新公共服務(wù)視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)路徑
——以廣州市為例

張倩昕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 廣東 廣州 510642）

新公共服務(wù)視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)路徑
——以廣州市為例

張倩昕

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 廣東 廣州 510642）

文章借鑒新公共服務(wù)理論，建設(shè)服務(wù)型政府的理念，圍繞更新行政理念、轉(zhuǎn)變政府職能、拓寬民意表達(dá)機(jī)制、建立共同治理格局、提高公民意識(shí)等核心內(nèi)涵，結(jié)合廣州市在無障礙環(huán)境建設(shè)方面的多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出新公共服務(wù)視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)新路徑，對(duì)當(dāng)前加快完善無障礙環(huán)境，構(gòu)建“平等、參與、共享”的文明、和諧社會(huì)具有重要指導(dǎo)意義。

新公共服務(wù)；無障礙環(huán)境；殘疾人；服務(wù)型政府

1.無障礙環(huán)境的概念與特征

1.1 無障礙環(huán)境的內(nèi)容

根據(jù)聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》、我國《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》規(guī)定，無障礙環(huán)境可以理解為保障殘疾人、老年人、傷病人、兒童和其他有特殊需求的社會(huì)成員能夠安全通行、便利使用環(huán)境設(shè)施而提供的物質(zhì)環(huán)境，保障其平等地獲取信息和與他人進(jìn)行交流而提供的信息獲取方式和交流手段，保障其平等便利地參與和獲取公共服務(wù)而提供的個(gè)性化輔助性服務(wù)。

因此，無障礙環(huán)境建設(shè)包含了無障礙物質(zhì)環(huán)境、無障礙信息交流和無障礙公共服務(wù)三大部分。這是根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范總結(jié)而來的，筆者在此還需強(qiáng)調(diào)，無障礙環(huán)境還有一項(xiàng)重要內(nèi)容——無障礙人文環(huán)境，即社會(huì)支持特殊群體平等、充分和切實(shí)地參與社會(huì)生活的文明意識(shí)、法律規(guī)范、政策環(huán)境等。

1.2 無障礙環(huán)境的基本特征

（1）非排他性和非競爭性。無障礙環(huán)境具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性，從整體上看，無障礙環(huán)境可以被社會(huì)全體成員所共享，既不會(huì)因某個(gè)成員的消費(fèi)而影響其他社會(huì)成員同時(shí)消費(fèi)并其從中獲得效用，也無法排除某些社會(huì)成員的消費(fèi)[7]。無障礙產(chǎn)品具有自然壟斷性、規(guī)模效益大、初始投資量大和收費(fèi)困難大等特點(diǎn)，該特征使得私人企業(yè)或市場不愿提供或者難以提供這類產(chǎn)品，因此無障礙環(huán)境的最佳提供者往往是政府[8]。

（2）社會(huì)福利性。無障礙環(huán)境建設(shè)和提供是以改善和提高殘疾人、老年人、孕婦、傷病人、兒童乃至社會(huì)全體成員的生活質(zhì)量為根本目標(biāo)，以政府公共財(cái)政為基本的經(jīng)濟(jì)后盾，由政府機(jī)構(gòu)或受委托的社會(huì)團(tuán)體來承擔(dān)組織實(shí)施任務(wù)，屬于社會(huì)化行為，而非供給者與受益方的直接對(duì)應(yīng)行為；從直接的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系來看，受益者的所得一定大于所費(fèi)，對(duì)受益者而言，無障礙環(huán)境顯然體現(xiàn)著社會(huì)福利性[9]。

（3）安全便利性。社會(huì)上的殘障人士之所以會(huì)被稱為弱勢群體，主要是因?yàn)樗麄儦堈咸卣魇沟盟麄儾荒芘c其他社會(huì)成員一樣安全地使用社會(huì)資源，由于他們疾病、年齡、生理及特殊狀態(tài)的原因，他們對(duì)環(huán)境的感知障礙，易發(fā)生危險(xiǎn)，無障礙環(huán)境就是為避免或減少這些因素存在的；安全就是為了便利，殘障人士的不便看、不便用等不便情況要求無障礙設(shè)施具有便利性；便利性是與安全性共存的，由于不便利，所以不安全；由于不安全，所以不便利[10]。

