兵團團場土地流轉：現實意義、問題及對策

白燕周黎明（兵團黨委黨校，新疆五家渠831300）

?

兵團團場土地流轉：現實意義、問題及對策

白燕周黎明
（兵團黨委黨校，新疆五家渠831300）

［摘要］加快土地流轉、實現土地規模經營既是兵團順應農業發展規律的客觀要求，也是發揮集團化優勢的必然選擇。兵團團場在土地流轉方面做了一些新探索，積累了一些經驗，采取多元化的方式，取得一些成效。文章提出土地流轉只能引導、規范，不能強推，要在繼承以往的土地制度基礎上，穩妥推進；制定政策；規范流轉；鼓勵創新，包容差別。

［關鍵詞］團場；土地流轉；內涵；意義

黨的十八屆三中全會提出加快構建新型農業經營體系。鼓勵承包經營權流轉，發展多種形式規模經營。2014年，中央出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。推進農地制度改革，實現土地規模經營已是大勢所趨。加快土地流轉、實現土地規模經營既是兵團順應農業發展規律的客觀要求，也是發揮集團化優勢的必然選擇。

一、兵團土地流轉的內涵及意義

（一）內涵

土地流轉是我國土地制度改革史上從“兩權分置”（所有權、承包權）到“三權分置”（所有權、承包權、經營權）的一次歷史飛躍。引導和鼓勵土地經營權流轉是保障承包戶享有土地物權的具體體現。堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權是此次改革的基本原則。土地的所有權屬于農村集體，土地性質不因承包關系產生而改變。土地承包權是農民承包土地的權利，也是依法獲得土地收益保障的主體。經營權是因承包權而產生的土地占有、使用和收益的權利，經營權流轉的是生產種植權、收益及處置權。流轉形式可分為轉包、互換、出租、入股等多種方式。流轉后經營主體發生改變，從分散的家庭經營轉變為家庭農場、專業大戶、合作社、龍頭企業等。經營權的流轉改變了土地權利的單一狀態，相對明確了土地的產權屬性和商品屬性，改變了土地被固化、無法進入市場流動的缺陷，建立了所有權、承包權及其他權利共存的多元土地制度。

兵團土地流轉的基本原則是堅持土地國有性質不變，穩定農戶承包權，放活土地經營權。團場農工與農村農民不同，土地作為生產要素，是農民生存和未來養老的保障。而對職工而言，土地則是職工身份的保障要素。職工在種植土地中獲得收益，但也因此獲得了不同于農民的醫療、養老保障。正因為職工與農民身份的差別，土地的經營權也存在不同。農民承包土地后，擁有與土地承包期限內相等的土地用益物權與擔保特權。按“1＋3”文件中的“土地承包經營、產權明晰到戶、農資集中采供、產品訂單銷售”的規定，職工承包土地只能獲得有條件的種植權（大宗農產品按“五統一”要求種植）和通過上交后的收益權，農資采購和產品的出售全部納入統一范疇，職工是不完全的市場主體，不擁有完全的經營權，因此，土地流轉中，僅能流轉職工退休期限內的經營權（即種植權和上交后的收益權），不包括土地的處置權、繼承權等。

（二）深刻認識兵團土地流轉的意義

1．土地流轉是兵團順應生產力發展客觀規律的選擇。實現土地的規模化是農業“根植性”的內在動力，也是現代農業區別于傳統農業的重要特征。農業生產周期長、自然風險和市場風險大、回報見效慢，土地收益與二三產業相比效益較低。通過土地流轉，實現土地規模化，既解決農村家庭條塊分割經營、農戶各自為政和土地細碎化問題，又實現土地資源向種田能手、優勢企業集中，既規避了小戶經營的各種風險，又延長農業產業鏈，實現農田的機械化大生產和農業產業化發展，提高土地產出率和勞動生產率。兵團農業同樣要遵循這一發展規律，通過土地流轉走規模化經營之路。

2．土地流轉有利于實現職工增收。土地是職工的生產要素，也是其收入的主要來源。兵團團場把承包地分為身份地和經營地兩類。身份地主要是用來承擔自身“五保三費”部分的土地。近年來，隨著土地成本逐年攀升，職工繳納的“五保三費”呈剛性增長，成本的快速增長極大擠壓了職工的利潤空間，對土地流轉形成倒逼機制。通過擴大土地承包面積增加職工收入已是大勢所趨。通過土地流轉、實現規模化經營是解決職工增收的有效途徑。

