第八師團場土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析

徐群陳宏平徐玉梅（兵團第八師石河子市黨委政策研究室，新疆石河子　832000）

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第八師團場土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析

徐群陳宏平徐玉梅
（兵團第八師石河子市黨委政策研究室，新疆石河子832000）

［摘要］為不斷推進和做好兵團土地流轉(zhuǎn)工作出謀劃策，提出科學合理建議，同時為掌握2015年團場土地流轉(zhuǎn)工作開展和進展情況，第八師師市黨委政研室調(diào)研組于2015年12月21日至25日，深入團場就團場土地流轉(zhuǎn)情況進行了專題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：目前第八師團場土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定成效，但同時也存在諸如承包職工個人之間土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)＂一頭熱、一頭冷＂現(xiàn)象等現(xiàn)實問題。最后，結(jié)合對師市今后做好土地流轉(zhuǎn)工作提出了幾點具體建議。

［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；職工多元增收；第八師

隨著兵團團場農(nóng)業(yè)機械化水平的不斷提高，通過不斷擴大職工土地承包經(jīng)營面積，從而提高職工勞動生產(chǎn)率、增加職工收入，已成為大勢所趨。在不改變團場基本經(jīng)營制度的前提下，積極有序做好土地流轉(zhuǎn)工作，不僅關(guān)系到團場農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)，也關(guān)系到團場職工多元增收工作能否有效推進。為掌握2015年第八師團場土地流轉(zhuǎn)工作開展和進展情況，2015年12月21日至25日，師市政研室一行3人，先后赴121團等13個團場（152團除外），就團場土地流轉(zhuǎn)情況進行了一次專題調(diào)研。調(diào)研主要采取座談會的方式，調(diào)研對象主要為團場有關(guān)領(lǐng)導、有關(guān)科室領(lǐng)導和部分連隊領(lǐng)導。此次調(diào)研共召開13場座談會，與13個團場的26位團領(lǐng)導、38位團機關(guān)科室負責人、44位連長深入調(diào)查了解目前團場土地流轉(zhuǎn)工作的現(xiàn)實狀況和存在的難點、問題，同時，利用調(diào)研鼓勵團場領(lǐng)導和連隊干部充分發(fā)表意見和看法，并為如何推進和做好土地流轉(zhuǎn)工作出謀劃策，提出自己的對策及建議。通過這次調(diào)研真切感到：目前第八師剛剛起步兩年的土地流轉(zhuǎn)工作任重而道遠；土地流轉(zhuǎn)工作中存在的困難問題遠比我們以前掌握的多得多、大得多；在推進土地流轉(zhuǎn)工作的客觀條件和有利契機很快到來之際，師市上下從主觀上重視還不夠，準備也不足。

一、團場土地流轉(zhuǎn)工作的基本情況和成績

2014年1月，第八師石河子市黨委在七屆七次全委（擴大）會議上首次提出并要求從2014年開始，各團場至少選擇2個以上的連隊，開展土地流轉(zhuǎn)試點工作，這是在兵團各師中率先明確提出并開展土地流轉(zhuǎn)工作。2014年9月，又在兵團第一個出臺下發(fā)了《八師石河子市關(guān)于推進團場職工土地流轉(zhuǎn)工作的指導意見（試行）》（見師市辦發(fā)［2014］52號文）。2015年師市黨委要求各團場繼續(xù)推進土地流轉(zhuǎn)試點工作，擴大土地流轉(zhuǎn)面積。這次調(diào)研，首先了解和掌握了2014年以來，特別是2015年各團推進土地流轉(zhuǎn)工作的基本情況和效果。

（一）多數(shù)團場已將土地流轉(zhuǎn)工作納入團場管理之中

在師市提出土地流轉(zhuǎn)工作以前，各團場都不同程度存在著一些職工“掛名不種地”的土地“私下流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。由于兵團土地的國有性質(zhì)和職工的特殊身份，在過去很長的時間內(nèi)，團場都不允許包地職工私下轉(zhuǎn)包土地。一些職工一方面想從事其他更賺錢的行業(yè)，但又怕丟掉職工身份，于是一些職工便暗地、私下將其土地轉(zhuǎn)包給他人種植。由于團場一時無法掌握具體情況，對這種行為一般都是聽之任之。由于職工間私下的土地流轉(zhuǎn)或是口頭協(xié)議或是非正規(guī)協(xié)議，容易產(chǎn)生糾紛，同時，團里也無法掌握這些“掛名”職工在外干什么、收入是多少。因此，2014年以來，各團按照師市統(tǒng)一要求，加強了對土地流轉(zhuǎn)工作的公開和規(guī)范管理。一些團場還出臺了專門的文件，明確提出鼓勵職工進行土地流轉(zhuǎn)，保證職工身份不受影響，轉(zhuǎn)移種植一線勞動力，促進多元增收；同時，鼓勵和要求過去暗地私下進行的土地流轉(zhuǎn)，可以公開規(guī)范進行。在堅持雙方公平、自愿、有償?shù)脑瓌t下，團場有關(guān)部門和連隊依法登記備案，做好服務(wù)工作，保證了土地流轉(zhuǎn)工作依法有序開展，預防減少了一些經(jīng)濟糾紛隱患。

