鄉鎮人大的薄弱環節及其改進

佘俊

鄉鎮人大是我國人民代表大會制度的重要組成部分和基礎，處于五級人大的最基層，是最“接地氣”的權力機關。然而令人遺憾的是，近年來的鄉鎮人大工作和建設卻呈現出越來越弱化、邊緣化、功能退化現象，與憲法法律的規定、建設社會主義政治文明的要求和不斷發展變化的形勢任務要求，以及廣大人民群眾的愿望相比，還有不小的差距。為此，筆者結合近期湖北省襄陽市人大常委會開展的相關調研情況，對鄉鎮人大工作和建設中的薄弱環節及其依法改進有了一些思考。

一、當前鄉鎮人大工作和建設中存在的薄弱環節

（一）重視程度“缺乏”。黨的領導是做好人大工作的根本保證。然而，當前有少數地方黨委對鄉鎮人大工作重視不夠、認識不足，沒有把其放到應有高度、提上重要日程、擺在重要位置，整體呈現出越到下面越弱，不前進而后退的態勢。有的很少研究過問鄉鎮人大工作，對存在的困難和問題視而不見。個別鄉鎮黨委書記對人大的性質、地位、作用和法定程序不清楚，說起來重要，干起來次要。鄉鎮人大的權力被淡化，導致工作中的錯位、越位現象時常發生。人大決定權閑置、虛化，一些本應人大審議決定的事項，實際通常由鄉鎮黨委直接決定、黨政聯合發文、黨政聯席會議研究或黨政主要領導直接拍板后實施。近年來，由于鄉鎮黨委書記兼人大主席，人大職能作用反而削弱了，工作質量與設專職人大主席的時候相比，普遍有所下滑。鄉鎮政府自覺、主動接受人大監督的意識比較淡薄。就連人大工作者也存在著模糊認識，覺得人大工作是虛功，難做實，工作難以到位；認為無奔頭、無干頭、無望頭，放松了對自己的嚴格要求。不少群眾認為，鄉鎮一級的權力機關是黨委，而對人大是基層國家權力機關缺乏足夠認識，在人們心中還存在“橡皮圖章”“表決機器”的印象。上級人大對鄉鎮人大工作的檢查指導不夠。

（二）自身履職“缺位”。地方組織法賦予鄉鎮人大13項職權。表面上職權很大、職責很重，實際上“束之高閣”，淪為“擺設”。一是工作機構的缺位。由于鄉鎮人大主席團不是常設機構，以前的地方組織法沒有賦予其閉會期間開展監督等活動的職能，往往是代表大會一開完，主席團工作就止步了。有些事情主席團想管不能管，代表大會該管無法管，名管實不管。鄉鎮人大的13項職權不可能僅僅依靠每年一兩次的人代會行使。而主席團在閉會期間如何去行使職權，此前的地方組織法未予明確，地方性法規也缺乏可操作的法定程序，實際工作中遇到問題亦無章可循。監督主體的缺失，造成監督職能的虛置。二是工作人員的缺位。閉會期間的鄉鎮人大工作成效，主要取決于主席、副主席是否認真履行職責。調研了解到，實際工作中存在“兼職不兼，專職不專，干事不干”的現象。黨委書記兼人大主席，其主要精力用于統籌全盤，任務繁重，基本上無暇顧及人大工作，實為“兼職不兼”，主要靠專職副主席唱“獨角戲”。地方組織法第十四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席不得擔任國家行政機關的職務”，但實際上專職副主席均兼職黨委或政府的重要工作，抓點、包村、維穩、招商、拆遷等硬性任務多，有的還是“一票否決”性質的工作，致使其把人大“主業”當成了“副業”，“一肩多挑”，“種別人的地，荒自己的田”，說起人大工作重要，忙起其他工作就忘掉。大多地方沒有配備專（兼）職人大干事，就是個別地方配備了，也身挑多擔，不能專心從事人大工作。權力核心的旁移、機構和人員配置的不合理，導致了人大工作的邊緣化。三是監督力度的缺位。相當一部分鄉鎮人大對政府的監督感到難以入手。專職副主席既當“運動員”又當“裁判員”的現象比較普遍，依法履職底氣不足，導致影響了本職工作的正常開展和監督職能的錯位。加之鄉鎮長握有事實上的人、財、物權，為了能順利解決經費問題，人大監督往往“心有余悸”，睜一只眼閉一只眼，輕描淡寫、流于形式。監督對象的管轄權上移，不好監督。鄉鎮機構改革撤銷了“七站八所”，不少單位管轄權上移，成了縣（市）的下派單位，監督起來不好操作，顯得蒼白無力。法律賦予人大的“剛性”職權很少行使，還停留在口號上。

