加強事業單位國有資產管理的研究（一）
——當前的形勢與挑戰

安徽省財政廳

加強事業單位國有資產管理的研究（一）
——當前的形勢與挑戰

安徽省財政廳

事業單位國有資產是履行公共服務職能，促進社會事業發展的重要物質基礎。自2006年財政部頒布實施《事業單位國有資產管理暫行辦法》以來，安徽省著力建立適應社會主義市場經濟和公共財政需要的事業單位國有資產管理體制，以 保障履職、配置科學、使用有效、處置規范、監督到位 為管理目標，著力加強資產配置、使用、處置、評估及收益等管理，推動了事業單位國有資產管理工作逐步邁入規范化、制度化、科學化軌道。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨和強化黨風廉政建設的深入推進，國有資產管理面臨的形勢和任務也發生了深刻變化，加強事業單位國有資產管理，不僅關系到國有資產的安全完整，更是加強黨風廉政建設，從源頭上預防和遏制腐敗，保障各項改革順利實施的有效手段。由于事業單位國有資產管理歷史情況復雜，管理基礎薄弱，其在管理體制、運行機制、監管程序等各環節還存在不少問題，必須通過加強立法、優化流程、完善監管等措施辦法進一步改進和加強事業單位國有資產管理。本課題立足安徽省事業單位國有資產管理現狀，圍繞改革目標要求，通過問題梳理分析，研究提出針對性意見建議。

事業單位；國有資產管理；管理現狀；薄弱環節；對策建議

一、當前事業單位國有資產管理面臨的形勢和任務

1.機遇與挑戰并存

（1）黨和國家高度重視國有資產管理。黨的十八大以來，國家對國有資產管理領域改革高度重視，明確提出要完善各類國有資產管理體制，堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。2013年，中共中央、國務院頒布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，對黨政機關厲行節約反對浪費以及嚴格規范黨政機關辦公用房管理等做出明確規定。2015年2月9日，國務院第三次廉政工作會議強調 對國有資產和企業一律從嚴監管 。同時，落實 約法三章 ，壓縮 三公經費 ，實行公務用車改革等等，也無不與國有資產管理工作密切相關，體現了黨和政府對加強國有資產管理的高度重視，也為規范和加強國有資產管理指明了改革方向和管理目標。

（2）社會各界對事業單位國有資產管理更加關注。一方面，隨著社會主義法制化、民主化、科學化進程的不斷推進，社會公眾要求參與社會管理的法制意識和民主意識不斷增強，對涉及公共利益的財政領域各項管理改革也更加關注。特別是新《預算法》的頒布實施，以及預算公開制度的不斷深化，預算公開的范圍、內容、項目更加細化，作為提供公共產品和公共服務物質基礎的事業單位國有資產，其規模和數量日益增長，客觀上要求必須接受社會監督，保證公共資金資產資源能夠公開透明、安全有效運行。另一方面，當前社會經濟體制改革步伐加快，事業單位分類改革全面推進，國有資產利益分配格局發生變革，改革中涉及的人員安置、資產處置也成為焦點問題，特別是在資產出租出借、處置中，采取的市場化運作方式，與社會公眾利益戚戚相關，如果管理不公開、不透明，極易導致信訪訴訟問題，引發社會矛盾，這些都對事業單位國有資產管理提出了新的挑戰。

（3）財政部一體化推進事業單位國有資產管理。近年來，財政部適應改革需要，逐步建立完善國有資產管理體制，2004年成立了行政事業資產管理專門機構，為建立規范的事業單位國有資產管理體制提供了組織保障。2006年出臺了《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號），確立了 國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用 的管理體制，為全國 一盤棋 推進事業單位國有資產管理提供了政策依據和制度遵循。2014年又從服務國家治理、深化財稅體制改革出發，強化資產管理機構建設，改組成立資產管理司，進一步完善國有資產管理體制。2015年制定了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》，2016年開展了《行政事業單位國有資產管理條例》（征求意見稿）專題調研工作，研究建立了政府資產報告制度，啟動了政府經管資產管理等一系列工作。2016年在全國范圍統一實施行政事業單位國有資產清查，為全面夯實事業單位國有資產管理工作奠定了基礎，推動了事業單位國有資產管理工作邁入新的階段。