（二）參與土地流轉(zhuǎn)職工增加，土地面積擴大

根據(jù)師市要求，2014年各團場均至少選定1－2個人多地少、離團部較近連隊作為試點，有序推進土地流轉(zhuǎn)，取得了一定經(jīng)驗和效果。2015年，大部分團場進一步完善土地流轉(zhuǎn)辦法，擴大試點范圍，土地流轉(zhuǎn)涉及職工人數(shù)和土地面積都有較大增加。例如：143團2014年在8個連隊開展了試點，2015年擴大到所有連隊，流轉(zhuǎn)土地9．25萬畝，涉及職工1674人。150團2014年在12個連隊開展了試點，流轉(zhuǎn)土地2．16萬畝，流轉(zhuǎn)職工198人；2015年擴大到17個連隊，流轉(zhuǎn)土地3．77萬畝、占耕地面積15．4%，流轉(zhuǎn)職工248人、占職工人數(shù)11%。

（三）土地流轉(zhuǎn)促進了結(jié)構(gòu)調(diào)整

一些團場把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，相互依托、相互促進。比如143團近兩年將流轉(zhuǎn)出來的土地，積極用于團場農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新植葡萄2550畝，新建設(shè)施大棚1500畝，栽種蟠桃、油桃3450畝，栽種蘋果500畝，種植青貯玉米6410畝。136團，近兩年共流轉(zhuǎn)土地5500畝，其中2500畝為團場農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，種植葡萄1000畝，建設(shè)施農(nóng)業(yè)大棚1500畝。

（四）土地流轉(zhuǎn)帶動了職工多元增收

一些團場把土地流轉(zhuǎn)和職工多元增收相結(jié)合，通過鼓勵和支持土地流轉(zhuǎn)，把職工從土地上解放出來，從事其他效益更好的行業(yè)。2015年，121團轉(zhuǎn)移出來職工425人，其中195人外出承包面積更大農(nóng)場和從事高效作物種植，230人從事商業(yè)、餐飲、運輸?shù)刃袠I(yè)。141團2015年轉(zhuǎn)移出來職工128人，其中從事養(yǎng)殖7人，從事二產(chǎn)2人，從事三產(chǎn)服務(wù)業(yè)6人，外出務(wù)工101人，其他12人。

二、土地流轉(zhuǎn)工作中需要重視的三個問題

這次專題調(diào)研不同于一般工作的督促和評價，調(diào)研的重點和目的在于：深入了解和掌握在兵團啟動最早、動作最快的師市，土地流轉(zhuǎn)工作啟動兩年后處于什么狀況，推進此項工作存在什么難點和問題，師市推進此項工作應采取什么對策與措施等。為此，在調(diào)研中，每到一團都講明指導思想，鼓勵和引導團場領(lǐng)導和基層干部、職工代表說實情、講真話、多提建議。正是帶著明確的指導思想和鼓勵引導，在調(diào)研中了解和發(fā)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)工作中應引起重視的幾個問題。

（一）承包職工個人之間土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“一頭熱、一頭冷”現(xiàn)象，是土地流轉(zhuǎn)的最大制約因素

2013年前，由于棉花價格較高，種植棉花效益較好，種植業(yè)承包職工之間，只要不是家中有特殊情況，一般都不愿意把自己的承包地進行流轉(zhuǎn)。那時是“出讓方冷，受讓方熱”，很多人想擴大種植面積獲取更多更好的種植效益。但是，僅僅過去兩年時間，團場承包職工之間在土地流轉(zhuǎn)上發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了“出讓方熱，受讓方冷”的新情況。

