財政監督“十三五”規劃關鍵問題探討

●張明

財政監督“十三五”規劃關鍵問題探討

●張明

財政監督“十三五”規劃首先是財政監督如何適應和服務于國家“十三五”規劃對財政及財政監督的要求。其次是在適應和服務于“十三五”規劃要求基礎上，解決財政監督未來五年必須解決且可以解決的主要問題。這主要分為理論認識和業務實踐兩方面：理論認識上，一是明確并完善財政監督在國家監督體系中的地位及作用問題；二是明確并完善財政部門監督在財政監督體系中的地位及作用問題。近兩年頂層設計提出財政監督轉型有一定理論研究，但與黨十八大后若干決定以及“十三五”規劃要求還有相當距離。業務實踐上，主要是建立健全并落實三個監督業務制度：一是完整的預算體系監督制度，二是財政監督嵌入預算業務流程制度，三是財政監督預算評審制度。

財政監督“十三五”規劃 關鍵問題

財政監督“十三五”規劃關鍵問題，是依據“十三五”規劃相關內容，結合我國財政監督理論與實踐現狀探索提出的，有關我國財政監督未來五年可能或可以解決的主要或重大問題。財政監督“十三五”規劃關鍵問題探討，首先是財政監督“十三五”規劃如何適應國家“十三五”規劃相關要求的問題，即如何在國家“十三五”規劃引領指導下，制定財政監督“十三五”規劃的問題；其次是在“十三五”規劃相關內容基礎上，明確我國財政監督未來五年必須解決且可以解決的主要思想認識和業務工作問題。

一、國家“十三五”規劃對財政監督“十三五”規劃的引領指導

全面深入研讀國家“十三五”規劃，不難看到“十三五”規劃從發展指導思想、基本原則、全面建成小康社會目標、發展理念、加強和改善黨的領導等方面，對未來五年財政監督理論研究和實踐改革發展有相應引領指導作用。

（一）“十三五”規劃指導思想和基本原則的引領指導

“十三五”規劃指導思想“四個全面”(全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨)和“六個統籌”(統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設)的戰略布局，其中的“三個全面”(全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨)和“四個統籌”(統籌推進經濟建設、政治建設、社會建設、黨的建設)，以及“六項堅持”基本原則(堅持人民主體地位、堅持科學發展、堅持深化改革、堅持依法治國、堅持統籌國內國際兩個大局、堅持黨的領導)中的“四項堅持”(堅持人民主體地位、堅持深化改革、堅持依法治國、堅持黨的領導)等，是未來五年財政監督理論研究、制度建設與業務實踐改革發展的基本方向和目標，實現上述目標要解決的相關問題，就是財政監督“十三五”規劃應當完成的主要任務。

（二）“十三五”規劃全面建成小康社會、深化改革目標和“五大”發展理念的引領指導

“十三五”規劃在全面建成小康社會總目標下，明確提出“各方面制度更加成熟更加定型”的子目標。在深化改革方面，以“構建發展新體制，加快形成有利于創新發展的市場環境、產權制度、投融資體制、分配制度、人才培養引進使用機制”為主體，直接對財政改革發展提出了深化財稅體制改革的六點具體要求：一是建立健全有利于轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度。二是建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。調動各方積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。三是建立全面規范、公開透明預算制度，完善政府預算體系，實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理。四是建立規范的地方政府舉債融資體制。五是健全優先使用創新產品、綠色產品的政府采購政策。將直接指導未來五年財政及財政監督理論研究、制度建設與業務實踐的改革發展。六是“十三五”規劃的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，將指導財政監督服務于政府在培育發展新動力、拓展發展新空間、創新發展驅動戰略、推進農業現代化、構建產業新體系、區域協調發展、城鄉協調發展、物質文明和精神文明協調發展、經濟建設和國防建設融合發展等方面的積極作用；也將指導財政監督服務于政府在人與自然和諧共生、主體功能區建設、低碳循環發展、增加公共服務、脫貧攻堅、提高教育質量、促進就業創業、縮小收入差距、建立更公平更可持續的社會保障制度等方面的基本保障作用等。

