經濟倫理維度中我國農地經營權資本化流轉的約束性研究

牛文浩　張鈺婧

(1.天津科技大學法政學院　天津　300222；2.天津科技大學經濟與管理學院　天津　300222)

?

經濟倫理維度中我國農地經營權資本化流轉的約束性研究

牛文浩1張鈺婧2

(1.天津科技大學法政學院天津300222；2.天津科技大學經濟與管理學院天津300222)

摘要：我國農地經營權資本化流轉是發展現代農業的重要內容之一，其配置效率會對農業的可持續發展產生深遠影響。事實上，我國農地經營權資本化流轉由于主體性約束、信息不對稱約束以及支撐體系不完整性約束而變得困難重重，根本原因在于各參與方正確義利觀的模糊。因此，只有持續加大培育正確經濟倫理思維方式、構建有效的組織保障、創新具體解決機制，才能順利推進我國農地經營權資本化流轉，實現全體社會成員的共同利益。

關鍵詞：農地經營權資本化流轉；經濟倫理維度；義利觀；約束；對策

一、相關概念及研究綜述

經濟倫理是指在市場經濟中可以調整各參與主體行為的道德認識、價值判斷及倫理觀等內容。廣義上，經濟倫理又可稱為宏觀經濟倫理學；狹義上則稱為中微觀經濟倫理學。農地流轉專指農村生產用地的流通與轉讓。在我國現行農地制度條件下，嚴格限定于農地經營權流轉(以下簡稱農地資本化流轉)，即未擁有農地承包權的農戶和經濟組織從擁有承包權的農戶中獲得土地經營權的過程，這是在經營權能變更和其價值實現基礎上所表現出新舊兩種經濟關系利益變化的過程。資本化就是將全部或部分生產或財產要素如土地、貨幣等轉換為能帶來更多財富與增殖的一種手段或過程。相應地，財產資本化就是能夠帶給財產更多增殖與利益的方法，這樣就會完成產權資本金融化轉向。農地經營權資本化就是將農村生產用地經營權全部或部分地轉變為可以帶來更多價值增殖與收益的權利機制與過程。

研究綜述方面，一方面，我國近年來在經濟倫理研究領域變化較多，主要是體現在更多關注現實熱點問題，經濟倫理理論與實踐問題的交叉研究越來越緊密。除此以外，更多的數理分析方法如數學建模法被應用到此領域之中，這使得相關調研科學性得到了極大增強；另一方面，近年來，我國農地流轉研究主要從內涵及制度層面展開，形成了諸多理論成果。如，“從內涵看，農地制度是指在農村經濟運行過程中，土地要素與資本、勞動力、技術信息、組織管理以及其他生產資料等農業資源有效配置與優化組合而形成的有機系統，以及保障這一有機系統政黨運轉所需相關法律規范與制度體系。”[1]從內容上看，“農地制度是農村社會生產力進步的主要運行載體，在內容上應該包括：農地所有、經營、使用、流轉與配置、收益和管理制度。由于我國農地所有權與經營權分離，形成了獨具中國特色的以家庭承包制為主體的農地經營制度。”[2]而“農地承包使用權是農地產權的核心，應以法律賦予農民長期而有保障的農地經營權，建構以農地經營權為核心的土地法權體系。”[3]“農地使用權流轉實質就是農戶承包土地的使用權以出租、轉包等形式進行轉讓，從而使一定規模土地能有效集中利用，為實現農業規模化經營奠定基礎。”[4]可以說，“農地流轉理論研究越來越深入，研究內容從農地流轉概念界定、類型劃分、必要性闡述向農地流轉制約因素分析、流轉模式具體設計多元化創新發展，對于我國農地流轉實踐和理論問題都曾起到過積極作用。”[5]這些研究成果為本文從經濟倫理視角研究農地經營權資本化流轉問題提供了理論基礎。

