加強我國預算收入監管探析

●趙興羅

加強我國預算收入監管探析

●趙興羅

財政收入的正常征收是一國經濟保持健康發展的重要保證，而對財政預算收入的監管是保證財政收入有效征收的必要環節。近年來，雖然我國對預算收入的監管取得了一定的成效，但預算收入不穩定，加上未來的稅收、土地收入和其他收入開始逐漸呈現負收入、債務風險以及社保資金缺口越來越大等趨勢，加強預算收入監管迫在眉睫。本文以“湖北黃岡地稅局使用超收稅款返還資金違規建豪華辦公樓”的案例引入正題，著重分析我國目前預算收入監管取得的成效以及存在的問題，在此基礎上，提出了加強我國預算收入監管的對策建議。

財政監督 預算收入 預算監督機制

完善的財政監管機制是公共財政管理的核心理念。財政監管就是要對政府收支行為進行規范、控制、監督和管理，藉以保障人民大眾公共需要最大化。財政監管貫穿于財政運行和預算執行的各個環節，過去相對更重視預算支出的管理和監督，而忽視和淡化了預算收入的管理和監督。而財政收入的正常征收是一國經濟保持健康發展的重要保證，對財政預算收入的監管，不僅是保證財政收入有效征收的必要環節，而且還關系到國民經濟的健康發展。目前，我國預算收入大起大落，未來的稅收、土地收入和其他收入開始逐漸呈現負收入、債務風險以及社保缺口越來越大等趨勢，因此，迫切需要更加重視財政收入預算的監管。黨的十八大五中全會提出，深化預算管理制度改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革、建立現代公共財政制度和提升國家治理能力的迫切需要。預算管理制度改革離不開財政的監督和管理，加強預算收入監管迫在眉睫。

一、我國預算收入監管取得的成效

近年來，我國財政收入增長迅速。財政收入是政府部門的公共收入，是國民收入分配中用于保證政府行使其公共職能、實施公共政策及提供公共服務的資金需求。財政收入的增長關系著一個國家經濟的發展和社會的進步。對預算收入的監督和管理，不等同于收入征收機關或征收部門對收入的監管，它是財政部門對稅務征收機關和收繳財政性資金的部門征管質量的再監督。預算法是人大監督政府預算管理的法，也是規范政府預算收支管理的法。2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的、自2015年1月1日起正式施行的《中華人民共和國預算法》，在預算收入的監督和管理方面邁出了較大的步伐，對規范各級政府的預算收入作出了新的規定，表明預算收入監管取得了一定成效。

（一）實施全口徑預算

什么是政府收入？人們對這個口徑的理解有大有小：有預算收入，有部分未納入預算的國庫收入，還有一些其他公共資金，例如，高校學費屬于公共資金的范疇。在原預算法框架下，政府的收支只有一部分被關在法律的籠子里，存在著大量游離于監管外的各級政府的“第二財政”，這部分“小金庫”成為了法外之地和滋生腐敗的溫床。因此，新預算法首次從法律層面確立了全口徑預算，規定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。同時，還具體指出要建立“四本預算”，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。同時，對這“四本預算”的功能定位、編制原則及相互關系作出規范。新預算法明確四本預算是什么、怎么編、什么關系，通過這樣的規定確立了全口徑預算的體系。實行全口徑預算管理，意味著全部收入和支出都要納入人大審議，并賦予其法律意義。將來政府的“四本預算”都要依法進行審計、報批、審議、執行和監督。

實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提，為我國完善、健全的預算體系奠定了法制基礎。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等。同時，將地方政府債務納入預算管理，這就把長期以來游離于監管外的收入納入監管范圍，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監督，杜絕了“小金庫”腐敗的可能性，維護了法律的權威。

（二）明確預算收入的具體去向

新預算法規定，各級政府不得向收入單位下任務、定指標，預算收入的去向要按照預算法的規定。例如，預算法第六條規定，一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算，其中，包括最出名的“賣地收入”。國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。社保基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。同時，新預算法還規定，各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。

（三）對預算收入征收部門和繳款單位作出嚴格規定

新預算法規定，各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入，不得違反法律、行政法規規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。政府的全部收入應當上繳國家金庫（即國庫），任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。這些規定，使預算收入征收部門和繳款單位都有了明確、具體的法律法規，從而依法執行稅收的征收和上繳。

二、我國預算收入監管存在的問題

（一）新的預算體系沒有體現資產負債

新預算法確立了我國實行全口徑預算管理，但是，修改后的預算法并沒有在法律中完全落實全口徑預算的精神。在法律上，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成的“四本預算”體系，盡管目前在預算完整性方面取得了進步，但距離全口徑預算的目標還存在差距，例如，新的預算體系僅體現出了“收”和“支”，沒有體現資產負債。