4、系統(tǒng)規(guī)范性。無障礙環(huán)境的設(shè)計(jì)、施工、管理環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)整體體系，每個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接、相互關(guān)聯(lián)，為此國家應(yīng)當(dāng)重視無障礙環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，包括設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)察和評(píng)估機(jī)制等；物質(zhì)無障礙與信息、交流無障礙相互促進(jìn)、相互推動(dòng)，為此需要推進(jìn)無障礙產(chǎn)品的系列化；同時(shí)，公民的無障礙意識(shí)更為關(guān)鍵，無障礙規(guī)范不僅殘疾人要認(rèn)識(shí)，社會(huì)的全體成員都應(yīng)該要認(rèn)識(shí)，因?yàn)闊o障礙環(huán)境應(yīng)該是為殘疾人服務(wù)的人性化軟環(huán)境與完善的硬件設(shè)施有機(jī)結(jié)合的整體。物質(zhì)、信息、意識(shí)三個(gè)層次，在無障礙環(huán)境中環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。

2.新公共服務(wù)視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)路徑

借鑒新公共服務(wù)理論，圍繞更新行政理念、轉(zhuǎn)變政府職能、拓寬民意表達(dá)機(jī)制、建立共同治理格局、提高公民意識(shí)等核心內(nèi)涵，結(jié)合廣州市在無障礙環(huán)境建設(shè)方面的多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出新公共服務(wù)視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)新路徑，促進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建“平等、參與、共享”的文明、和諧社會(huì)。

2.1 更新行政理念，強(qiáng)調(diào)以人為本，關(guān)注社會(huì)公平

新公共服務(wù)理論下，對(duì)于人本身的重視勝于對(duì)生產(chǎn)效率的重視，更加重視公平和平等，公正、公平、回應(yīng)性、尊重和承諾等理想逐漸成為政府新的行政價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。《無障礙環(huán)境條例》的制定與實(shí)施，強(qiáng)調(diào)環(huán)境設(shè)施無障礙，信息交流平等，服務(wù)以人為本，推動(dòng)著全國范圍內(nèi)的政府等公共部門率先開始從單一追求行政效率逐步向公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)變。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共利益源自價(jià)值的分享，而非個(gè)體利益的簡單相加，無障礙環(huán)境作為每個(gè)社會(huì)成員參與生活的基礎(chǔ)條件和安全空間，其意義并非是專門為滿足特殊人群需求，而是社會(huì)為每個(gè)成員所提供的機(jī)會(huì)平等，全體社會(huì)成員都是無障礙環(huán)境的使用者與享有者。

無障礙環(huán)境作為公共物品，它的非競爭性與非排他性以及社會(huì)福利性都決定了政府在此方面的責(zé)任和義務(wù)。廣州市的無障礙建設(shè)一直走在全國的前列，廣州市政府不斷加大無障礙環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投入，為了迎接2010年亞運(yùn)會(huì)、亞殘運(yùn)會(huì)，廣州市進(jìn)一步加大了無障礙設(shè)施升級(jí)改造工作的力度，廣州的無障礙環(huán)境建設(shè)工作有了質(zhì)的飛躍。從切實(shí)改善公共服務(wù)場所的無障礙設(shè)施，到開展居家無障礙改造工程項(xiàng)目，2013年起，更把“信息助殘”列入“民生工程”，實(shí)實(shí)在在為殘疾人等特殊群體提供無障礙環(huán)境，這一系列舉措都體現(xiàn)著以人為本、平等共融的理念，也反映出政府在無障礙環(huán)境建設(shè)工作方面的決心與力度，關(guān)注特殊人群需求，推動(dòng)社會(huì)公平。

新公共服務(wù)的著眼點(diǎn)是人，只有在充分尊重人并且努力滿足具有不同利益訴求的人的各項(xiàng)合理需求的前提下，公共管理活動(dòng)才能取得成效。因此，所有公務(wù)員在行政的過程中，要轉(zhuǎn)變單一的效率觀，在進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)的過程中關(guān)注不同需求的人群，提高責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，無障礙環(huán)境建設(shè)不只是殘聯(lián)需要重視，整個(gè)政府及其他公共部門都有不可推卸的責(zé)任。

2.2 轉(zhuǎn)變政府職能，弱化管理作用，強(qiáng)化服務(wù)職能

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，政府的作用主要在于服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。無障礙環(huán)境作為一項(xiàng)關(guān)鍵的公共物品，影響著每個(gè)公民的基本生活與社會(huì)參與，絕不是公務(wù)員簡單的“紙上談兵”、“說什么是什么”就能建設(shè)好，因此，政府在提供此項(xiàng)公共物品的角色定位決定著無障礙環(huán)境建設(shè)的成效。