二、我國農地經營權資本化流轉問題梗概

改革開放初期，我國家庭聯產承包責任制得益于削弱化的外部性約束條件、不斷增強的制度激勵措施以及監督成本下降等因素，農業生產效率得到很大提高。對此，著名專家帕金斯指出：“創造性努力同報酬之間的關系最好也好不過農民自己擁有土地的時候。”[6]然而，隨著農村經濟體制改革的持續推進，以統分結合為特征的農村家庭聯產承包制度所導致的產權缺陷，成為阻礙農村經濟不斷發展的內生變量。具體而言，農地經營權的多重性掩蓋了其產權缺陷，農戶的土地承包權益遭到諸多侵害。如，在疏離土地及非農產業快速發展的情況下，城市以公共建設用地等名義圈地現象日益嚴重。“據國土資源部統計，2001—2008年間，我國凈減少耕地面積95550萬畝，年均凈減1000萬畝產；蠶食耕地甚至成為不少地方政府追求政績、拓展財政來源渠道、權錢交易和設租尋租的重要渠道，激化了干群矛盾，惡化了農民與政府的關系。”[7]原因在于，農地財產權及歸屬沒有得到保障。在我國，一方面，農地所有權歸屬于國家或集體，目的是保障人民平等的利益分配關系。所以，它是不能資本化及進行流轉；另一方面，有關農地經營權法律，如《中華人民共和國農村土地承包法》保障了農民享有土地以轉讓和入股等資本化手段實現收益的權利。然而，我國農地經營權資本化流轉受到內外部約束性條件的束縛而發展滯后，需要從思想意識維度進行深入研究其成因及破解對策。

三、我國農地經營權資本化流轉約束的經濟倫理釋析

利益最大化原則貫穿于生產、分配、交換、消費的始終。正如馬克思所指出：“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關。”[8]他進而分析，“勞動產品一旦作為商品來生產，就帶上了拜物教性質，因此拜物教是同商品生產分不開的。”[9]這些經濟活動都會隨著義利關系的變化而及時調整，經濟矛盾也必然會蘊含于其中。在經濟活動中，義、利之間的矛盾通常表現為經濟價值與道德價值的矛盾，這主要體現在“互利”層面上。經濟活動中結果“利他”與動機“利他”并不一致，依然存在損人利己的情況。道德層面的“利他”則將結果與動機有機地結合起來，統一了當前與長遠利益。可以說，經濟價值與道德價值之間形成辯證統一關系，即經濟價值為道德價值提供了支撐，而道德價值又為更好地實現經濟價值指明了方向，二者共同保證經濟價值與道德價值最大化的實現。從政府經濟倫理角度來看，“根據古典政治經濟學的論述，政府的職能主要有三項：第一，保護本國社會的安全,使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；第二，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺負與壓迫，設立一個嚴正的司法行政機構；第三，建立并維持某些公共機關和公共工程。”[10]這就是說，政府經濟倫理職能就是要嚴格把握社會整體利益準則，定位好其公益人、管制人、守夜人、調控人的角色，最大限度地為公共利益最大化作出貢獻。然而，政府各部門及工作人員由于利益差別的存在導致自覺或不自覺地在某種程度上損害了公共利益。