3．土地流轉有利于發揮兵團集團化優勢。土地規模經營、機械化生產一直是兵團的優勢，也是引領我國現代農業發展的重要標志。目前，兵團棉花已率先在國內實現大面積種植、采收、清理加工全程機械化，但受多種因素的影響，規模化經營相對滯后，與黑龍江農墾有一定差距。而在機械化生產的背景下，職工具有規模經營的能力，很多團場職工不滿足于現有承包面積，到域外承包土地的現象已很普遍，且已有較大規模。探索土地流轉、規模經營之路，既是發揮兵團集團化優勢的需要，也是發揮現代農業示范帶動作用的客觀要求。

4．土地流轉有利于拴心留人、維穩戍邊。兵團承擔著維穩戍邊使命，職工既是土地的承包者，又是重要的戍邊主體。土地作為職工的重要生產資料，是職工增收、生活保障的主要來源。兵團職工不少來自內地農村，對兵團缺少歸屬感，只為掙錢，不愿定居，更何談履行使命。而土地流轉后的收益無疑拓寬了職工增收渠道，讓職工感受與分享團場發展成果，也為穩定職工、拴心留人創造良好的環境。

二、兵團團場土地流轉的現狀

（一）土地流轉的方式

1．團連統一流轉的方式。職工不具有流轉權，由團連統一對土地進行流轉是大多師團的基本做法，也是得到普遍認可的方式。這一方式與國家出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中的流轉涵義不盡相同，從流轉概念來講，這不應屬于土地流轉范疇。但因兵團農場的國有性質，將連隊做為承包和經營主體，可視為廣泛意義上的土地流轉。團場通過自然減員（職工因病、退休、無能力、工作變動）不承包土地的方式讓職工退出土地，由連隊統一收回，重新競價發包。以此來擴大土地規模，這是相對被動的土地流轉方式，是與維穩使命相適應的兵團特色的土地流轉方式。這一方式并非本文研究的重點。

2．向新型經營主體流轉。兵團團場土地流轉中出現一些向新型經營主體流轉的新形式：（1）向能人大戶流轉。一是全民所有制土地向能人的流轉。第八師石河子總場雙泉集農業經營公司原四連的12名職工自愿將承包的855畝土地流轉給能人，簽訂5年流轉協議，按照土地等級每年支付350－400元／畝的土地流轉費，年底產品交售兌現后一次性支付。二是集體所有制下將開荒地向大戶轉讓的方式流轉。第三師51團屬集體所有制單位。全團有7500畝農民自己開荒地，因本人種植效益不佳后流轉給有經驗的職工或農戶種植，采用雙方自愿協調以書面形式進行重新轉讓，轉讓費用500－700元／畝，時間2－3年不等，最少的承包350畝，最多承包2800畝。（2）向龍頭企業流轉。職工以出租的形式將土地流轉給企業。共青團農業公司出租1．4萬畝土地給西部準噶爾牧業和中基公司獲得560萬元的土地租賃費。西部牧業、中基公司采取“反租倒包”的形式承包給農業公司77名職工，每個職工增加收入近14萬元。農場八連將3000畝土地流轉給新疆維泰開發建設股份有限公司種植蟠桃和風景樹木，連隊50余名流轉土地的職工在該公司和就近的企業務工月收入3000元以上。通過向龍頭企業流轉土地獲得穩定的土地收益。（3）向合作社流轉。第六師102團鼓勵土地向合作社流轉。團場積極支持鑫寶畜牧專業養殖合作社發展，建成新疆優質羊基地、現代畜牧業示范基地。該合作社基地占地面積3300畝，鼓勵職工帶地、帶資入社，現已有275名職工加入，以種植飼草和養殖為主，年收入不低于8萬元。預計到2018年基地繁育母畜達到60萬只，年育肥羊出欄達到150萬只，將帶動種植飼草15萬畝，實現產值18．75億元，有機肥30萬噸，可解決團內就業人員1500人以上。共青團農場八連嘗試探索“企業＋合作社＋基地”的形式，連隊牽頭與新疆維泰公司簽訂合作協議，由職工成立花卉苗木合作社，公司提供技術和市場服務，職工以帶地入社、帶資入社和帶勞入社的形式加入合作社，與企業打造林木種植基地。

