應急管理組織結構及信息傳遞機制的研究進展

◎平健

應急管理組織結構及信息傳遞機制的研究進展

◎平健

國內外關于應急管理組織結構和信息傳遞機制的研究已經積累了一定的成果，主要包括：典型國家地區和中國應急管理體系研究，中國應急管理體制、機制、法制和預案研究，組織結構定義與組織結構變革，社會網絡分析與組織結構，社會網絡動力學，組織網絡與信息傳遞等方面。

應急管理相關研究

典型國家和地區應急管理體系研究。熊貴彬研究了美國救災體制的演變過程。Wilson等分析了美國國家及佛羅里達地區應急管理組織的演變過程，研究如何通過調整組織結構提高應急管理能力。Hogue等研究二戰結束后美國聯邦應急管理管理組織的建立和演化，概述了應急法案提出和選擇過程。George等指出應急管理需遵循全面風險管理的理念，重點關注事前準備階段。Sylves等介紹了美國聯邦應急管理局（FEMA）從1979～2003年的演變路徑，表明法律變更、部門割據、恐怖襲擊及放射危險材料泄露的處置能力不足等，是FEMA并入國土安全部（DHS）的決定因素。

中國應急管理體系研究。鐘開斌分析中國應急管理體系包括體制、機制、法制和預案四個部分。閃淳昌等基于2008年南方冰雪災害案例，分析了我國應急管理體系存在的問題，提出深化和完善以“一案三制”為核心的總體戰略思路。池宏等基于應急管理體系的實踐，提出應急管理體系建立的完整思路，重點闡述了關鍵因素建設。

中國應急管理體制研究。薛瀾等結合國外應急管理先進經驗，分析中國應急管理體制面臨的問題，規劃了國家應急管理體制建設的發展思路；提出應用網格化管理方法，制度化規定各部門、各地區和軍民的應急管理職能。佘廉等認為區域突發公共事件的應急管理組織的架構應是動態聯動的組織網絡，利于常態下對突發事件的預測預控，非常態下應急處置的快速響應。戚建剛將行政應急管理體制分為應急性行政機關、應急性行政權力和應急性運行機制三部分，并比較其與戰爭、動員和戒嚴等緊急狀態及政府常態管理體制的差異。向良云等指出傳統的政府組織結構影響著危機管理的有效性，提出了應急管理組織結構的創新方式。邱孝分析當前我國政府應急管理組織的三種結構（即縱橫結合的組織結構、矩陣式組織結構、事業部組織結構），指出存在的缺陷，提出建立政府內外結合的多維應急管理組織網絡。劉傳銘等在分析我國突發事件應急管理現狀的基礎上，構建突發公共衛生事件的政府應急管理組織結構。

中國應急管理機制研究。中國行政管理學會課題組認為應從應急組織協調機構和應急響應程序兩方面，完善我國應急機制建設。謝晶瑩分析突發事件應急管理機制對政府應急能力的重要意義，總結應急管理機制存在的問題，并提出了完善策略。吳俊分析了預防準備、應急響應、恢復重建等階段的突發公共事件社會應急機制。韓傳峰等分析構成突發事件應急機制系統的八個要素，建立了應急機制系統的多層遞階解釋結構模型，提出應急管理機制優化策略。韓傳峰等構建了非常規突發事件應急決策系統動力學因果關系模型，研究建立事件應急決策系統的各子系統間反饋機制和耦合機制，探討應急決策動態調整機理。

中國應急管理法制和預案研究。董偉等明晰了應急法制的優位、平衡、社會公益和人權保障等基本法律原則。韓大元等分析了行政主導的有限防范、緊急行政主導應急處理的法律問題，以及政府防治機制的法律規制。王飛躍等分析企業安全生產事故應急管理體系，從技術層面論述了應急救援預案的體系框架及文件要素。劉筱璇等分析文本預案、圖文預案、推演預案的發展階段，建立了突發事件應急預案支持系統。翟丹妮提出建立由系統應用層、信息展示層、基礎信息層和通信網絡層構成的數字化預案系統體系結構。

組織結構與網絡分析

組織結構定義。現有研究未給出統一的組織結構定義。Simon 認為組織結構是由位置固定的子組織構成的“方格（lattice）”結構。Kast等定義組織結構為組織內各組成部分之間所確立的關系形式。Asopa等認為組織結構是各下屬機構的職能分配和內部聯系的方式。羅賓斯定義組織結構是對工作任務進行正式分解、組合和協調的方式。任浩認為組織結構是指組織內各構成要素以及它們之間的相互關系，本質是組織好分工協作關系，內涵是組織成員在職、責、權等方面的結構體系。

組織結構變革。組織結構變革亦稱為結構優化設計、結構創新或結構演進等，目標是為了提高組織績效，主要研究內容包括結構變革的動因、阻力和趨勢等。Meyer等對醫療和保健行業的組織進行了研究，發現成本上升和政府規制變化是組織結構變革的驅動因素。Kelly等以航空企業為研究對象，發現政府對航空業管制政策的放松導致組織結構變革，組織規模對組織變革無顯著影響。

網絡分析方法與發展。網絡模型源于圖論，1736年數學家歐拉為解決“Konigsberg七橋問題”創立了圖論。1847年Kirchhoff用圖論解決電路問題，1859年Hamilton提出繞行世界問題，1872年Cayley提出四色問題，1936年Konig發表了圖論的德文專著。直到20世紀中葉，匈牙利著名數學家Erdos與Renyi等提出隨機圖理論，數學圖論才迅速發展起來。歸納總結網絡研究的發展歷史，如表1所示。隨著網絡分析方法的不斷發展，產生了復雜網絡分析和社會網絡分析兩個重要分支，此二者既有區別又相互聯系。

