英國人靠“錢”治霾

李松林

導語：英國是世界上最早實現工業化的國家，倫敦是世界上最早出現霧霾問題的城市之一。20世紀50年代，震驚世界的“倫敦煙霧事件”讓“霧都”之名舉世皆知。現在倫敦已經基本拋掉了“霧都”的帽子，其中有許多經驗值得我們借鑒學習。

正文：

19世紀，作為工業革命發源地和工業中心的倫敦進入工業急速發展期，大量化石燃料，尤其是煤炭的消耗量不斷增加，使得倫敦大氣污染愈演愈烈，工廠產生大量廢氣，形成了極濃的灰黃色煙霧，倫敦的空氣污染形勢漸趨嚴峻。從19世紀初到20世紀中期的100多年間，倫敦在冬季發生過多起空氣污染案例，最早的記錄甚至可追溯到1813年。隨后的1873年、1880年、1882年、1891年、1892年和1952年等年份又多次發生大氣污染事件，其中1952年12月的一次嚴重大氣污染事件最為典型 。

倫敦霧霾如何顯形

1952年12月4日至9日，大范圍高濃度的霧霾籠罩倫敦。據史料記載從12月5日到12月8日的4天里，倫敦市死亡人數達4000人，其中，48歲以上人群死亡率為平時的3倍；1歲以下人群的死亡率為平時的2倍。此外肺炎、肺癌、流行性感冒等呼吸系統疾病的發病率也有顯著增加。在接下來的兩個月中，這起事件總共造成12000人死亡。這就是后來震驚世界的“倫敦煙霧事件”。空氣污染不僅損害人體健康，而且嚴重地腐蝕了建筑物，還使土壤貧瘠，水質惡化，鳥類遠辟他鄉，并影響植物生長。

形成倫敦煙霧事件的直接原因是燃煤產生的二氧化硫和粉塵污染。燒煤的工廠排放的大量濃煙、汽車排放的機油廢氣和從歐洲大陸飄過來的污染云，都令倫敦的空氣質量變得很差。當年的倫敦，工業排污量非常大，每天都有1000噸的濃煙從煙囪中飄出來，排放2000噸二氧化碳（CO2）、140噸鹽酸和14噸氟化物。更為嚴重的是，燃煤粉塵中含有三氧化二鐵成分，可以催化另一種來自燃煤的污染物二氧化硫氧化生成三氧化硫，進而與吸附在粉塵表面的水化合生成硫酸霧滴，混合了水蒸氣之后，就形成了800噸的硫酸。家庭燒煤也加劇了大氣污染。在集中供暖時代之前，寒冬的倫敦，數以萬計的家庭只能燒煤取暖。由于戰后經濟困難，政府將優質煤出口國外，而倫敦人則燒劣質煤，污染更為嚴重。當空氣不流通的時候，這些污染嚴重的黃煙就被“困在倫敦上空”，便形成了濃霧。這些硫酸霧滴吸入呼吸系統后會產生強烈的刺激作用，使體弱者發病甚至死亡。倫敦煙霧事件的間接原因是開始于12月4日的逆溫層所造成的大氣污染物蓄積。

隨后的1956年、1957年和1962年等倫敦又連續發生了多達十二次嚴重的煙霧事件。20世紀70年代中期，倫敦的“霧日”逐年減少，1980年則進一步下降。目前，倫敦有毒煙霧已銷聲匿跡，并成為全球的生態之城。

嚴密有效的治理過程

1952年倫敦的嚴重煙霧事件，促使英國人民開始深刻反思。英國政府開始“重典治霾”，取得了非常顯著的治理效果。1953年以來倫敦60多年的煙霧治理，按照其空氣質量的改善趨勢可劃分成四個階段 。

第一階段為準備階段（1953-1960）。英國政府1953年成立了由比佛爵士領導的比佛委員會（the Beaver Committee），專門調查煙霧事件的成因并制定應對方案。在比佛委員會的推動下，1956年英國出臺專門針對空氣污染的《清潔空氣法》。該法提出禁止黑煙排放、升高煙囪高度、建立無煙區等措施，并且在控制機動車數量、調整能源結構等方面做出了很多努力。同時，清潔空氣委員會（Clean Air Council）成立，負責監督空氣污染的改善情況，并從對空氣污染治理有經驗、有學識或有責任的人那里獲取空氣污染治理建議。具體的管理措施包括由地方政府負責劃定煙塵控制區，改造家用壁爐，更換燃料，禁止黑煙排放；設立獎懲機制，對控制區內進行壁爐改造的合理費用，由地方政府補貼至少70%，而對違反條例的人員則依情節處以10-100英鎊罰款或最高3個月的監禁。1960年，倫敦的二氧化硫（SO2）和黑煙濃度分別下降20.9%、43.6%，取得了初步成效。

第二階段是顯著削減階段（1960-1980年）。1968年，英國政府對《清潔空氣法》進行了修訂和擴充，賦予負責控制大氣污染的住房和地方政府部部長更多權限，包括出臺新的鍋爐顆粒物和煙塵排放限值的權力，和可以強制要求地方政府設立新的煙塵控制區的權力。1974年，政府頒布《污染控制法》，規定機動車燃料的組成，并限制了油品（用于機動車或壁爐）中硫的含量。這一階段最核心的措施，就是大幅擴大了煙塵控制區的范圍。到1976年，煙塵控制區的覆蓋率在大倫敦地區已達到90%。倫敦空氣中SO2和黑煙的濃度在第一階段還略有波動，但到了第二階段，整個城市的空氣質量便有了顯著改觀，SO2和黑煙的濃度在短期內均大幅下降，10年降幅超過80%。到1975年，倫敦的霧霾天數已經從每年幾十天減少到15天，1980年降到5天。