3．職工間內部流轉的方式。一是聯戶合作流轉的方式。為解決人多地少的矛盾，第二師焉耆墾區探索聯戶合作流轉方式。團場嘗試由土地毗鄰的4戶或8戶、12戶承包職工自愿組成聯戶合作單位，民主推薦1名能人作為聯戶合作單位的負責人，每年根據團場安排的種植計劃，安排相應的職工人數種地，富余人員由聯戶合作單位的負責人組織外出打工。二是“留一退一”流轉方式。每個職工家庭留一人承包土地，另一人由團或連組織安排進入團場工業或從事設施園藝業、畜牧業、服務業。對團場種植業比例占20%的雙職工采取“留一退一”的辦法，既可以有效實現種植業職工的合理轉移，減輕土地的壓力，同時也可加快高效設施園藝業和現代畜牧業的發展。三是掛戶流轉方式。第三師42團允許職工間內部流轉，團場制定相關的政策，鼓勵和引導團場職工在自愿的前提下進行土地有序流轉，并定保證土地流轉的規范運行。主要是職工間進行的內部流轉，連隊采取默許的辦法自行進行流轉，在連隊掛名。其它師團盡管不允許私下流轉與掛戶現象，但私下流轉依然存在。

（二）經驗與做法

1．尊重職工意愿、加大宣傳，提高職工對土地流轉的認識。在土地流轉上目前均處于嘗試探索階段。團連本著“自愿、依法、規范、有償”的原則，充分尊重職工意愿，以職工自愿為前提，切實保護職工自主權，不強制不命令，注重保障職工利益。宣傳土地流轉的好處，組織現場觀摩、經驗交流會等活動，改變干部職工對土地流轉的認識，調動職工參與的積極性。

2．積極落實優惠政策，調動職工流轉土地積極性。為規范職工（農戶）土地流轉，促進職工土地合法流轉，團場都制定了鼓勵土地流轉的優惠政策，對流轉土地的職工進行獎勵。如奇臺農場出臺了《勞動力轉移、職工多元增收辦法》，明確了流出土地的職工土地承包權和職工身份不變、農業一線職工轉移就業后可享受社保補貼、創業補貼、養殖補貼等六種補貼，給流轉職工吃下定丸，保證了土地的有償流轉，保障了職工利益，鼓勵職工到團場外承包土地，向二三產業轉移。

3．加快連隊轉型與結構調整，為土地流轉創造條件。團場將土地流轉與連隊轉型結合起來。共青團八連將職工土地經營權、宅基地、自用地及房產置換成股份公司或股份合作社股權的“兩置換”，推進土地股權合作和農牧工專業合作的“兩大合作”的農業連隊轉型之路。將土地流轉與結構調整相結合。一是農業內部的結構調整。所有團場都在積極推進農業內部產業結構調整，引導職工由種植業向勞動密集型的畜業牧、林果業、設施農業有序轉移，實現職工多元增收。如14團發展紅棗產業，把15畝的紅棗地調整為職工的定額承包地，棉花地調整為團場經營地，在實現職工紅棗承包收入有大幅增長的同時，職均棉花承包面積增加到100－150畝，團場的經營地面積擴大，實現了“多數人種園、少數人種地”的承包經營新模式。二是產業結構的優化升級。發展二三產業，加快對承包一線職工的就業承接。如第三師41團的城郊團場，隨著招商引資力度加大，依托工業園區建設，二三產業的快速發展，為團場職工轉移就業創造條件。

4．開展技能培訓，搭建勞動力平臺，為職工轉移就業創造條件。團場為鼓勵職工多元增收、轉移就業，開辦了畜牧養殖、大棚蔬菜種植、餐飲廚藝、手工紡織、家政服務等各種技能培訓班，提高職工創業能力。部分團場組建勞務公司，把自發的、民間的、無序的勞務行為通過加強有效管理，改變為有組織、相對穩定、長期性的勞務輸出模式。對因病、年老體弱、長期承包虧損、沒有能力參加承包的職工，勞務公司根據團內外市場勞動力需求，采取勞務派遣的方式組織這一部分職工外出打工，按勞取酬，公司代扣代繳由個人應繳納的“五保三費”。還有些團場搭建勞動力轉移平臺，組織企業招聘會、觀摩會等活動，引導職工轉移就業。