（三）“十三五”規劃加強改善黨的領導的引領指導

“十三五”規劃關于“加強和改善黨的領導”，一是明確要求運用法治思維和法治方式，加強法治政府建設，依法設定行使權力、制約監督權力，依法調控和治理經濟，實現政府活動全面納入法治軌道。這將有利于現有法治框架下，健全完善財政監督制度和有效開展業務工作。二是明確要求完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制及方式，健全利益表達、協調、保護機制，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這將有利于財政監督理論研究、制度建設及業務實踐，步入與審計監督相類似的普遍化、一般化社會認同感發展道路，提升財政監督職能作用及地位。

二、適應“十三五”現代財政制度建設規劃的財政監督頂層設計

樹立適應“十三五”現代財政制度建設規劃的財政監督觀念，是財政監督“十三五”規劃在理論認識上的關鍵。經過這些年改革發展實踐，似乎對財政監督存在的必要性已無更多疑議。但財政監督仍然被狹隘地視為單一、純粹的部門監督或專業監督，缺乏同為部門或專業監督的審計監督的一般或普遍的社會認同度。因此，財政監督“十三五”規劃理論認識上的關鍵，一是解決財政監督在國家監督體系中的地位作用問題，二是解決財政部門監督在財政監督體系中地位作用問題。

（一）明確財政監督在國家監督體系中的地位及作用

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在國家發展改革中發揮著基礎性、制度性、保障性作用。財政是“庶政之母”，是支撐國家改革發展的核心內容、關鍵要素和物質基礎。財政監督是“庶政之母”的監督，是國家改革發展核心內容、關鍵要素和物質基礎合規合法、安全有效、合理可行、科學發展的必要監督，財政監督的核心、基礎、保障作用貫穿于“十三五”規劃各項發展改革中。財政監督既是國家監督中專門針對政府資金這一公權運用根本要素的監督，又是專門針對政府資金管理流程的監督，財政監督在國家監督體系中具有核心、關鍵和重要的地位作用。我國國家監督體系及財政監督結構如下所示。

（二）明確財政部門監督在財政監督體系中的地位及作用

財政監督是對政府資金的監督，具體包括外部監督和內部監督。直接針對政府資金的外部監督主要包括立法監督和審計監督；內部監督就是財政監督，具體包括財政部門內部監督和財政部門對其他政府部門資金活動的監督。從不同監督主體及其監督方式和監督特征看，立法監督是政府資金業務流程之外的程序性、環節性的預決算審查監督，主要發生在預決算審查環節。審計監督也是政府資金業務流程之外的查賬式監督，主要是對預算執行環節的賬務審計。只有財政監督是內在于政府資金管理業務及流程的全程式、全覆蓋的參與式內生監督。市場經濟國家正是利用財政部門監督內在財政分配的地位及性質，以財政部門監督突出的內在性專業監管優勢，區別于議會和審計等財政監督，并支持、輔助議會和審計的財政監督，使財政部門監督成為相對獨立的、并列于議會和審計的國家財政經濟監督。

（三）建立健全適應“十三五”現代財政制度建設規劃的財政監督體系

一是強化人大的預決算審查監督。修訂后《預算法》規定，人大財政監督具體包括縣級人大建立專門機構、省市級人大建立專委會，具體負責預決算的合理性、科學性、可行性、可持續性審查，明確了與審計監督合法性、合規性、安全性、績效性審查的區別。二是強化審計監督，如在現行審計工作基礎上，建立健全政府預算執行審計報告全面公開和追責制，落實十八屆四中全會“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”對審計監督改革發展的基本要求；按修訂后《預算法》相關規定，強化我國審計的財政監督職能作用并發揮相應的社會治理功能。三是提升并發揮財政部門監督地位及作用。近兩年我國財政監督結合財政改革發展，提出財政監督是財政管理重要一環，預算執行監控納入財政業務流程并制度化，強化財政干部責任和出資人審計，協調各級政府收支“條塊”監督機制，重大項目及轉移支付監管和績效評價等的財政監督轉型頂層設計，進一步明確財政監督融入并服務于財政管理的頂層設計思路。業務制度上，探索研究財政監督嵌入預算管理流程、實施預算評審等，同時健全完善相關績效評價制度，為財政監督融入財政管理提供了制度平臺和業務手段。