近兩年，隨著棉花、葡萄等農(nóng)產(chǎn)品價格連續(xù)走低，以及氣候因素影響產(chǎn)量，承包土地經(jīng)營收益明顯下降。按2015年的籽棉收購價格計算，部分承包棉花職工一年的收入不如給承包大戶打零工人員的收入高。當前，大部分承包職工對今后棉花、葡萄等產(chǎn)品的市場行情預期很不樂觀。不少“人多地少”的連隊職工、承包土地不多（40畝以下）的職工、以及近兩年種植棉花收入下降的職工，都非常愿意將其土地進行流轉(zhuǎn)，出讓承包地后，再通過其他渠道再就業(yè)，增加自己的收入，這樣的職工越來越多。有不少職工三天兩頭找到連領(lǐng)導，主動提出轉(zhuǎn)出土地的想法，請連領(lǐng)導操心幫忙找到“下家”（受讓方）。有的要求的流轉(zhuǎn)費比前兩年低一半（每畝100－200元）都愿意，甚至有的只要受讓方把他自己應交的“五保三費”交了，保住職工身份就行。但是，由于種植效益走低下降的原因，愿意接手流轉(zhuǎn)土地的承包戶（受讓方）卻越來越少。據(jù)一些連領(lǐng)導反映，別說有能力的承包大戶不再接收別人出讓的流轉(zhuǎn)地了，有的大戶連自己種了多年不連片、效益較差的地也都想交給別人種了。這種“一頭熱、一頭冷”的心理現(xiàn)象是當前推進土地流轉(zhuǎn)的最大制約因素。

（二）承包職工自發(fā)、自愿流轉(zhuǎn)的土地大多不連片，既不利于團場農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也不利于受讓方接收管理，是推進土地流轉(zhuǎn)工作的另一個制約因素

目前各團的土地流轉(zhuǎn)中，職工自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)的占了絕大多數(shù)。比如：石河子總場2015年共流轉(zhuǎn)土地2萬多畝，其中經(jīng)組織引導，流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的4400畝，而職工自行流轉(zhuǎn)的卻有1．6萬畝。150團2015年流轉(zhuǎn)土地3．77萬畝，其中2／3以上是在職工之間自發(fā)進行的，流轉(zhuǎn)面積超過300畝的只有14家，其中超過500畝的只有7家。由于流轉(zhuǎn)的土地大多呈零星分布，不連片，又帶來兩個突出問題：一是非常不便于團場統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整結(jié)構(gòu)，發(fā)展林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等；二是極不利于接收管理方（受讓方）就近、就便、順手擴大管理面積，提高規(guī)模經(jīng)營效益。大多數(shù)情況下，只有管理面積較大并已有了自己農(nóng)機具的能人大戶，才具備接收土地、擴大管理面積的條件。一般承包戶，如果接收那些遠離自己原有條田和地塊、零星分布的土地，也非常為難。

（三）師市上下對今后3－5年到來的承包職工退休高峰，預見不敏感，應對措施還未考慮

在調(diào)研深入進行時，發(fā)現(xiàn)了這一表面似乎與土地流轉(zhuǎn)無關(guān)，但實際是與土地流轉(zhuǎn)直接相關(guān)，甚至是決定今后師市能否順應大勢、抓住機遇推進土地流轉(zhuǎn)、推動團場承包經(jīng)營制度改革創(chuàng)新的重大現(xiàn)實問題。

據(jù)統(tǒng)計，至2015年底，第八師團場一線承包職工人數(shù)共有41497人，比5年前的2010年底減少11480人（2010年底團場一線承包職工人數(shù)共有52977人），平均每年減少約2000名一線承包職工，平均每年因承包職工退休而收歸團場的土地約8萬畝左右，全師5年累計已讓出、收歸土地約40萬畝。另一方面，從2008年起至今，因多種原因，各團場都嚴把新職工入口關(guān)，除安置了少量大學生和復轉(zhuǎn)軍人外，各團基本上沒有招錄安置承包一線的新職工。連續(xù)多年之后，各團場承包一線職工隊伍的人數(shù)在逐年遞減的同時，團場承包職工隊伍的年齡結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)明顯的“準退休年齡”結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計分析：目前，第八師團場年齡在40歲以上的一線承包職工，占到一線承包職工總數(shù)約85%。其中，45歲以上女職工7040人，占到5年內(nèi)即將退休人數(shù)的66%（女職工退休年齡為50歲）；55歲以上男職工3648人，占到5年內(nèi)即將退休人數(shù)的34%（男職工退休年齡為60歲）。也就是說，未來5年之內(nèi)，將會有10688人先后退休，占承包職工總?cè)藬?shù)的26%。如果按每個職工平均“身份地”為50畝計算，每年一線承包職工平均退休2138人，那么，平均每年可以讓出收歸團場的土地約11萬畝。目前全師團場承包職工職均承包土地面積比2010年多12畝左右，按此推算，到2020年在職承包土地的職工，每人平均承包土地將會增加30畝左右（按現(xiàn)在平均包地50畝算，5年后平均包地可達到80畝）。由此，可以預見并推斷出兩個趨勢和結(jié)論：一是3－5年后團場退休職工交地高峰的出現(xiàn)，就是團場大面積進行土地流轉(zhuǎn)最佳機會的到來。二是如果對此預見不足，沒有相應準備和措施，又將錯失大面積推進土地流轉(zhuǎn)的機會。