2.形勢與任務緊迫

（1）推進法治政府建設的客觀要求。隨著全面深化改革的不斷推進，中央對加快轉變政府職能、推行依法治國、依法行政，建設廉潔政府和服務型政府，提出了更新更高的要求。事業單位國有資產作為履行政府職能和社會事業發展的重要物質基礎，是推動法治政府建設的前提和保障，客觀上要求必須依法依規加強事業國有資產監管，拓展管理領域、提升治理水平，使公共資金資產資源更加公平、合理、有效地服務于社會公眾，推動公共服務型、廉潔節約型政府建設，發揮好財政在推進國家治理能力和治理現代化上的基礎和支柱作用。

（2）適應巡視審計倒逼機制的現實需要。長期以來，由于事業單位國有資產管理體制機制及歷史遺留問題較多，管理上不規范、不到位的現象時有發生，特別是事業單位國有資產管理存在 真空 和薄弱環節，極易產生權力尋租、滋生貪污腐敗等問題。為了推進全面從嚴治黨，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，要求 對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋 ，國有資產作為四個全覆蓋之一，被納入重點審計范圍。同時，各級巡視也對國有資產監管高度關注，并從落實黨風廉政建設的高度提出了嚴格要求。巡視審計的倒逼機制，客觀上必須適應形勢和任務的要求，進一步規范和強化國有資產管理，保障和維護國有資產的安全完整。

（3）加強財政監督促進源頭防腐的重要內容。加強財政監督，是規范財政收支管理，強化源頭防腐，維護財經紀律的重要手段。近年來，財政監督法律制度體系不斷完善，財政監督的內容和范圍不斷拓展，資產管理作為預算管理的延伸、財務管理的擴展，已成為財政監督的一項重要內容。2004年國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》、2012年財政部制定的《財政監督管理辦法》以及2013年我省制定的《安徽省財政監督條例》，無一例外地將行政事業單位國有資產管理納入重點監督范圍。2014年以來，財政部、審計署持續在全國范圍開展了貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和 小金庫專項治理工作，其中，對超標準、違規配置公務用車，執行資產配置標準不嚴格，以及違規使用資產套取資金設立 小金庫 進行了查處。由于事業單位國有資產管理制度體系及運行機制尚不完善，部分單位還存在改革不徹底，依靠資產 養人養事 等歷史遺留問題難以解決，往往成為 小金庫 治理的重 災區 ，因此，從源頭上加強事業單位國有資產管理改革的任務異常艱巨。

二、事業單位國有資產管理的薄弱環節

自財政部第35號、36號令頒布以來，我省陸續制定了涵蓋資產配置、使用、處置、收益監管的全生命周期的行政事業資產管理制度，行政單位資產管理逐步規范，但事業單位由于財政供給方式不同、履行職能不同、自身重視程度不夠等原因，資產管理還存在一些亟待解決的問題。

1.事業單位國有資產配置不科學、不合理

2009年以來，安徽省財政廳制定了《安徽省省級行政事業單位國有資產配置管理暫行辦法》、《關于全面推行資產管理與預算管理相結合的通知》，在省級所有一級預算部門及其所屬二級預算單位全面推行資產管理與預算管理相結合，但事業單位資產配置仍存在不科學、不合理的現象。

一是資產過量配置與配置不足并存。在一些事業單位，各部門都從自己的利益和使用方便出發，追求 小而全 要求添置相關資產，而單位在沒有做好固定資產購置的必要性、可行性及使用率分析的情況下就同意采購，這種情況必然導致部分固定資產的利用率低，造成固定資產閑置，不能創造效益，反而因需要保養維護增加了單位的經濟負擔，造成了國有資產的浪費。也有少數單位因經費不足等原因，資產配置不能滿足工作需要。

二是資產配置缺乏科學性與配置標準滯后。事業單位無論是通用資產還是專用資產都沒有統一的配置標準，只是參照行政單位的標準執行。有的地方制定出臺了一些通用類辦公資產配置預算標準，但標準過于一刀切 ，缺乏一定的科學性和系統性，在實際工作中很難將配置標準與預算指標有效結合起來。

