評估的指標體系。地方人大經濟工作監督實效評估的指標體系是開展監督實效評估的焦點，同時也是難點。目前，對政府績效評估指標體系的研究較多，但對人大經濟工作監督實效評估的指標體系如何建立研究很少。要評估實效高低，“就需要建立評估的標準，沒有標準就不能測定，不能測定，就無法改善”[17]。筆者認為，按照地方人大經濟工作監督所履行的職能來看，可以從監督效力、監督效率和監督效益三個維度構建評估指標體系。具體指標根據評估主體、對象不同，可以分兩個層面構建：即地方人大評估同級政府經濟工作監督實效的評估指標體系，上級人大評估下級人大經濟工作監督實效的評估指標體系。

地方人大評估同級政府經濟工作監督實效的具體指標，包括經濟社會發展績效、監督成果轉化和公眾有序參與等等。上級人大評估下級人大經濟工作監督實效的具體指標，包括黨的領導、維護法制權威、經濟社會發展績效及分析、監督成果轉化、公眾有序參與、監督水平等等。

對于地方人大經濟工作監督實效評估，要堅持定量與定性相結合、以定量為主的方法，采用多層次指標體系設計和綜合評分法、問卷調查法、訪談等多因素分析方法，指標體系的構建還要具有全面性、系統性、可比性和可行性。并依據各類指標對地方人大經濟工作監督績效的影響程度，設置不同的權重以加權平均計算分值，確保評估結果客觀、公平、公正。

（三）加快地方人大經濟工作監督實效評估的制度化建設。制度化是人大經濟工作監督實效評估標準研究和實踐的內在要求和必然選擇。人大經濟工作監督實效評估立法更是依法開展經濟工作監督，提升監督實效的基礎和前提。首先，應在充分調查研究的基礎上，按照監督國民經濟和社會發展計（規）劃的基本要求，制定統一的《人大經濟工作監督實效評估法》，明確規定評估主體、評估內容、評估方式以及評估指標等內容，使評估活動有章可循、依法進行。其次，改革現行各級人大對半年（年度）國民經濟和社會發展計（規）劃的監督方式和方法，加強經濟形勢分析和研究，改“聽取和審議”為“聽取、評估和審議”，突出評估指標體系數據重點，以加大監督力度，防止“虛審”“難審”“漏審”問題，變程序性監督為實質性監督。

（四）建立健全地方人大經濟工作監督實效評估的體制機制。第一，通過立法，夯實人大經濟工作監督實效評估職能。在各級人大常委會現行財政經濟委員會（財政經濟工作委員會）內增加人大經濟工作監督實效評估職能，充實專業隊伍；評估工作受同級人大常委會和上級人大常委會的雙重領導，以保證經濟工作監督實效評估的權威性、統一性，避免力量分散、各行其是，從而形成強大的評估、監督合力，以增強監督實效。第二，做好“三個結合”。即把地方人大評估同級政府經濟社會發展實績、上級政府考核下級政府經濟社會發展實績和上級人大評估下級人大經濟工作監督實效有機結合起來，使評估發揮最佳效果，從而促進經濟社會持續健康發展。第三，建立公民（包括社會團體、媒體）有序參與機制，充分發揚社會主義民主，充分體現人民當家作主的權利，公眾滿意度乃是評估的最終標準。第四，建立健全激勵和約束機制，發揮人大經濟工作監督實效評估結果的作用。

地方人大經濟工作監督實效評估，對于提高人大經濟工作履職能力和提升人大監督實效具有重要的現實意義。當前，對于地方人大經濟工作監督實效評估的問題研究是鳳毛麟角，本文從處于自發、萌芽狀態的地方人大經濟工作監督成果轉化的測評入手，挖掘實效評估的機理，揭示地方人大經濟工作監督實效評估存在的問題，分析其原因，提出對策建議，為建立和完善人大制度、深化地方人大經濟工作監督實效評估提供參考。但地方人大經濟工作監督實效評估，是一項復雜的系統工程，涉及面廣，需要各方面的共同探索和有待更深入的研究，才能使地方人大經濟工作監督實效評估更加深化，評估體系和評估制度的建立更加科學。

注釋：

[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。

[2][3]《社會主義民主政治建設》，人民出版社、黨建讀物出版社2005年版，第8、10頁。

[4]吳茜：《中國特色人民民主：人民當家作主的權力與權利相統一》，中國共產黨新聞網，2010年3月17日。

[5][6]張宇：《人大監督理論與實踐若干問題探討》，豆丁網：http：//www.doc88.com/p-8748051521991.html.

[7]【法】孟德斯鳩著：《論法的精神（上冊）》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。

[8]《列寧選集》第3卷，第19～20頁。

[9]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/08/c_1112392999.htm.

[10]王斌：《中美政府績效評估分析——基于正式與非正式制度的比較》，豆丁網，http：//www.docin.com/p-1238591

173.html.

[11][12][13][15]許安標：《人大及其常委會監督績效分析》，中國知網，http：//www.hprc.org.cn/bslw/2007222746.pdf.

[14]胡偉：《公眾滿意度乃是評估政府績效的最終標準》，中國教育新聞網，http：//www.jyb.cn/china/gnxw/201404/t20140404_576818.html.

[16]盛明科、彭國甫：《公共服務型政府績效評估指標體系構建研究論綱》，載《東南學術》2008年第3期。

[17]中國行政管理學會聯合課題組：《關于政府機關工作效率標準的研究報告》，載《中國行政管理》2003年第3期。

（作者單位：重慶市合川區人大常委會）