如果對上述兩個趨勢和結(jié)論沒有引起高度重視并做好相關(guān)準備，不僅土地流轉(zhuǎn)工作本身難以有突破性進展，而且對于利用土地流轉(zhuǎn)調(diào)整結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化管理和經(jīng)營都將產(chǎn)生較大的不利影響。

三、對師市做好土地流轉(zhuǎn)工作的幾點建議

師市從2014年開始進行的土地流轉(zhuǎn)試點工作，雖然在各團場的努力和探索下，取得了一些經(jīng)驗和成績。但是，就這一工作的廣度和深度講，無論在兵團，還是在師市，都還是一項全新并需要認真探索的工作。對待這一全新并需認真探索的復雜工作，不能操之過急，而應在認真分析兵團團場國有土地性質(zhì)、現(xiàn)行承包經(jīng)營制度、職工隊伍現(xiàn)狀與變化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢和要求的基礎(chǔ)上，妥善處理職工家庭承包經(jīng)營制與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集約化、規(guī)模化的要求，改革創(chuàng)新團場以家庭承包責任制為核心的團場基本經(jīng)營制度，以團場增效、職工增收為根本目的，促進團場一、二、三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。為此結(jié)合此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下建議。

（一）在現(xiàn)有條件下，對于土地流轉(zhuǎn)工作，應積極引導，注重探索，切不可用行政組織力量強力推進，更不可下指標、下任務(wù)硬性推進。

在目前條件下，土地流轉(zhuǎn)面臨職工個人積極性不高、承載種植一線轉(zhuǎn)移勞動力的平臺不多、零星流轉(zhuǎn)出的土地不便于管理等制約條件太多，加之土地流轉(zhuǎn)涉及的主要是土地出租方和承租方雙方的具體利益，流轉(zhuǎn)雙方主要是職工個人之間的事，所以，必須堅持自愿、有償、公平的原則，師市和團場不宜在土地流轉(zhuǎn)中介入太多，更不能用行政組織的力量要求哪些職工、哪些地塊應該進行土地流轉(zhuǎn)，以免團場、連隊在土地流轉(zhuǎn)中成為產(chǎn)生具體利益糾紛的當事人，不利于團場和職工隊伍的穩(wěn)定與和諧。

（二）為迎接和應對團場一線承包職工退休高峰的到來，師市有關(guān)部門和團場應圍繞土地流轉(zhuǎn)中的難點和問題，制定超前性的政策指導意見和措施

1．勞動和社會保障部門應盡快研究一線承包職工退休高峰到來的相關(guān)政策和指導意見。根據(jù)兵團和師市要求，各團場農(nóng)業(yè)一線已經(jīng)有10年沒有招收新職工，最初的出發(fā)點，一方面是為了穩(wěn)步提高職均承包面積從而增加職工收入，另一方面是為了減少團場社會保險剛性支出負擔。對于這一問題，近幾年一直存在爭議和呼聲：一種意見是站在一線職工要后繼有人的角度呼吁要招錄團場一線新職工，害怕?lián)某邪毠り犖槔淆g化后沒人種地；另一種意見是為了逐漸減少種植一線勞動力而有利于擴大職均種植面積，反對今后再招錄新職工。對此，勞動人事部門應該根據(jù)新形勢要求，拿出有利于今后團場土地流轉(zhuǎn)和承包職工擴大種植面積的措施辦法，包括招不招錄新職工、哪些行業(yè)和崗位可以招錄新職工等。

2．建議農(nóng)林牧局盡快研究出臺適應規(guī)模化管理的職工定額地面積標準。隨著農(nóng)業(yè)機械化水平的不斷提高，不同作物的職工定額管理面積都會有較大幅度提升。棉花仍是第八師當前及今后一個時期種植業(yè)主要作物的現(xiàn)實，結(jié)合棉花種植基本全程機械化、科技含量較高自動化滴灌技術(shù)等因素，研究確定八師團場職工種植業(yè)新的承包管理定額標準（以棉花為主）。在新的承包管理定額標準指導下，結(jié)合每年退休職工交出、團場收歸的土地的再分配，用3—5年的時間，要求各團場職工承包地（身份地和經(jīng)營地）人均要達到80畝以上，用減少勞力、擴大種植面積的途徑確保一線承包職工效益提高、收入增加。