三、逐步健全落實“完善的政府預算體系”監督機制

“完善的政府預算體系”的監督，即修訂后《預算法》規定的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算的監督。2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》將其界定為“完善的政府預算體系”，之前黨中央(2003)、國務院(2005)文件以及我國學界稱“全口徑預算”。也就是說與原來相比，政府預算監督由一個變成四個，而“單一預算”或者說“財政撥款預算”的業務管理傳統習慣則非短期所能改變。目前，受傳統財政撥款管理制約，一般公共預算管理比較嚴格，其他三本預算因相關條件限制或配套制度缺失而相當粗略簡化。因此，健全落實“完善的政府預算體系”監督機制，逐步按一般公共預算要求和標準管理其他三本預算，是未來五年我國財政監督應當解決落實的基本業務管理問題。

（一）強化政府性基金預算監督，促進政府性基金法治化規范管理

未來五年，政府性基金預算監督適應新常態發展形勢，一是強化政府性基金預算監督，逐步整頓清理減少不合時宜的政府性基金，促進產業創新升級和發展轉型，同時促進政府性基金法治化規范管理。二是強化政府性基金預算監督，建立健全政府性基金法律制度。解決政府性基金從立項到支用主要是政府行為的問題，特別是促進土地開發、流域水利開發、生態環保、教育等大宗基金的使用，在公示制、聽證制等條件下，實行人大介入或決議案實施。三是強化政府性基金預算監督，健全完善政府性基金監管法制體系。按《預算法》相關規定，細化政府性基金法治監管，強化完善政府性基金審計監督、財政監督和基金支出績效評價，實行人大監督并推進社會輿論和公眾監督等。四是強化政府性基金監督，實現政府性基金預算與其他預算相互銜接平衡。

（二）強化國有資本經營預算監督，還我國國有資本社會主義經濟基礎的本色

1、強化國資經營預算財政部門監督，做實資本營運的“兩權分離”，強化國有資本出資人監管職責。財政代表國有資本出資人的國家，通過國資經營預算編制、執行、決算監管，促進國資經營預算財政監管逐步全覆蓋，特別是銀行、地鐵、傳媒等現代優質國有資本的全覆蓋。對國有資本收益、轉讓和清算等收入及相應支出實施監管，確立并維護國有資本所有權地位，強化國有資本所有權對經營權監管，有效履行出資人監管資本經營收益及使用權利。

2、探索試點國有或國有控股50%以上大型企業財政派駐監督制。為適應國企國際化競爭已走出的中國裝備、中國制造創新升級與管理趨勢，加強大型國企的國家經略監管控制，是未來五年十分明確的戰略戰術問題。

3、強化國有資本經營的國家審計監督。盡管國家審計署早就發布《國有企業財務審計準則（試行）》(審法發〔1999〕10號)，但審計署只實行118戶央企中57戶的領導干部經濟責任審計，是過去多年形成的不成文做法，其他企業由有關部門組織或委托會計師事務所審計。黨十八屆四中全會決定要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任實行審計全覆蓋，因此，把所有國企包括境外投資都納入審計監督，實行國有資本經營國家審計全覆蓋，是未來五年必須解決的問題。具體如：統籌協調審計署和地方審計力量，或通過政府購買服務吸收社會審計力量，在審計機關主導下參與國企審計，解決地方國企減少、央企審計任務過重的突出問題，促進央企和地企審計有效實施；開創國企電子審計體系，通過聯網審計、分析等，實行國企非現場實時或亞實時審計；建立國企財務收支、資產負債損益、國資保值增值等的經常性審計制度，實行每年審一次或兩年審一次、一次審兩年、國企領導人經濟履責任期內至少審一次等；實行國企重大改組、并購、產權處置轉讓、重大投資項目、大額采購和資金運用等重特大事項專項跟蹤審計；進一步做好國企審計與紀檢、監察、巡視等協調配合。