（二）稅收收入政策執行不嚴

在預算收入實際執行的過程中，各種違規違法現象依然存在，有的甚至比較嚴重。主要表現在以下幾個方面：

首先，地方政府向各地稅務部門下達稅收任務情況依然存在，基層稅收壓力仍然很大，執行起來困難重重。有些地方政府為吸引投資，違反國家法律法規的規定，自行制定各類稅收返還、減免的優惠政策，不僅損害了稅法的嚴肅性，而且加劇了企業的不公平競爭，導致一些企業為追逐稅收優惠，在地區間無序流動。

其次，稅務部門受稅收計劃和地方財政預算剛性等因素影響，人為調節稅收進度，預征、多收、空轉等問題依然存在，甚至十分嚴重。一些稅務部門為完成上級下達的年度稅收計劃，或者迫于地方政府的壓力，人為控制稅收入庫進度，將稅源留在企業。其主要表現：一是在企業貨幣資金充足的情況下，稅務機關有稅不征；二是違規批準緩稅，將稅款延期入庫；三是用違規退庫等方法調節收入。此外，稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務機關考核下級稅務部門工作業績的重要內容，也是各級政府評價、獎勵稅務部門最直接的參考依據。在這種稅收計劃管理和考核機制下，稅務機關在完成稅收計劃后，為防止基數過大，往往延壓稅款，而在完不成稅收計劃時，則容易出現征收“過頭稅”問題，依法治稅在實際工作中遇到的阻力較大。

最后，多地存在超收稅款返還制度。預算法規定，各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。但為了多收稅，多地稅務部門仍然實行超收稅款返還的制度。只要稅務部門完成了當年的稅費征繳任務，超過的部分，地方財政就按一定的比例返還。這一制度勢必導致違規濫用公共財政資金。本文引入的、近日網絡風傳的“湖北地稅系統違規使用超收稅款投資建豪華辦公樓”的案例即是一個典型。地稅系統理應聚財為國，執法為民，但由于地稅部門對地方經濟貢獻大，于是，稅務系統就成為“特殊部門”，結果導致了對財政資金的監管缺位。

（三）財政收入體系中稅費關系混亂

現階段，盡管我國對財政收入體系進行了一定程度的規范，但依然存在“費擠稅”、“亂收費”的現象，稅費結構不合理，非稅收入占財政收入比例逐年增大，而且我國對非稅收入的管理較為混亂，收費主體多元化，收費名目繁多，管理政出多門，組織收入的行為不統一、不規范。現行收費主體主要有各級財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛生監督部門、公安、司法、檢察、城建、環保、教育等管理部門，而且往往是一個部門收取多種費用，同時，收費項目過多。

從根本上說，非稅收入的膨脹是因為我國正處于經濟轉軌時期，政府預算管理體制不規范和不穩定。轉軌時期伴隨著決策權的分散化、地方事權的增加，分權式的預算管理體制改革，一方面確立并不斷強化了地方、部門相對獨立的利益和財務自主權，形成了謀求局部利益極大化的傾向；另一方面，在調節中央與地方、全局與局部利益的關系上，尚未形成穩定、完善和規范化的制度體系，而與之相配套的“收支兩條線”改革，國庫集中支付制度都很不完善，這些因素都在一定程度上加劇了非稅收入的膨脹。

稅費關系混亂以及各種收費的管理和使用脫離財政預算控制，使相當規模的收費收入游離于財政資金管理之外，不但影響到財政資金的正常增長，而且還極大地弱化了財政稅收對宏觀經濟調控作用的發揮。

（四）預算收入信息不透明、公開程度低

財政信息透明、公開是財政監督的基本要求。隨著廣大人民群眾民主意識的增強和人大代表參政議政能力的提升，必然要求預算收入信息更加透明和公開，提高預算收入的透明度。但是，由于目前我國財政信息公開不夠，財政透明度低，財政部門執行法律法規不嚴，使得超收收入脫離了人大及其常委會的監督，部分預算收入的資金在安排使用時沒有經過人大的審批，地方政府自行決定，政府和財政部門在超收收入的審批和使用上擁有較大的自由裁量權，造成超收收入脫離了預算監督，并且導致惡性循環，導致財政部門預算編制更加傾向于“保守”、政府可自由掌控的超收收入越來越多。同時，由于信息不透明，相當多的資金沒有被納入預算管理，自收自支，進而形成“小金庫”，加劇了社會的分配不公，更加容易滋生腐敗。

三、加強我國預算收入監管的建議

針對上述我國預算收入監管中存在問題較多、普遍和嚴重的現實，下一步的任務就是采取有效措施，進一步加強預算收入監管。本文引入發生在湖北地稅局的案例，說明加強收入預算監管十分必要和迫切。