（三）法定會議“缺失”。地方組織法規定：“地方各級人民代表大會每年至少召開一次。”如今不少鄉鎮因經費等因素，把會期壓縮到半天時間的現象普遍存在，會期短、程序簡縮、資料不規范，基本沒有醞釀、審議和提議案建議的時間，導致大部分代表“無話可說”，無時間說，“開個會、舉個手、拿上材料往家走”，匆匆忙忙走個法律程序就算完成了使命。有的把人代會開成了總結大會，或與黨政會議套開。這樣不僅使代表失去了履職的積極性，同時還在社會上形成了“認認真真走過場”的負面影響。重大事項決定權實際上大多沒有行使，被鄉鎮黨委會議或黨政辦公會議取代，沒有經過人大法定程序就實施了。目前是“鄉財縣管”體制，鄉鎮人大履行審查和批準預算的職能大多只是走一下形式。少數地方僅僅把人代會定格于選舉，只注重選舉意圖的實現，甚至在沒有選舉任務的情況下根本就不召開大會。代表建議辦理工作中普遍存在重答復、輕落實的問題。主要因為不少意見建議限于要錢要物的事情，受制于鄉鎮財力困境難以辦理落實，只好在書面答復上“做文章”。于是“一年不辦，下年又提”的現象經常發生，久而久之，代表也就失去了提議案建議的積極性。

（四）活動開展“缺勤”。部分鄉鎮代表活動開展不正常、不規范，閉會期間組織代表活動較少、形式單一、效果不佳。一是工作計劃性不夠。鄉鎮人大工作存在隨意性較大的現象，缺乏全年工作計劃安排。常常是配合上級人大開展視察、調研、執法檢查的多，本級組織學習培訓、視察、調研的少。少數鄉鎮即使是上級人大安排的一些工作，也只是走走形式，應付了事。二是制度落實不夠。雖然不少鄉鎮建立了“代表之家”等活動平臺，許多規章制度也上了墻、印了本，但制定制度是一回事，具體執行又是另一回事，不少還局限在文件發發、墻上掛掛、資料送送，在執行時往往“打折扣”。如對代表不認真履職和參加活動無考核機制，代表“出口”不暢。人大代表無論干好干壞，只要不違法違紀，都會“只進不出”當到屆滿，代表履職盡責的積極性很難調動起來。辦理代表意見建議、代表接待選民、代表述職等制度，不少還停留在口頭、紙頭上。三是活動開展不夠。受經費等因素影響，部分鄉鎮閉會期間很少開展代表活動，有的一年半載開展一次，有的把代表活動與政務工作合并進行。有的還停留在聽聽、看看、吃頓飯上，或者把監督變成慰問，把聯系選民變成送關懷，把調研變成代表之間的聯誼，履職、監督的成分少了，大大降低了活動效果。

