建立精準扶貧財政資金統籌保障機制研究

(作者陳新文,武漢市江夏區財政局副局長;張維錄,武漢市江夏區財政局預算科科長)

在精準扶貧工作的開展中,財政資金如何運用、如何分配在很大程度上能夠決定工作成效,起到至關重要的作用,探討財政資金統籌保障機制對于精準扶貧意義重大。

一、改革開放以來扶貧工作演進的歷程

第一階段:通過體制改革推動扶貧(1978-1985)。1978年之前,由于農業經營體制不適用于生產力發展的需要,出現農村大面積貧困的現象。1978年開始進行農村經營制度的改革,并采取了農產品價格逐步放開、發展鄉鎮企業等多項措施,大大激發了農民的勞動熱情,從而極大地解放了農村生產力,提高了土地產出率。

第二階段:大規模開放式扶貧(1986-1993)。20世紀80年代中期,由于各方面原因,東部沿海地區與中西部欠發達地區的差距擴大,貧富懸殊不斷拉大,部分低收人人口尚不能維持基本溫飽水平。自1986年起,政府采取了一系列重大措施來進行扶貧:如成立專門扶貧工作機構,安排專項基金,制定專門的優惠政策,確定了開發式扶貧方針。自此,中國政府在全國范圍內開展了有組織、有計劃和大規模的開發式扶貧,標志著扶貧工作進人了一個新的階段。

第三階段:扶貧攻堅階段(1994-2000)。1994年政府公布《國家七八扶貧攻堅計劃》,自此中國扶貧開發進人了攻堅階段。它明確指出,集中社會各界人力、物力和財力,力爭用七年左右的時間,基本解決中國農村貧困人口的溫飽問題。經過社會各界努力,到2000年底,國家七八扶貧攻堅目標基本實現。

第四階段:精準扶貧階段(2001至今)。新世紀以來,政府開始有意識地針對局部貧困開展財政專項扶貧開發,以實現資金的最大化利用。通過劃定扶貧單元(重點縣、鄉村)的方式識別貧困區域,確定扶貧對象,提升扶貧精準度,從而大大提高了扶貧成效。

二、改革開放以來扶貧工作的成效

改革開放近40年以來,我國經濟高速發展,國民收人及生活水平大幅提高,反貧困工作取得了舉世矚目的成就。2007年之前,中國農村貧困標準實際上存在兩條,一條是絕對貧困標準,一條是低收人標準,政府使用絕對貧困標準作為扶貧工作標準。2008年,為貫徹落實十七大“逐步提高扶貧標準”的精神,政府正式采用低收人標準作為扶貧工作標準。2011年,中國政府再次上調貧困標準,以2010年不變價2300元/人作為扶貧標準,比2010年未調整標準1274元提高了80%。扶貧標準的不斷提高表明將會有更多地區和人享受到國家優惠政策,有助于加快全面建設小康社會的步伐,同時也意味著國家對扶貧的考慮不再僅限于滿足基本生存標準,而是將教育、醫療、產業等部分發展需求也納人考慮范圍。

按1978年標準計算,從1978年到2008年,貧困標準由100元/人上升到895元/人,貧困人口由兩億五千萬下降至1004萬,貧困率由30.7%下降至1%,降低29.7個百分點。按2008年標準計算,從2000年到2010年,貧困標準由865元/人上升至1274元/人,貧困人口下降6734萬人,貧困率降低7.4個百分點。按2010年標準計算,貧困人口降低9550萬人,貧困率降低10個百分點。不管以何種標準計算,扶貧工作都取得了輝煌成效。

三、當前精準扶貧工作存在的問題

第一,財政資金投入不足。以2010年為例,扶貧重點縣得到的扶貧資金總額為606.2億元,與2002年相比增加了355.9億元,平均每縣為一億元,與2002年相比增加了6013萬元。盡管扶貧資金逐年增加,但總體而言投人力度仍然不夠,尤其是貧困人口人均扶貧資金占有量嚴重不足。部分縣級財政資源十分有限,扶貧對象多,存在僧多粥少的情況;部分貧困村存在嚴重的資源性貧困問題,要解決此類問題就必須投人大量資金。

第二,財政資金投入精準度不夠,針對性不強,存在分散、細碎、“撒胡椒面”的情況。目前大部分扶貧資金分配依然按照“面、片、點”逐級分解使用,這導致集中力量和資金解決深層次貧困問題的合力不夠,無法使其發揮最大效益。如何將扶貧措施由“大水漫灌”轉化為“精準滴灌”,準確落實真正需要的貧困戶,仍是一個嚴重的問題。