首先，經濟倫理語境中我國農地資本化流轉雙方的主體性約束。農地流轉主體是指在農地流轉中的參與者，即農地產權持有者：村集體、承包農戶(流轉供給方)；獲得者：集團企業、經營大戶、農戶等(流轉需求方)。一方面，農民因惜地而缺乏流轉動力使得流轉速度非常緩慢，農地資本化過程更是甚為艱難；另一方面，農地需求商取得土地后而通常閑置農地、變更其用途，靠掠奪式經營謀取短期利益最大化，這使得農地耕作及其它功能遭到嚴重破壞，進一步資本化流轉將變得更加困難。從經濟倫理視角進行分析，在流轉供給方，作為農地流轉的主要參與者，農民之“義”和“利”都在于最大限度地促進閑置土地資源效率與公平的最大化，實現自身利益與社會利益的統一，而農地資本化過程就是能夠體現這種價值觀的制度安排之一。然而，在我國長期封建農業社會中，農民形成了小農式的生產經營及“土地是命根子”的農地價值觀，即追求農地的絕對平均化,這導致其不能形成合理的市場定價機制，加之缺乏相應組織交易機構，諸多流轉案例僅靠口頭或并不規范的文字協議來完成，這樣，非資本化參與流轉的形式必然不能體現農地的真實價值，農民利益不僅受到損害，而且將衍生出相應風險，這又從另一方面抑制其進行農地流轉的意愿，惡性循環就此形成；在流轉需求方，雖然農地承包商之“義” 在于按資本化方式進行流轉，不斷提高其使用效率，其“利”就是土地資源的合理利用及資本化從長期看所能帶來的經濟效益。但是，農地需求方并不完備的經濟倫理觀念導致其通常不顧及土地可持續發展功能，掠奪式開發在獲得短期利益的同時，忽視了資源正常資本化流轉所能實現的帕累托最優狀態，違背了土地流轉的本義所在。

其次，經濟倫理語境中我國農地資本化流轉信息不對稱性約束。市場行為是指在供求關系作用下的各類市場主體所作出諸多決策行為，即市場主體根據其設定的目標而采取的調整行為。占有市場信息的充分程度決定了市場決策行為的正確與否，而我國農地資本化流轉領域卻存在著嚴重的信息不對稱，阻礙了其順利推進。具體而言：第一，農地定價機制缺陷，強化了流轉信息不對稱。雖然我國先后頒布實施了以《農用地定價規程》為代表的一系列行業標準，在一定程度上滿足了農地管理、使用、培育市場的需要，但我國農地市場仍然沒有形成統一的價格體系。目前，我國農地流轉定價僅參考市場供求關系的態勢，倒推農地綜合年產值，以此確定其流轉價格。這種價格形成機制受地方政府各種決策影響較大，“據有關報道稱，對某省7個縣市的調查，由政府出面推進的土地流轉占到流轉總數的40%，由村集體組織出面推進的土地流轉比例甚至高達55%以上。”[11]農地流轉價格體系因此變得雜亂無章。從經濟倫理角度來講，政府的責任在于充分保障市場在資源配置中的基礎性作用，一方面要建立并培育各類市場，不斷完善市場體系建設；另一方面構建市場經濟體系所需要的諸多框架和制度，保證各類市場沿著規范化、有序化和制度化方向推進，這樣才能實現公共利益最大化的經濟倫理之“利”。事實上，政府中的內部效應問題長期阻礙著政府的現代化進程，即政府對自身組織目標和利益的追求動力強于為社會公共利益謀福利的動力。內部效應的存在體現了某些政府內部個人或組織的利益價值取向很可能影響了構建統一農地價格體系的政策制定，加之現有監督體制的缺陷，造成政府權力的擴張及農地資本化流轉效率的低下。