（五）履職條件“缺少”。實際工作中鄉鎮人大普遍缺乏履職條件。一是缺少代表活動經費。代表法第十九條規定：“代表的活動經費，應當列入本級財政預算予以保障，專款專用；無固定工資收入的代表執行代表職務，根據實際情況由本級財政給予適當補貼。”但目前絕大多數鄉鎮代表活動經費沒有列入財政預算，而是采取所謂“申報制”或“實報制”。當前鄉鎮財力普遍緊張，審批經費頗費周折，開展活動成了“無米之炊”，久而久之人大工作者對組織活動也就失去了積極性。有的想辦法找其他單位贊助或有實力的人大代表輪流安排吃飯，讓活動變了味。農民代表的交通費及誤工補貼也沒有很好落實，影響了活動的開展。二是缺少學習培訓。目前普遍存在對鄉鎮人大代表及人大干部培訓不夠的問題，基本上是換屆時開展一次培訓或者發幾本書。上級黨校和上級人大也很少培訓到鄉鎮人大代表及人大干部。三是缺少履職能力。一方面是人大代表履職能力缺乏。部分代表對其職務認識模糊，責任意識不強，履行職務缺乏主動性；有的代表只是開大會時露個臉，平時不關注政情、社情、民情，很少主動提出意見建議。另一方面是人大干部履職能力缺乏。有的思想認識不到位、能力水平不到位、角色發揮不到位，對如何發揮人大作用，思路不清，缺乏積極性、主動性和創造性；有的法律知識和人大業務知識欠缺，學習緊迫感和自覺性不足，對如何開展閉會期間的工作不去探索和研究。四是缺少必要的辦公條件。鄉鎮人大工作機構均沒有單獨的辦公室，專職副主席也是與其他部門人員幾人共用一間辦公室，很多沒有掛人大工作機構的牌子，開展代表活動和接待選民非常不方便。有些還沒有配備電腦等辦公設備，辦公條件不能適應工作的需要。

二、依法加強鄉鎮人大工作和建設的建議

鄉鎮人大是人民代表大會制度的“奠基石”。“基礎不牢，地動山搖”。當前存在的一些突出問題影響和制約了其積極作用的發揮，必須高度重視并依法加以解決。為此建議：

（一）善用“尚方劍”，把法律法規政策化為具體工作程序和措施。鄉鎮人大工作和建設中存在的突出問題已經引起了從中央到地方的高度重視。張德江委員長2014年5月親自帶隊深入到浙江等地調研鄉鎮人大工作。全國人大加強了這方面的立法。2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議修改了地方組織法、選舉法、代表法，修改條款直接涉及鄉鎮人大的有近20條。9月份，全國人大在京舉行“加強縣鄉人大工作和建設座談會”。8月份，中共中央轉發有關決定。9月份，中共湖北省委出臺有關決定。10月份，中共襄陽市委出臺有關意見。其中有不少內容涉及鄉鎮人大，充分體現了各級對鄉鎮人大工作的高度重視和有力支持，鄉鎮人大工作正迎來一個新的發展期和重要機遇期，關鍵在于各地如何“借好東風”，用足用活“尚方寶劍”。建議湖北省人大盡快按照新修改的地方組織法、選舉法和代表法，修改相關地方性法規，特別是要把中央和湖北省委有關文件的規定上升為操作性強的法規內容。各地要注重把法律法規規定的職權轉化為具體工作程序，注重把中央、省委、市委的決定轉化為具體措施，注重把成熟的經驗轉化為具體機制制度，為鄉鎮人大做好工作提供清晰的路線圖和時間表。