在過去的全能型政府模式下，政府職能無限膨脹，出現(xiàn)許多政府“不該管”、“管不好”、“管不了”的現(xiàn)象，建國以來，在長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念指導(dǎo)下，各級(jí)政府不同程度地忽視社會(huì)公共事業(yè)，隨著各項(xiàng)法規(guī)政策的陸續(xù)出臺(tái)，北京、上海、廣州、武漢等發(fā)達(dá)城市的無障礙建設(shè)工作大大提升。然而，無障礙環(huán)境設(shè)施規(guī)范性不足、日常管理與維護(hù)不到位、無障礙環(huán)境建設(shè)缺乏整體規(guī)劃等問題仍然十分嚴(yán)重。盲道建設(shè)就是一個(gè)很好的例子，廣州基本所有的城區(qū)道路都有盲道，甚至在一些高速路上都有，實(shí)際卻沒有盲人去，但在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地方就存在較大的盲點(diǎn)，連最基本的一些無障礙設(shè)施都很難看到，此外，某些盲道在與其交接的地方存在斷層，不時(shí)出現(xiàn)盲道中間有樹木、轉(zhuǎn)彎處銜接不到位、在中間中斷等等實(shí)際問題都處于“無人管”的狀態(tài)。這其中一個(gè)很大的原因在于：政府往往僅僅關(guān)注無障礙環(huán)境建設(shè)初期的投入，怎么建設(shè)、在哪里建設(shè)都由政府自主決定，而設(shè)施建設(shè)后的后續(xù)維護(hù)工作卻不聞不問，缺乏整體性與持續(xù)性。

廣州地鐵為殘疾人服務(wù)一直是全國的先進(jìn)，廣州地鐵定期開展員工的助殘培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化員工的殘疾人服務(wù)意識(shí)。廣州地鐵各站，不僅樓梯升降機(jī)、盲人導(dǎo)向帶、盲文指引牌、無障礙導(dǎo)向標(biāo)識(shí)、專用電梯等無障礙設(shè)施齊備，還設(shè)有進(jìn)站呼叫器、求助按鈕為有需要的人士提供即時(shí)幫助，并且還可以通過電話預(yù)約地鐵的“無縫隙愛心接送服務(wù)”。

結(jié)合上述分析，在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，無障礙環(huán)境建設(shè)工作的政府職能定位也應(yīng)該由“掌舵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，政府需要做的是規(guī)范無障礙環(huán)境設(shè)施或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌無障礙環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃，建立規(guī)范，服務(wù)提供，監(jiān)督管理，保障無障礙環(huán)境的持續(xù)效應(yīng)。

2.3 拓寬溝通對(duì)話機(jī)制，建設(shè)需適應(yīng)當(dāng)前特殊人群需求

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共利益應(yīng)是共商共同價(jià)值觀的結(jié)果，政府要確保公共利益居于主導(dǎo)地位，政府行使公共權(quán)力主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，為公民提供有效的公共物品和服務(wù)以及主動(dòng)為公民謀取福利。這樣幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求成為政府以及公務(wù)員日益重要的工作角色，這就需要政府創(chuàng)立相應(yīng)的制度和提供方便快捷的渠道，促進(jìn)公眾與政府之間對(duì)話，推動(dòng)公眾民主參與。

無障礙環(huán)境的其中一個(gè)特征是安全便利性，其最大用家是殘疾人等特殊人群，需要從他們的真實(shí)需求出發(fā)才能建設(shè)出真正適合、方便特殊人群的無障礙環(huán)境。廣州建設(shè)愛心公園，市政府、市殘聯(lián)等部門多次聯(lián)合與視力殘疾人、肢體殘疾人、聽力殘疾人等召開座談會(huì)，在公園開放前，請(qǐng)殘疾人代表進(jìn)園體驗(yàn)，不斷根據(jù)殘疾人的需求修改完善公園的設(shè)施，盲文語音導(dǎo)向圖、輪椅坡度、語音遙控導(dǎo)賞等等，都是根據(jù)殘疾人、老年人等特殊需求悉心設(shè)計(jì)。再看，居家無障礙改造工程，其流程為有需求的殘疾人提出改造申請(qǐng)后，工作人員上門評(píng)估確認(rèn)，并與申請(qǐng)人商討改造方案，最后由工程人員上門改造。民主協(xié)商，共同參與才能建設(shè)出適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、適應(yīng)特殊人群需求的無障礙環(huán)境。