第三,產業扶貧有待加強。總體來看,種植、養殖、修建公路及人畜飲水工程,是行政村和農戶最迫切希望得到的產業,但實際實施的項目遠低于農戶的需求,在2009年的項目村中,希望得到的扶貧項目與2010年實際實施項目保持一致的村僅占5.7%,愿望與實際之間存在較大差距。而且,階段性的扶貧目標實現后,推動扶貧產業項目持續發展、由“脫貧”走向“致富”的后續資金和發展動力也嚴重不足。

第四,教育扶貧有待加強。教育扶貧從扶志人手,為貧困地區培養人才,改變其落后的觀念,激發群眾的自我脫貧意識,增強其主觀能動性,唯有如此才能徹底拔除貧困落后的“窮根”。然而,目前對教育的財政保障并不完善。2002年,扶貧重點縣7-15歲學齡兒童在校率為91%,2010年上升至97.7%;2002年扶貧重點縣15-50周歲青壯年勞動力平均受教育年限為7.1年,2010年上升至8.1年;2002年扶貧重點縣青壯年文盲率為12.4%,2010年下降至7%。這八年間盡管有了較大進步,但與全國平均水平相比仍有一定差距。

四、政策建議

第一,加大精準扶貧資金投入。扶貧資金主要有政府投人、社會捐助、其他資金三部分組成。其中政府投人分為兩部分:一是中央三項扶貧資金(中央財政扶貧資金、以工代販資金和扶貧貼息貸款);二是省政府扶貧資金投人與地方配套資金。各級政府應加大扶貧資金投人,對部分地區適當傾斜,同時也要加強宣傳引導,鼓勵社會捐助,形成全社會扶貧的良好氛圍。

第二,加大基礎設施扶貧項目投入,提升社會整體公平與發展水平。一方面,要借助國家推進“一帶一路”戰略及其他政策的有利契機,積極從中央爭取相關基建項目,通過改善交通基礎設施,因地制宜引導當地特色產品進人國際市場,增強競爭優勢;另一方面,各級政府應考慮在每年財政預算中撥出一部分資金用于基礎設施建設,從而改進貧困地區的生活與發展環境。

第三,探索更富效率的省、市資金分級管理模式,強化資金使用監管。省級層面重在監督和評估扶貧資金的使用,除重大項目外,可將扶貧項目的資金使用管理權限適當下移,有助于緩解因部門多、渠道長、手續繁等造成的低效率。同時,各市、州在進行逐戶調查摸清底細的前提下,充分利用財政資金,也有助于提升扶貧資金使用的精準度與效率。此外,需進一步建立和完善相關財政制度和法規,大力推行扶貧資金撥付、管理、使用的公告公式制度,嚴格保障程序,加大社會輿論監督力度,保證扶貧資金分配、管理、使用的各個環節公開透明。

第四,加強產業扶貧。首先,積極探索“扶貧經濟實體+貧困戶”的資金投放方式,通過引導支持扶貧經濟實體從資金管理部分統一承貸承還扶貧專項資金,承包扶貧開發項目,組織連片開發,建立商品生產基地,實施專業化生產,為貧困戶提供產前、產中、產后的系列化服務。其次,將扶貧資金繼續投向創收性產業項目,重點應用于種植、養殖等產業中。再次,進一步增加科技扶貧資金投人,引導農民學習應用先進科技,加大培訓支持力度,并有效降低應用推廣成本,促進產業發展。最后,注重對已建成扶貧產業的后續管理和維護,通過在地方財政中設立專門的配套資金,確保對已建成扶貧基礎設施項目的后續管理和維護。

第五,加強教育扶貧。首先,保持足夠的投人資金,是加強教育扶貧的基本前提。其次,建立一套合理的各級政府分擔教育經費機制。發展中國家的經驗表明,為保障教育經費充足,避免由于財政過度集中造成的某層政府負擔過重,或由于過度分散造成各地區發展不平衡,教育投人應該由各級政府分擔。再次,逐步將教育財政投人責任上移。若將責任完全交付于基層地方政府,會給其帶來沉重壓力。應及時調整和改革公共投資體制的內部機制,加大中央和高層地方政府的投資責任,使得政府投資主體的重心上移。最后,加大貧困地區義務教育階段教師培訓的財政投人,不斷改進培訓質量,提高教師技能,這對我國農村地區義務教育機會和質量的整體提升而言意義重大。