（三）存在的問題

1．土地承包沒有長期固定。土地流轉的前提是土地承包長期固定，實現土地確權登記。兵團團場職工土地承包雖是長期相對固定，但從土地地塊來說，并非完全固定不變，常發生變更。團場為便于調控，并未執行30年承包不變的政策，承包合同普遍是一年一簽或三年一簽的方式。土地無法確權頒證，土地產權不明晰，使承包經營權資產化難以落實。

2．土地流轉規模小。師團在對土地流轉上觀點不一、做法不同。部分團場嚴禁土地流轉，部分團場對土地流轉采取默許的態度，第六師、第八師、第十二師的部分團場鼓勵流轉。即便是鼓勵流轉的團場也僅在探索試點階段，流轉規模普遍小，還沒有大規模連片化的流轉，未能實現土地、資金、技術和勞動力資源配置。

3．流轉要素不完全具備，南北疆差異較大。土地流轉既有需求方又有供給方，能夠轉移的就業崗位、獲得比土地收益更高的收入是供給方自愿流轉土地的內在動因。其背景是團場城鎮化的快速發展、產業崗位的增加和職工到域外承包土地規模的擴大，以及職工素質和從事其他崗位就業的職業技能。對需求方而言，有專業大戶、龍頭企業、專業合作社等新型經營主體的成長壯大。以上兩個條件是土地流轉的必備要素。目前，大多團場既缺少大戶、專業合作社等新型經營主體，二三產業又發展緩慢，就業崗位少，職工文化素質不高，缺少專業技能，年齡偏大，產業轉移難度大，職工對土地的依賴性仍很強，土地流轉意愿不強。

4．涉及職工隊伍穩定問題。兵團是黨政軍企合一的特殊組織，承擔著屯墾戍邊的使命，尤其是南疆團場處于反分裂的前沿地帶，需要有一支穩定的、規模足夠、高素質的職工隊伍。土地作為重要的生產對象，成為保證職工身份、穩定職工隊伍的關鍵要素。因此，在南疆團場土地流轉不僅要考慮經濟效益，還要考慮政治效益，不僅要考慮職工增收，還要兼顧職工隊伍的穩定問題。

5．土地流轉不規范、流轉機構不健全。土地流轉在每個師團都有存在，但大多是職工私下的流轉，土地流轉交易沒有公開化，口頭約定、沒有書面流轉合同，有的雖有合同，但不規范、準確，易產生糾紛。兵團尚未建立師、團、連土地流轉服務組織，不能為土地流轉提供全過程、全方位、高質量服務，沒有規范的組織管理流程，缺少供求信息收集發布、政策咨詢、合同鑒證、檔案管理、糾紛調解等指導服務平臺。

三、加強團場土地流轉的建議

（一）銜接政策，穩妥推進

土地流轉、適度規模經營是農業發展的必然趨勢，也是實現農業繁榮與可持續發展的路徑選擇。但它是一漸進的過程，不可急躁冒進。只能引導，不能強推。要與兵團以往的政策相銜接，在“1＋3”政策基礎上實施土地流轉。要本著“團場引導、連隊協調，職工自愿”的原則，以尊重客觀實際為前提，以更好發揮穩定器作用為基礎，穩妥推進土地流轉。

（二）制定政策，規范流轉

因各師團都或多或少出現了土地流轉，因此，兵團層面上應出臺規范土地流轉的政策與指導意見，各師再根據自身發展情況，出臺適合本師的土地流轉政策。土地流轉規模較大的團場可建立管理服務機構，將職工私下流轉公開合法化，在進行規范管理的同時，提供完善的服務，將其納入合法有序的軌道中，避免糾紛與社會矛盾。

（三）鼓勵創新，包容差別

兵團團場資源稟賦、氣候條件、區位條件、發展基礎各有不同，人多地少與人少地多團場、種植棉花、林果、番茄、辣椒、甜菜等不同作物、腹心團場與邊境、南疆團場有較大差異，既要鼓勵經濟發展快、改革力度大的第六師、第八師、第十二師等團場在土地流轉方面的積極探索，又要允許第一師、第二師、第三師等肩負維穩重任的團場由團連統一流轉、強化管理方式的存在，既要有順應規律的創新，又要有兵團特色的體現，杜絕“一刀切”、統一推進的方式，要鼓勵模式創新，允許多元化發展。

（責任編輯：車碧云）

［作者簡介］白燕（1970－），女，河南偃師人，研究生學歷，副教授，研究方向：區域經濟、產業經濟；周黎明（1960－），男，河南南陽人，本科學歷，副教授，研究方向：經濟理論與宏觀經濟。