政府需要盡快建立無障礙環(huán)境建設(shè)的公眾表達(dá)及反饋機(jī)制，搭建溝通平臺(tái)，公眾可以通過此平臺(tái)反映自身的需求，并在日常生活中對(duì)身邊的無障礙環(huán)境監(jiān)督，遇到設(shè)施損壞、不按《條例》執(zhí)行的情況可及時(shí)通過溝通平臺(tái)向政府反映，以便政府及時(shí)有效監(jiān)督，以維持并完善無障礙環(huán)境。

2.4 政府指導(dǎo)，社會(huì)參與，建立共同治理格局

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，不能只靠單一的現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政策公共目標(biāo)，而需要努力建立公共、私人和非營利機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)盟，進(jìn)而滿足相互一致的需求。政府的治理方式將以服務(wù)代替控制，政府、私人組織與公民組成的各種志愿組織共同構(gòu)成社會(huì)的治理體系，發(fā)揮合力，共同完成社會(huì)治理。

在我國，無障礙環(huán)境建設(shè)是政府相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，因此更需要公眾以及第三部門的參與。一些殘疾人專門協(xié)會(huì)、公益組織、權(quán)利倡導(dǎo)團(tuán)體等社會(huì)組織或團(tuán)體可以發(fā)揮第三部門的作用，作為政府的“智囊團(tuán)”，集中民情、民意、民智，把分散的個(gè)人意見和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反饋，為政府在無障礙環(huán)境建設(shè)的決策過程中提供咨詢和參考，使政府的決策和管理更加符合民意和反映實(shí)際；同時(shí)，把政府的決策及時(shí)傳遞到公眾中間，促進(jìn)公眾學(xué)政策、懂政策、用政策，避免無障礙環(huán)境的政策停留于制定層面。此外，無障礙環(huán)境中涉及很多不斷更新的技術(shù)，尤其是信息無障礙與服務(wù)無障礙，需要使用者不斷學(xué)習(xí)使用輔具或軟件的能力，所以，社會(huì)組織也可以承擔(dān)無障礙環(huán)境的培訓(xùn)、普及和推廣任務(wù)，以彌補(bǔ)政府在此方面的“缺位”、“不到位”現(xiàn)象。

2.5 提高公民意識(shí)，構(gòu)建全社會(huì)的無障礙人文環(huán)境

在人性的根本假設(shè)上，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，人非單純的“經(jīng)濟(jì)人”，人具有服務(wù)與貢獻(xiàn)的人本美德。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，我國包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全體公民的無障礙環(huán)境意識(shí)還比較薄弱，首先，領(lǐng)導(dǎo)干部、建筑設(shè)計(jì)和信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人員等與無障礙環(huán)境建設(shè)有直接聯(lián)系的人們，對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)的認(rèn)識(shí)還不到位，認(rèn)為無障礙環(huán)境可有可無或是無障礙環(huán)境只是供殘疾人所用；其次，大部分一般公眾對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)更是缺乏認(rèn)同，普遍認(rèn)為無障礙環(huán)境與自己沒有關(guān)系；再者，相當(dāng)部分殘疾人、老年人等特殊人群長期處于社會(huì)的邊緣，對(duì)于生活的不便早已習(xí)以為常，聽之任之，而忽略了無障礙環(huán)境的重要性，導(dǎo)致對(duì)無障礙環(huán)境概念的一無所知，更不用說去爭取或享用。

[7] 鄧昱. 論公共物品視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)主體[J].新西部旬刊, 2013, (12)：6.

[9]李煒冰. 無障礙環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任[J]. 蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版, 2010, (2)：25-30.

[8][10] 陳曉輝, 李紫薇, 古長樂等. 公共產(chǎn)品視閾下城市無障礙環(huán)境建設(shè)——以南昌市為例[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊, 2012, (4)：249-250.

The barrier-free environment construction under the new Angle of view of public service path- in guangzhou as an example

ZHANG Qian-xin.
South China Agricultural University, Institute of Public Administration, Guangdong Province,Guangzhou 510000, China

This paper draw lessons from the new public service theory, the idea of building a service-oriented government, surrounding the update administrative concept, transform government functions, to broaden public opinion expression mechanism, establishing the common governance structure, improve citizen consciousness, such as connotation of the core, combined with the practice of guangzhou in the aspect of barrier-free environment construction experience, put forward the new public service under the perspective of barrier-free environment construction, the new path for the current to speed up the perfect barrier-free environment, build the "equality, participation and sharing" civilized, the harmonious society has important guiding significance.

The new public service; Barrier-free environment; People with disabilities; A service-oriented government

F205

A

1009-5624-（2016）03-0068-03