（二）護好“堅強盾”，黨委為鄉鎮人大依法履職提供堅實保障。鄉鎮人大能否伸開腰，取決于鄉鎮黨委是否真重視、真支持，真正保障人大地位權力和人大干部主要精力抓人大工作。一要提供組織保障。地方黨委要進一步加強和改進對鄉鎮人大工作的領導，自覺把人大工作納入重要議事日程，擺在重要位置上，與中心工作同部署、同檢查、同督促落實。鄉鎮黨委每年都要召開人大工作會議，專題討論和研究人大工作，解決存在的實際問題，保障其依法履行職責。加強黨對換屆選舉工作的領導，依法選好鄉鎮人大代表，把好“入口關”和選舉“組織關”。黨委要增強依法執政觀念，善于把重大決策部署通過人大法定程序轉化為國家意志。法律規定由人大決定的事項，要交由人大經過充分討論，形成決議決定，維護人大的權威。黨委通過總攬全局，協調人大與政府之間的關系，使權力機關和行政機關各司其職、各負其責，互相配合、協調一致地工作。鄉鎮政府要主動接受人大的監督，凡屬人大職權范圍內的事項，必須主動報請人大審議、批準，政府必須認真執行。上級黨委對鄉鎮黨委的年度工作考核應有人大工作的內容，把人大工作的好壞作為衡量鄉鎮黨委工作水平的一項主要依據。二要提供機構保障。市委有關文件規定：鄉鎮人大設專職主席，列席同級黨委會會議，提名為縣級人大代表人選，并納入領導班子綜合考核范疇。有條件的地方可以配備專職副主席，主席、副主席主要時間和精力應放在人大工作上。在鄉鎮黨政綜合辦公室加掛人大辦公室牌子，配備1～2名工作人員協助鄉鎮人大主席開展工作。各地要落實文件規定，健全人大機構設置，配齊專職主席、副主席和工作人員，配備必要的辦公設備。杜絕人大干部既當“運動員”又當“裁判員”的現象。三要提供經費保障。湖北省委和襄陽市委有關文件都規定：鄉鎮人大的各項經費列入財政預算予以保證，實行專款專用。規定的出臺恰是“及時雨”，縣鄉兩級要真正把經費落到實處，讓鄉鎮人大開展活動有“底氣”。

（三）戴上“緊箍咒”，依法開好代表大會。地方組織法賦予鄉鎮人大13項職權，主要通過代表大會來行使，任務很艱巨。為此建議：一要著力提高會議質量。要進一步健全議事規則，創新議事形式，完善審議程序，充實會議內容。全面有效行使人大法定職權，確保決定權、監督權和任免權的充分行使并落到實處，使鄉鎮政府的工作得到有力的監督和促進。二要增加會議次數、保證會議時間。中央和湖北省委、襄陽市委有關文件都規定鄉鎮人大會議不少于1天，有選舉事項時，應當按照有關法律法規的規定增加會期，保證代表充分審議各項報告、議案。這些規定好似“緊箍咒”，為依法開好代表大會奠定了基礎。建議湖北省人大盡快制定《湖北省鄉鎮人民代表大會工作條例》，規范鄉鎮人大的職權和活動方式；在修改地方組織法實施辦法時，把增加人代會召開次數、確保召開時間等內容予以明確，每次會議程序有所側重，促使真正按時講質開好大會。

（四）種好“責任田”，增強依法履行職責的自覺性。種好自身“責任田”是鄉鎮人大的職責所在。為此，鄉鎮人大要增強“一線”意識，找準“坐標”，擺正位置。一是依法履職要下真力。2015年8月新修改的地方組織法和代表法賦予了鄉鎮人大主席團和主席、副主席不少實體性權力，從“會議期間”延伸到“閉會期間”，從單一的“主持和召集會議”拓展到對政府的工作監督和執法檢查等方面，實質上是從法律上推進主席團在閉會期間的常態化、規范化，在一定意義上成為“常設機構”，是工作“實起來”的關鍵一步。襄陽市委有關文件規定鄉鎮人大主席團會議一般一個季度舉行一次，由鄉鎮人大主席主持。這樣，主席團日常就能聽取審議政府專項工作報告，使監督更加有力。鄉鎮人大應該牢牢把握機會，健全主席團議事規則，創新活動方式，切實把主席團作用發揮好。要改變人大主席、副主席分管政府工作，以及兼職黨務工作過多的做法，使其有更多的精力和時間從事人大工作，專下心來，更好研究和開展工作。配備的人大干事要切實履行責任，使工作得以“深耕細作”，結出碩果。二是依法監督要動真格。鄉鎮人大要把監督工作擺在重要位置，緊緊圍繞黨委工作的中心、政府工作的難點、發展的熱點和群眾關心的焦點，如圍繞新農村建設、扶貧搬遷、路網工程、飲水安全、低保社保、合作醫療、公共服務建設、環境衛生治理等內容，靈活運用多種監督方式開展監督。積極主動爭取黨委對人大工作的重視和支持，處理好與政府之間監督支持的關系，理直氣壯、敢于監督，使人大工作有為、有位、有威。