分層網絡與組織結構。應急管理組織結構可抽象為分層網絡，這種組織結構應用廣泛，但存在全局低效問題，影響應急處置能力。Donald等分析應急事件指揮系統及其組織結構創新，證明該系統有助于應急組織分層網絡的治理。Ravasz等指出分層組織結構是導致許多真實網絡具有無標度和高聚集度特征的原因，表明分層組織結構是許多復雜系統的基本結構。Mu Chen等建立了確定性復雜網絡模型模擬分層網絡，發現集聚系數和聚集度的關系決定分層網絡的結構特征。Huawei Shen等設計特殊算法，分析社團結構的重疊和分層特性。Raj Kumar Pan等分析分層組織模塊網絡的動力學特性，發現網絡模塊和層數的增多可能增加網絡的不穩定性；Aaron Clauset等研究了三個分層結構的網絡，證明分層結構可以預測已知網絡中丟失的連接。

社會網絡分析與組織結構。社會網絡是以人或組織為節點構成的集合，這些節點間具有某種接觸或相互作用模式，可用于分析組織結構特征、問題及其對組織績效的影響。Newman等討論了社會網絡與其它網絡類型的不同，證明組織結構可以解釋社交網絡中的度相關性。Barabasi等分析了科研合作網絡，證明重要角色的內部連接決定著網絡的拓撲結構。Newman研究了科研合作網絡的構建和最短路徑，證明對大規模熟人真實網絡進行研究是可行的。張利華等以《管理評論》2004～2008 年間的作者合作關系為樣本，研究我國管理科學合作網絡的結構、特征和競爭力等問題。Ebel等分析電子郵件網絡拓撲結構，證明真實的電子郵件網絡更有助于計算機病毒的傳播；Parhi研究了印度汽車零配件供需網絡結構，證明該網絡一個節點的連接數概率服從冪律分布，并指出改善網絡環境提高網絡對災害的恢復力可作為將來研究的方向。一些研究者對網絡的社團結構開展研究，發現這種結構具有自相似性。Kapuzu用社會網絡分析方法研究應急管理組織結構，分析了美國應急組織在應對卡特里娜颶風時的響應情況，發現美國的州和地方政府的響應速度最快，并對比分析不同階段美國聯邦級政府的應急管理效率。

網絡動力學與信息傳遞

社會網絡動力學。組織結構決定組織效能，研究網絡結構的最終目的是為了解釋系統的運作方式。Pintado研究不同網絡中的行為擴散過程，分析網絡特征，發現新行為擴散率的閾值高于原有行為持續擴散率的閾值。Asta等研究小世界網絡上的慣例形成過程，分析其全過程網絡特征。Dodds等設計了一個大規模社會網絡上的搜索實驗，證明個體有助于社會網絡搜索。Salganik等實驗研究文化市場的不平衡性和不可預測性，發現產品的成功不完全由質量決定。

組織信息傳遞。主要研究的是組織之間、組織內部機構之間的信息交流和溝通。尚玉釩分析得出傳統科層制組織的分工與協作方式已不能適應新形式的需要，提出基于信息流協調的組織和諧管理思路。Degryse等說明銀行的組織結構反映它的借貸技術，分層組織結構的銀行重視硬信息，非集權組織結構的銀行更重視軟信息，證明銀行組織結構與銀行競爭存在關聯關系。

組織網絡與信息傳遞。網絡結構上的信息傳遞是社會網絡動力學研究的重要理論問題之一。Almendral等建立分層網絡模型，研究社會組織網絡成員間的信息流，解釋了分層網絡雖然效率不高但卻被廣泛應用的原因。Watts等研究個體行為和溝通結構共同進化過程中的合作問題，發現動態網絡局部加固和全局擴張之間存在重要的關系。Arenas等證明在分布式組織結構中信息到達率較高。Pammolli等研究技術聯盟網絡，發現網中信息傳輸的雙重屬性。Arenas等建立簡單的分層溝通網絡模型，分析不同狀態下該模型的行為，研究表明分層網絡的第一層分支決定其內部信息流的特征。Cross等指出社會網絡為研究組織決策和領導行為如何影響組織關系和信息傳遞提供了新的方法。Dodds等闡述信息交換對解決集體溝通、協調、大范圍分布式系統和社會問題的重要性。Braha等分析產品開發組織網絡的信息流結構特征，發現該網絡的重要任務包括信息的接收、發送和中轉。Boorman等建立均勻工作市場中組合網絡模型，分析網絡的拓撲結構對信息傳遞的影響。

綜上所述，對中國應急管理組織結構的已有研究集中于組織結構種類、設計、創新方式、對危機管理有效性的影響等方面，定性歸納總結應急管理組織建設現狀和存在問題。社會網絡的研究多集中于科研合作網絡、計算機病毒的傳播和企業社團結構等方面，缺乏將該方法用于分析中國應急管理組織結構的研究。

進一步研究，應該綜合運用網絡結構建模和社會網絡分析方法，系統梳理國家及地方應急管理法律、法規和預案中的應急管理組織體系，結合突發事件應急管理組織的實際處置案例，建立應急管理組織網絡結構模型，分析應急管理組織內部信息傳遞規律，優化組織結構和信息傳遞機制，為提高應急管理組織處置突發事件的能力提供科學依據。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）