4、強化國資經營預算人大監督。國資經營預算納入人大監督，體現“人民當家做主”的憲法精神和國資經營收益分配的民權性、民意性和民生性。同時有利于健全完善國資經營及監管機制，實現政企分離、減少或限制行政干預等，促進國資部門由現行“管人、管事、管資產”的多重身份，轉變為國有資本存量管理、動態調整規劃、收益收繳和支出管理、財務管理和內部控制等專業監管，促進國資經營預算履行公共職責，國資經營利潤彌補一般公共預算和社會保障基金預算。

（三）健全完善社會保障基金預算監督

健全完善社?；痤A算監督，是社?；鸸芾砻駲?、民意、民生的基本要求和根本職責與目標。由于目前社?；饘嵭蟹诸惤y籌管理，社?；痤A算按統籌層次和社保項目分別編制、收支平衡。因此，未來五年社?；痤A算監督，一是根據相關法律制度，健全完善財政監管、審計監督和人大監督等相關制度，使分類分級統籌管理的社保基金預算逐步納入分工協作下的全面系統監管，確保資金規范籌集使用管理。如建立由政府領導、人保、財政、審計、企業、職工、退休者及專家等組成的基金監督委員會，完善內審、專審、互查監督等。二是逐步實現社保基金預算管理業務流程及基金收支余、存儲銀行、期限、存儲額、利率、利息等信息全面公示、公開，確保民眾知情權和業務流程管理的規范、透明，以及相關部門的管理、監督職責履行。三是以社保基金預算監督，促進社?；鸨Ｖ翟鲋禉C制完善。加強社保基金預算監管，促進整合繳費增長、待遇調整、財政補助等，科學編制預算，合理調配收支，在確保資金安全前提下，通過科學資金調度(按規定保留2個月支付周轉金)、優化定存管理、執行利率優惠、及時定期轉存等，保障基金持續健康運行并盡可能縮小活期賬戶基金日常沉淀，實現基金保值增值。

四、建立健全并落實財政監督嵌入預算業務流程制度

預算管理是主要的財政管理，預算監督是主要的財政監督。2014年財政部監督檢查局已將財政監督嵌入預算執行全過程作為年度工作重點予以實施，相關工作特別是專員辦相關工作已有相當基礎。“十三五”期間，建立健全并落實定型財政監督嵌入預算業務流程制度，作為財政部門內部控制建設，應在此基礎上因地制宜、逐步推進落實。對缺乏前期工作基礎的地方，可根據區情嘗試相關業務試點及制度建立；對有相應前期工作基礎或業務試點的地方，可進一步推廣落實或健全完善業務制度體系。業務技術上講，財政監督嵌入預算業務流程，就是直接參與被監督對象的預算編制、執行、調整、決算四個環節的管理業務。

（一）直接參與地方和部門的預算編審上報業務，實現預算編制與初審相融合

探索實行各級財政監督機構參與本級財政預算和政府各部門討論制定預算的工作機制，以及專員辦參與地方或部門討論制定相關中央預算的工作機制，實現預算業務流程與監督業務流程相融合。如預算事項確立、預算草案研究、預算支出測算評估與預算項目初審、草案審查、支出標準核實等監督相融合，以及協助地方和部門按財政部要求完成預算編制和上報等工作。

（二）直接參與財政收支執行業務，完善預算執行流程實時監督

財政監督嵌入預算執行業務，具體包括：一是監督收入執行及計劃完成，特別是專員辦對各地中央收入執行及計劃完成監督，審核月季度收入執行情況；二是事前核準支出計劃、結算和支付指令、審核月季度支出執行情況，專員辦就地監督地方或部門使用中央財政撥款，監督檢查相關支出決策或采購招標公開及付款的合法、合規、合預算、合程序等，簽字受理相關支出，受理相關地方或部門的月度中央預算執行報告等；三是轄內公共資產管理監督；四是利用網絡跟蹤監督稅收征管、預算安排、國庫撥付資金等，利用網絡實地檢查或調查取證，監控預算單位銀行賬戶資金增減變動和實際使用預算資金情況。