第一，團場一線承包職工退休后收歸團場的土地，是否還要重新分配給過去沒有包地的職工或退休職工的子女、家人。從2016年起，第八師平均每年約有近2000名職工退休，約有10萬畝承包土地將收歸團場。按目前各團多年的做法是，當包地職工退休后，所在連隊又將土地轉(zhuǎn)包給其他原來沒有包地的職工，或者并沒有真正收回，又讓退休職工暗地里轉(zhuǎn)包給退休職工的子女、親戚等繼續(xù)耕種，同時，這種人還想和原來包地的職工一樣，享受著“身份地”待遇，不少連隊對此現(xiàn)象也并沒有制止。本文認為，師市應該明確規(guī)定：從現(xiàn)在開始，不能再將職工退休后交出的土地，簡單地分配給原非包地職工或非職工承包戶。如果放任不管，幾十畝的承包地從張三手里又到了李四手里，沒有抓住土地回歸團里的大好機會進行土地流轉(zhuǎn)，只是簡單改變了包地人的姓名，那么，必將錯失退休職工交地的大好時機，難以利用這個機會實現(xiàn)在職承包職工種植面積的擴大。

第二，師市應當明確規(guī)定：今后包地職工因退休交回團場的土地不再具有“身份地”的性質(zhì)，一律作為團場所有的“經(jīng)營地”。本文認為，凡是原包地職工退休交回團里的土地，不再具有“身份地”的性質(zhì)，也不能重新再分配給原來沒有包地的職工（包括那些不具有職工身份的承包戶），而應由團場全部收回，并由連隊根據(jù)種植能力、調(diào)整結(jié)構(gòu)等因素，有計劃地再分配給正在包地的職工，使在職包地的職工利用團場收歸土地的機會，獲得擴大種植面積的機會。

（三）各團場必須按照調(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)模化經(jīng)營，為有序地擴大職工種植面積創(chuàng)造條件

各團場必須按照調(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)模化經(jīng)營的要求，制定《區(qū)域（條田）種植規(guī)劃》和《2016－2020年土地流轉(zhuǎn)擴大職工種植面積推進計劃》，按計劃并超前做好管理與服務(wù)，利用好包地職工退休高峰期即將到來的機會，為逐年有序地擴大職工種植面積創(chuàng)造條件。本文提出了目前情況下土地流轉(zhuǎn)工作不宜用行政組織力量強力推進的看法，但是，并不是說團場在推進土地流轉(zhuǎn)工作上可干可不干、無所作為，恰恰相反，團場不僅應該高度重視土地流轉(zhuǎn)工作，而且要加大推進力度，發(fā)揮團場在這一工作中重要的不可替代的作用。建議團場今后在推進土地流轉(zhuǎn)工作中，在兩個方面發(fā)揮積極引導、大膽探索的作用。一是在摸清團場土地狀況的基礎(chǔ)上，盡快研究制定本團《區(qū)域（條田）種植規(guī)劃》，以保證今后的土地流轉(zhuǎn)或收歸土地再分配時，能適應調(diào)整結(jié)構(gòu)和規(guī)模化經(jīng)營的要求。二是在制定本團《區(qū)域（條田）種植規(guī)劃》后，要結(jié)合每年一線職工退休交還團場土地的實際情況，同時考慮連隊功能轉(zhuǎn)型、調(diào)整結(jié)構(gòu)、多元增收等因素，研究確定本團《2016—2020年土地流轉(zhuǎn)擴大職工種植面積推進計劃》。三是繼續(xù)抓好《八師石河子市關(guān)于推進團場職工土地流轉(zhuǎn)工作的指導意見（試行）》（師市辦發(fā)［2014］52號）的完成落實，團場要把推進土地流轉(zhuǎn)工作作為今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、職工多元增收、提高職工收入的重要抓手，高度重視，加強引導，努力營造團場土地流轉(zhuǎn)良好氛圍；積極開展承包土地合同清理、規(guī)范工作；加強土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)；建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)工作制度。

（責任編輯：胡宜挺）

［作者簡介］徐群（1958－），男，河南寶豐人，主任編輯職稱，第八師石河子師單位政策研究室主任，研究方向：團場改革與經(jīng)濟發(fā)展；徐宏平（1971－），男，重慶潼南人，經(jīng)濟師，第八師石河子師單位政策研究室副主任，研究方向：團場改革與經(jīng)濟發(fā)展；徐玉梅（1975－），女，上海人，會計師，第八師石河子師單位政策研究室綜合科副科長，研究方向：團場經(jīng)濟。