三是資產配置過程缺乏公開監督。由于人員短缺、制度建設不足等方面的原因，事業單位資產配置沒有履行必要的公開程序，缺乏內、外部監督，尤其是審計監督。此外，財務公開僅限于公開預算和決算情況，但對于單位占有使用國有資產的詳細情況尚未進行公開。事業單位在編制新增資產配置預算時，對于擬配置資產的數量、標準和使用人員等未在單位內部公示，沒有專門的機構和人員對資產配置環節進行監督，資產配置過程缺乏公開監督。

四是資產閑置浪費使用效率不高。我們在資產清查中發現，有些醫療衛生和教育科研機構，存在本位主義思想，認為本單位申請購置的資產只能在單位內部使用，沒有建立資產共享共用機制，幾千萬元購置的精密儀器設備，一年只能用到幾次，使用十年八年以后由于零部件老化面臨報廢，如果能夠做到與其他單位之間共享共用，即避免了閑置浪費和使用率不高的現象，也可因儀器設備的零部件經常磨合而提高使用壽命。

2.事業單位國有資產使用、處置管理不規范

雖然我省制定了《安徽省省級行政事業單位國有資產使用管理暫行辦法》等相關制度，但部分事業單位資產使用管理仍然存在不規范的問題。從2015年省財政廳重點檢查部分省直事業單位資產使用情況來看：一是資產出租不規范。部分事業單位存在出租不報批、未公開招租、資產出租主體與產權主體、出租收入上繳主體不一致、合同管理不規范的情況。個別事業單位將所屬資產交由其所辦企業或下級單位對外出租、使用，部分資產收益未按規定上繳省財政。二是對外投資不規范。部分事業單位對外投資存在內部決策程序不規范、報批手續不完備、賬務處理不規范、違規進行對外投資、投資收益支出不規范等問題。個別單位違規持有基金，取得的收益未按規定上繳財政，或利用所辦企業規避中央六項禁令、八項規定 并謀求不當利益的行為。三是資產處置不規范。從巡視和審計等專項工作發現的問題來看，事業單位在國有資產處置方面仍不夠規范，存在隨意處置、未經批準擅自處置、批準以后不及時處置等現象，表現較為突出的是對所辦企業的股權處置、因城市建設拆遷處置不報批等。

3.事業單位國有資產收益管理不規范

近幾年事業單位國有資產出租和處置收入規模逐年增加，資產收益管理也得到進一步強化，但與新時期加強國有資產管理的要求相比，仍有少數事業單位收益管理尚不規范。一是資產收益 收支兩條線 執行不到位。部分事業單位沒有嚴格執行政府非稅收入 收支兩條線 管理規定，或是在資產收益上繳方面打折扣。特別是各類高校、學院普遍存在將浴室、超市等資產交給其所屬后勤服務機構運營，或者委托給其他公司承包經營，僅僅簽訂內部協議，未按要求公開招租，只收取少量的管理費或不收任何費用，取得的資產收益也未按規定上繳財政，存在 坐收坐支 現象。二是資產收益使用管理缺乏剛性約束。部分事業單位將資產收益用于彌補公積金和醫療費不足、發放職工福利、超標準購置資產等，或是不按申請用途使用財政專戶的資產收益，資產收益使用管理規定難以執行到位，缺乏剛性約束。

4.事業單位國有資產管理信息化水平不高

資產管理信息化建設為規范國有資產管理、實現動態監管奠定了基礎，但事業單位資產管理信息化水平仍有待進一步提高。一是資產管理信息系統建設和維護不適應管理需要。有些事業單位資產登記不及時、信息不準確，甚至個別單位還存在第二年補做以前年度固定資產的現象，對資產管理信息系統維護不及時。特別是部分高校和醫院，其根據自身行業特點和管理需求，委托研究開發了其他資產系統，兩個系統并行使用，但兩個系統未做對接，形成信息孤島，每年向財政部門報送資產報表時數據不夠準確。二是資產管理信息系統運用面不夠寬。大部分事業單位目前僅使用了登記管理功能，資產出租出借、處置和收益上繳等，未按要求通過資產管理信息系統逐級上報，尚未實現資產動態化管理。少數事業單位對已經處置的資產，在資產管理信息系統未做處置登記操作，造成資產賬與實物賬不相符。

（責任編輯：蘭卡）