最后，經濟倫理語境中我國農地資本化流轉的支撐體系不完整性約束。農地資本化流轉旨在實現規模效應以及合理的利益形成與分配機制，而健全的支撐體系是其實現的重要保障。在農地資本化流轉支撐體系中，產權制度缺陷已經成為阻礙我國農地流轉市場發展的重要因素。經過多年的農地制度調整，我國已經形成了經營權與所有權分離的產權制度安排。這種制度在改革初期起到了調動生產積極性，提高效率的作用。然而，隨著農業市場經濟的發展，這種以人口為分配基礎的農地產權制度逐漸暴露出自身的不足。家庭聯產承包責任制是適應我國農戶特點而形成的生產經營規模小、地域分散廣的制度，這不僅在客觀上使得農地效率低下、產品技術含量和生產組織化程度不高，難以滿足規模化與集約化的需要，而且均分式的制度安排強化了政府在農地資本化流轉過程中的突出地位，其主導了農地流轉中的資本市場化作用，市場機制配置資源的效率受到較大影響。此外，現有農地產權與經營權邊界模糊不清容易滋生變相侵權行為，導致侵犯農地經營主體的財產收益權、處置權和流轉動機不足的情況，從內生制度角度上約束了農地資本化流轉市場的發展。從經濟倫理角度來講，政府通常以公共政策的手段干預經濟活動，其“利”在于可以彌補市場缺陷，防止市場失靈。公共決策過程比市場決策更為復雜，通常會失效，其表現在：一是現有公共決策體制難以實現最優化，政府公共利益最大化目標通常缺乏有效監督。政府在農地所有權領域的強勢地位及不可動搖性延伸至流轉領域，必然會突出了其主導作用，市場配置效率會受到一定程度的影響且缺乏監督的強勢地位會使追求公共利益最大化的動力大打折扣；二是“短視效應”的弊端。現有農地產權與經營權邊界不清的狀態給處于強勢地位的某些政府部門實施侵權行為提供了方便，這也體現了其在特定條件下短期部門利益大于社會長期利益的價值選擇，損害了其他參與者的利益，成為我國農地資本化流轉不順暢的重要原因。

總之，我國農地資本化流轉約束的實質就是各方經濟價值與道德價值的不一致，自身經濟利益與社會總體利益的相對對立，導致了動機與結果利他的矛盾，最終侵犯了農地資本化流轉的公共利益，阻礙了該市場的可持續發展。

四、經濟倫理意蘊中我國農地經營權資本化流轉約束對策

庫柏指出：“符合道德的行為是不可能在孤立的情況下形成并得以有效維持的。”[12]所以，經濟觀與價值觀的融合是社會主義市場經濟條件下道德的必然選擇。總的說來，我國在農地資本化流轉過程中仍存在諸多問題，在某種程度上反映了近年來我國在經濟倫理領域建設的滯后，因此有必要對現有經濟倫理建設進行規范并完善相應制度設計。具體對策如下：

首先，經濟倫理意識的培育與完善。一方面，作為公共管理載體的政府部門，其秉持的經濟倫理道德應積極促進我國農地資本化流轉的順利進行。對此，政府職責就在于加強自身服務理念教育，切實幫助農地資本化流轉各主體配置市場要素，提高經濟效率；另一方面，以農戶為代表的供給方和農地需求方也要從各自角度主動領會經濟倫理精神，提高要使各自擁有要素的效益最大化的意識，從主觀上克服障礙，努力實現帕累托最優。

其次，經濟倫理組織機制建設創新。組織機制建設是經濟倫理意識得以培育與完善的重要保障。本文認為應結合我國國情，借鑒歐洲政府主導型征信模式，將道德管理與評級體系建設結合起來，提高起剛性約束作用。相應地，從個人企業和政府層面進行探討。一方面，本文設想在國家及省級政府中設立個人或企業道德管理辦公室并細分具體業務機構，如主任辦公室主要負責全局性工作安排的制定與協調；征信辦公室主要負責個人或企業敗德行為的甄別以及記錄在案的工作；道德評級辦公室主要針對個人或企業道德進行評級；道德培訓辦公室要根據不同等級的個人或企業進行教育培訓管理。這樣，便于道德管理辦公室便于通過組織化的手段對農地供給和需求方的行為進行有效管理。另一方面，還需在國家各級行政系統中設立政府道德管理辦公室，由上級人大任命對本級政府道德實施情況予以監督。其組織構成與個人或企業道德管理辦公室構成基本一致，增設公務人員敗德懲戒辦公室。通過對全局性工作協調與規劃，明確政府各部門應秉持的經濟倫理準則，將政府人員失信行為記錄在案并進行分級，對敗德行為進行懲戒，及時準確向社會發布，并對政府公務人員進行經濟倫理道德教育。這樣，我國農地資本化流轉化過程中政府會在市場構建、政策配套、產權邊界等方面發揮更加符合公共利益的決策，促進農地資本化流轉效率的不斷提高。