第三階段是平穩改善階段（1980-2000），倫敦大氣控制與治理的重點已從控制燃煤開始逐步轉向機動車污染控制。政府陸續出臺或修訂了一系列法案，如《汽車燃料法》（1981年）、《空氣質量標準》（1989年）、《環境保護法》（1990年）、《道路車輛監管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年）、《環境法》（1995年）、《國家空氣質量戰略》（1997年）、《大倫敦政府法》（1999）、《污染預防和控制法》（1999年）。這使得倫敦大氣污染治理的法律法規更加完善。

第四階段是低碳發展階段（2001年至今），此時倫敦的空氣質量和20世紀50年代相比，已經有了巨大的改善，SO2和黑煙濃度分別下降84.2%和47.4%，都不再是倫敦的主要污染物。2002年，倫敦市長經過廣泛咨詢后發布了倫敦的空氣質量戰略，其中詳細說明了倫敦要如何達到國家空氣質量目標。2003年，《英國能源白皮書——我們能源的未來：創建低碳經濟》中首次正式提出低碳經濟概念，提出將于2050年建成低碳社會。此后，倫敦的空氣質量戰略在2006、2010年進行了兩次修訂。目前，倫敦空氣質量控制的重點是機動車污染控制，而主要污染物是二氧化氮（NO2）和PM10。低層空氣中煙的污染有93%得到控制，酸雨的危害已基本消除。今天的倫敦，已成為一座“綠色花園城市”，并榮登吸引全球游客最多的城市之榜首。

經驗是否值得借鑒

倫敦曾經嚴重的大氣污染引起英國各界的高度重視。1956年，在著名的《比佛報告》 （The Beaver Report）推動下，英國頒布了世界上首部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》（Clean Air Act）。在此基礎上，20世紀60-70年代，英國主要采取“末端治理”來治理空氣污染。除了不斷完善《清潔空氣法》，1968年以后，英國又相繼出臺一系列空氣污染防控法案，對其他廢氣排放進行嚴格約束，制定明確的處罰措施，以控制倫敦的大氣污染。英國根據國情，走以“立法為主，補貼為輔，全面推進，最終建立低碳社會”的模式，把建立低碳社會提升為基本國策。英國政府承諾，到2020年，將削減26-32%的溫室氣體排放；到2050年，將實現溫室氣體減排80% 的長期目標。從1995年起，英國又制定了國家空氣質量戰略，規定各個城市都要進行空氣質量的評價與回顧，對達不到標準的地區，政府必須劃出空氣質量管理區域，并強制在規定期限內達標。歐盟要求其成員國2012年空氣不達標的天數不能超過35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。為了符合標準，早在2003年，倫敦市政府開始對進入市中心的私家車征收“擁堵費”，以此來改善公交系統發展。2009年英國政府撥款32億英鎊用于住房的節能改造，對那些主動在房屋中安裝清潔能源設備的家庭進行補償，預計將有700萬家庭因此受益。2009年4月，布朗政府宣布將“碳預算”納入政府預算框架，使之應用于經濟社會各方面，并在與低碳經濟相關的產業上追加了104億英鎊的投資，英國也因此成為世界上第一個公布“碳預算”的國家。同時，英國在利用氣候變化稅、排放貿易機制等政策工具及低碳交通、“清潔煤炭”、碳預算等計劃的基礎上，充分發揮各種政策工具與計劃的特色，組成相互聯系、相互作用的有機政策計劃體系，低碳技術研發推廣計劃得到社會各界的廣泛認同，已初步形成以市場為基礎、以政府為主導、以全體企業、公共部門和居民為主體的“低碳經濟”互動體系，促進低碳經濟轉型，促進可再生能源的發展。

倫敦煙霧事件發生時，倫敦的煙塵最高濃度達4460 微克/立方米，二氧化硫日平均濃度達到3830微克/立方米。1950年代，倫敦的有關部門通過對大氣污染源進行分析，發現污染物主要來自工業及家庭燃煤，因此，他們除了劃定“煙塵控制區”，區內的城鎮只準燒無煙燃料外，還決定增加清潔能源比例，推廣使用無煙煤、電和天然氣，減少煙塵污染和二氧化硫排放；冬季采取集中供暖；發電廠和重工業設施被遷至郊外；政府采用補貼的辦法幫助居民改造燃具，而且要求市區和近郊區所有的工業企業都不準用煤炭和木柴作燃料，其產生的廢氣也均須利用物理和化學方法加以凈化，達標后才可排出等。英國還大力發展監控技術，建立大氣監測網。自1961年開始，英國在全國范圍內建立了一個由450個團體參加的大氣監測網。監測網有1200個監測點，平均每小時對煙塵與二氧化硫采樣一次，每月測降塵量一次，其中倫敦、愛丁堡、謝菲爾德三個城市被列為重點監測區。再加上環保技術的推廣應用等，對控制倫敦的大氣污染和環境保護起到了重要作用。