（三）直接參與財政收支執行總結評價報告業務，健全預算執行事后監督

根據財政監督轉型頂層設計的領導離任審計和內審制建設要求并借鑒國外經驗，財政監督直接參與預算執行事后審查監督，具體包括：一是日常決算審查核實，如監督會計、年度賬目及其他財政狀況，檢查評價收入及時性、支出真實性、有關賬目的合規合法性、安全有效性，檢查執法質量、績效和廉潔等；二是專項監督，如評估項目的經濟效益水平、資源利用度、公共職能執行、計劃和制度程序等。

五、建立落實財政監督預算評審業務工作制度

目前，財政資金績效評價和預算評審已成為財政工作重點。隨著我國經濟發展轉型升級，未來五年將進入結構整合、注重品質、講求實效階段，財政資金績效評價和預算評審將成為基本財政業務，進入日常工作流程。因此，各級財政應將建立實行預算評審業務作為未來五年的重要工作制度予以重視。

（一）建立健全財政監督預算評審組織制度，強化財政監督主體職責

目前，政府預算評審已從傳統單一的立法評審，發展為立法機關、財政和政府部門兼容的，多主體、多目標、各有側重的復合評審。即立法機關的合法合規性、績效性評審，與財政、政府部門及委托第三方實施的自我改進和提高管理績效的評審相結合。未來五年我國政府預算評審組織制度建設，從人大、財政和部門三方考慮。一是健全人大監督的政府預算評審組織制度，如按《預算法》規定明確人大的政府預算評審專委會制度建設，解決好預算評審委員來源、組成和相應的業務開展問題等。二是建立健全財政及政府部門預算評審組織制度，如按相關制度規定，中央部門和財政部按部門預算管理權限分別實施預算評審，由財政或部門內設機構組織、受委托機構和專家獨立開展評審，并出具評審報告。

（二）建立健全系統規范的評審工作制度，落實具體監督業務

一是根據不同評審主體的不同評審目的和側重點，建立健全明確具體、綜合全面的政府預算評審內容。如立法評審側重政府預算活動合理可行、合法合規和經濟社會效果與影響；財政和政府部門評審側重部門預算活動合法合規和自身管理績效提高。二是建立健全覆蓋政府預算全流程的評審環節。如建立健全事前、事中和事后評審機制，以發揮事前、事中、事后全流程的監管效果，提高評審監督效率和評審監督覆蓋面。三是建立健全現代評審方式及業務機制。如評審方法選擇要兼顧綜合全面和專業具體，參評人選擇要充分利用專家、受眾、同行交換等方式，分析方法選擇要兼顧合法合規合理性分析、經濟社會環境適當可行性分析、績效目標分析、成本—收益分析、最低費用分析、成本有效性分析、間接成本和機會成本分析等方法的綜合運用，工作步驟選擇要充分實現初審、再審相結合，評審形式選擇要充分考慮通訊、小型會議、評審組、實地調查等形式的成本和效果等。

（三）利用預算評審結果完善激勵監督機制

根據目前績效評價機制建設現狀，未來五年政府預算評審機制建設應實現“以評促建、以評促管”的目標，全面提高政府預算監管水平。一是根據黨中央“將權力關進制度籠子”的精神，建立健全人大對政府預決算的評審、問責、獎懲的提案、議案機制，強化人大預決算評審結果運用，發揮人大預決算評審的法律效力。二是根據相關規定，強化財政及政府部門預算評審結果運用。如評審結果作為財政部安排預算的重要依據，作為項目入庫、申報和調整的重要依據；評審情況作為確定所屬單位預算規模的參考因素等。

（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）

1.201 5.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議.新華社，11-3。

2.趙婧、方燁.2015.財稅改革或成“十三五”規劃的重頭戲[N].經濟參考報,8-20。