最后，經濟倫理意識和組織機制建設保障下我國農地資本化流轉效率提高的技術手段。制度進步的前提在于經濟倫理意識的不斷提高，后者又能保障制度建設更好地被執行。具體而言：第一，建立農地資本化流轉服務機制。要以農地流轉信息平臺為核心，為農地流轉各參與方提供農地數量、位置、供求信息等各方面內容。不僅如此，還要加大對農地流轉政策和法律的宣傳力度，為其順利流轉提供法律支撐。第二，明晰農地產權邊界。一方面，要根據《農村土地承包法》及《村民委員會組織法》的要求，明確村委會在農地產權中占有、使用、收益、處置農地資源。另一方面，要根據《物權法》要求，明確農地經營權的用益物權地位，穩定農地承包關系，嚴格合同管理，鼓勵和支持農地經營權所有者的財產性收益，其核心就是制定能夠保障權益人通過生產經營、租賃、轉讓等形式獲得財產性收入的政策措施，使農戶擁有穩定且長期的權益，努力降低承包過程中的風險。

總之，我國農地資本化流轉問題既要在思想上以經濟倫理為準則達成共識，也要創新具體機制建設，這樣才能逐步提高農地資本化流轉的效率和效益，推動我國農業不斷走向現代化。

五、結束語

習近平總書記在系列講話中強調了農村基本經營制度的重要性。他指出：“堅持家庭經營基礎性地位，農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。堅持穩定土地承包關系，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利。”不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。”[13]其論述本身已蘊含著內容豐富的經濟倫理內涵，這說明黨和國家已經將其看作社會主義市場經濟建設的重要內容。雖然我國當前理論與實踐仍然有一定差距，該問題仍有可能短時間內存在甚至惡化。但是，隨著經濟倫理理念的深入人心，我國農地資本化流轉各參與方會不斷認識到協同創新的重要性，制定出更加符合現代經濟運行規律的政策與措施。可以說，我國農地資本化流轉的順利推進必然會提高占我國人口大多數的農民的利益，也必然有利于全體社會成員的共同利益，這將有助于中華民族偉大中國夢的實現。

參考文獻：

[1]馮繼康.農村土地制度創新主體設計與動力分析[J] .山東農業大學學報,2004(6)：26-28.

[2]鄭景驥.中國農村土地使用權流轉的理論基礎與實踐方略研究[M].成都：西南財經大學出版社，2006：219-222.

[3]王小映.論我國農地制度的法制建設[J] .中國農村經濟, 2002(2)：12-18.

[4]劉芳.關于農地使用權流轉的思考[J] .國土經濟, 2003(5)：34-36.

[5]朱有志，向國成.中國農地制度變遷的歷史啟示[J] .中國農村經濟, 1997(7)：19-23.

[6]帕金斯.中國農業的發展[M]. 北京：中國經濟出版社，2009：283.

[7]樊平.2004年農業發展報告[EB/OL].http://www.e-economic.com/info/1359-1.htm.

[8]馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京:人民出版社，1957：820.

[9]馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：89.

[10]亞當·斯密.國富論[M].嚴復譯.北京：商務印書館，1981：25-30.

[11]王西玉.新形勢下農民同土地關系的再認識-對當前土地問題一些現象的思考[J] .中國農村經濟, 2003(10)：4-8.

[12][美]庫柏.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].張秀琴譯.北京：中國人民大學出版社，2002：156.

[13]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2014：69-70.

[責任編輯譚金蓉]

中圖分類號：F019

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1124(2016)02-0026-04

作者簡介：牛文浩(1982—),男,講師，博士，主要研究方向為經濟倫理、生態文明。

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國特色城鄉文化一體化發展問題研究”(JC710038)；天津科技大學青年教師創新基金資助項目“基于經濟倫理價值觀的生態可持續發展制度設計研究：以中新天津生態城為例”(2014CXYY08)

收稿日期：2016-02-25