（五）適應“新常態”，充分發揮人大代表的主體作用。一要引導代表創先爭優。鄉鎮人大要善于團結代表、組織代表，充分發揮代表的參與決策作用、監督協助作用、橋梁紐帶作用和模范帶頭作用。創新活動載體，深入開展各類主題活動，引導代表創先爭優，形成比、學、趕、超的良好氛圍，促進代表整體形象更加活躍和富有激情。二要拓寬代表履職渠道。努力為代表搭建一些靈活實用、符合當地實際的履職平臺和服務載體，充分利用“代表之家”和“代表活動室”等平臺，拓展代表履職新空間，使履職活動更具活力、富有成效。人大主席團要指導代表小組組織開展形式多樣、內容豐富的代表活動，確保每個季度至少開展一次活動。三要提高建議辦理質量。督促政府高質量辦理議案建議，使代表的自我價值得到發揮，從而激發其更好地為百姓說話、辦事的熱情。四要健全保障機制。建立完善人大代表履職補助制度、領導干部聯系代表制度、主席團成員聯系代表和代表聯系選民機制、建議辦理情況目標考核機制、代表培訓長效機制等。保障代表的知情權，為代表履職提供必要的時間、經費、物資、組織等保障。五要健全激勵約束機制。加大對代表積極履職的表彰和宣傳力度，通過建立代表履職登記檔案、公開代表履職承諾踐諾、組織代表向選區選民述職等措施，形成一套行之有效的代表履職成效考核評價和監督激勵機制，推動代表履職落到實處。如湖北省委和襄陽市委有關文件都規定每名代表每屆任期內參加視察、執法檢查或專題調研不少于5次，領銜或聯名提出議案或提出建議批評意見不少于5件。如此使代表在思想上繃緊“一根弦”，增強履職危機感，更好地服務選民和群眾。

（六）注入“新機制”，讓鄉鎮人大自身建設“強基固本”。加強自身建設是打通“最后一公里”，做好鄉鎮人大各項工作的重要保證。為此，一要加強思想作風建設。鄉鎮人大干部要進一步端正思想，在其位、謀其政，增強工作自豪感和責任感，堅定工作的信心和決心，強化工作的主動性和積極性；要加強學習“充好電”，增長履職本領，提高服務能力，推動工作創新發展。二要加強制度建設。進一步建立健全鄉鎮人大各項工作制度。如討論決定重大事項的規定，議事規則，崗位職責，視察、檢查、調查、評議工作制度等。切實抓好各項制度的落實，對制度落實情況進行總結和研究、修改和完善，使人大工作步入制度化、規范化的軌道。三要加強學習培訓和宣傳。襄陽市委有關文件規定：建立代表培訓的長效機制，每名代表任期內參加培訓不少于2次。縣鄉兩級要加強代表履職培訓，圍繞新時期如何當好代表、發揮作用、依法履職，通過集中培訓、考察學習、專題培訓等形式，讓代表了解人大知識，明確權利義務，熟悉履職方式，提高履職能力。加強對人大干部的培訓、交流和外出考察學習，解決其對人大工作認識不足、業務生疏等問題。加大對鄉鎮人大工作的宣傳，多角度宣傳工作經驗和人大代表的典型事跡，為其依法履職營造良好環境。四要加強業務指導和考評。上級人大要加強對鄉鎮人大工作的聯系和指導，建立健全考評機制，對日常工作進行量化、細化，促使其進一步明確職責任務，熟悉和規范工作流程。切實幫助解決實際困難，增強工作活力，從而全面提升鄉鎮人大工作質量和水平。

（作者單位：湖北省襄陽市人大常委會）