（一）嚴格按照法制化要求落實預算收入的征收和上繳

法制是一個國家治國的基礎。加強預算收入監管，必須嚴格按照預算法的要求，嚴格落實新預算法關于預算收入的征收和上繳的各項規定。

首先，預算收入的征收機構在征收過程中，應當按照相關規定，做好預算收入的征收工作，不得擅自免征、減征、緩征、退征，做到應收盡收，不收過頭稅費。

其次，預算收入的繳款單位應當按照各級預算規定的預算級次、預算科目、繳庫方式和期限，繳納預算收入，不得截留、占用、挪用和拖欠，做到應繳盡繳，及時、足額上繳入庫，不能直接作為單位收入；取得的各項收入要及時入賬，不得坐支；主管部門和財政部門對單位應繳未繳資金要督促催繳。

最后，加大懲治力度。對于不按規定征收和上繳預算收入的單位要嚴肅追究領導責任，情節嚴重的要追究其刑事責任，加大懲治力度，從根本上使地方領導不敢越雷池半步。

（二）健全預算收入的信息公開機制

深化預算管理制度改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革、轉變政府職能和建立現代公共財政制度和提升國家治理水平的迫切需要。因此，健全預算收入機制，在法律允許的范圍內，必須做到預算收入信息公開、透明，這是加強預算收入監督的前提條件。政府應在原有聽證會、政府熱線、民意調查等渠道加強與公眾進行預算信息互動的基礎上，運用網絡平臺和新媒體，拓寬公眾參與預算收入監督的渠道，搭建多層面、多渠道的預算收入信息公開、公眾訴求表達的雙向信息互動平臺，完善項目建設審批程序和監管機制，嚴格公共財政支出管理制度。切實加強預算收入的監督，增強預算收入透明度，有利于提升財政資金的運行效率和效益，保證財政資金使用情況的公開透明。

（三）預算收入監管的重點是稅收收入

我國財政收入可分為稅收收入和非稅財政性收入。從財政收入的具體構成來看，1990年以來，構成我國財政收入的主要部分為稅收收入，稅收總收入占我國財政收入的比例基本都高達90%以上，非稅收入占比10%左右，稅收收入是我國財政收入的主要來源。由于稅收收入是我國財政收入的主要來源，現階段財政預算收入的監管重點應當放在稅收收入上。

1994年分稅制改革以后，增值稅、營業稅和企業所得稅對財政收入的影響很大，因此，這幾個稅種自然就成為預算收入重點監管的稅種。要切實監督好各級稅務機關對主要稅種的征管，確保稅收收入的完整性和及時性，督促稅務機關嚴格執行《中華人民共和國稅收征收管理法》。監管內容主要包括：稅務機關是否做到應收盡收，及時地將應征收的稅款如期入庫，有無違反規定越權減免，隨意多征、少征、緩征、不征的行為，稅款上繳預算級次是否正確，退稅是否符合規定，對偷稅、抗稅、逃稅的行為是否按法規嚴肅處理。

非稅收入是我國財政收入的重要組成部分，它是指中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等收入。非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政性資金。隨著我國經濟發展速度的不斷加快，非稅收入占財政收入的比重越來越大，因此，對非稅收入的監管也要引起足夠的重視，財政監管工作應該對此作出相應的調整，對非稅收入的監督逐漸投入更多的人力物力，例如，對各種收費的監管。

（四）推進地方稅體系建設

“營改增”之前，營業稅是地方稅體系的重要稅種，40%以上的地稅收入來自于營業稅，而在“營改增”之后，地方財政會受到較大的影響，“營改增”引起中央、地方收入錯位。為了解決“營改增”之后地方財政壓力大的問題，必須統籌協調，重構地方稅體系。由于營業稅收入規模大且增長穩定，在現實經濟中，很難找到單一的某個稅種來取代營業稅。所以，地方稅主體稅種的選擇就要考慮由幾個稅種來共同支撐，例如，可以考慮構建一個由消費稅（或銷售稅）、企業所得稅、房產稅、資源稅等稅種共同發揮作用的地方稅體系。

地方稅體系的功能就在于，地方稅制除了保障地方稅收，還要能合理引導地方政府行為。通過優化地方稅制，促使地方政府為老百姓創造良好的安居環境，采取得力措施改進民生、減少污染環境，給廣大人民創業和發展創造更加良好寬松的空間。

（五）完善財政收支分離體系

針對我國目前稅費關系混亂、收費主體多元化的現實，政府需要采取措施，進一步完善財政收支分離體系，以便改變收費名目繁多、管理政出多門的弊端。例如，對于社會保障資金，征收應當歸口稅務部門，對于社會保障資金的使用，應當歸口社會保障部門，對于社會保障資金的管理，應當歸口財政部門。這樣，收支分離，就可以避免因稅費關系混亂而導致的收費項目過多、政出多門的現象。

除此之外，還要加快改革財稅體制，完善分稅制財政管理體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，進一步理順中央和地方收入分配關系，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系。

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

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