生態文明視角下的自然資源資產離任審計

●彭啟發 周一春

生態文明視角下的自然資源資產離任審計

●彭啟發 周一春

自然資源資產離任審計是環境審計中的一個新的領域。近年來生態環境問題的頻發，與領導干部任期內自然資源資產責任的劃定不清、環境治理不善和利用自然資源資產責任追究不力等存在很大的關系。在生態文明背景下，探討自然資源資產離任審計的理論和構成要素，提出審計實施方式，對最終促進生態文明建設和自然資源資產離任審計的和諧統一具有重要意義。

自然資源資產 生態文明 離任審計

一、問題的提出

中國經濟的跨越式發展，獲得的是顯著的經濟發展成果，但同時帶來的是環境承載能力逼近上限，生態文明的建設滯后于經濟社會的發展。近年來，環境污染事件頻繁發生，相關數據表明，霧霾天氣頻發，2014年的74個重點城市里，只有8個城市空氣質量達標，生態環境的惡化開始制約中國經濟的可持續發展。

黨的十八大作出了把生態文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業“五位一體”總布局的戰略決策，十八屆三中全會提出加快建立系統完整的生態文明制度體系，全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，首次提出對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態環境。2014年7月頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》指出，自然資源資產的開發利用保護以及生態環境保護是地方各級黨委和政府主要領導干部經濟責任審計的主要內容之一。2015年4月25日，國務院基本確立了生態文明重大制度，2015年7月習近平在深化改革小組第十四次會議中，再一次強調，領導干部損害生態環境需要追究責任，無論提拔或退休。

自然資源離任審計既是落實生態文明建設的一種保障機制，同時又是對領導干部經濟職責監督的重要舉措，自然資源資產離任審計仍處于探索和起步階段，并未形成制度化、規范化的流程，在制度支持、審計內容及部門協作方面仍需進一步明確和細化。怎樣才能通過離任審計強化領導干部應承擔的自然資源環境責任以及對損害環境進行問責的過程中發揮積極作用?通過哪些路徑可以更好地服務生態文明建設、完善領導干部考核評價體系以及彌補領導干部審計制度中的生態短板?這些都是問題。本文在生態文明建設的背景下，并試圖回答上述問題。

二、生態文明體制改革與自然資源資產離任審計的目標

(一)我國生態文明體制改革

新中國成立以來，我國的生態文明建設歷程大致經歷了環境整治、生態示范、生態環境綜合建設、生態文明建設四個重要的發展階段。從“戰勝自然”“人定勝天”到“尊重自然”“人與自然和諧共處”，生態文明體制改革不斷深化。

十八屆三中全會提出生態文明體制改革的任務，明確了關于自然資源資產的產權制度和對領導干部環境損害終身追究制度，建立生態文明評價和考核制度。

我國經濟發展的速度與自然資源、生態環境之間的矛盾日益突出，現有的對于自然資源損耗的評估仍有待進一步完善。生態文明建設是一個復雜的系統工程，需要融入到政治、經濟、文化、社會的整體建設中去，生態文明的建設涉及到所有的黨政機關，不同部門的關聯程度不同，就目前的現狀而言，出現問題后，各部門的領導干部相互推卸責任，缺乏協作力。首先，領導干部作為國有自然資源資產所有者的“代理人”，對自然資源有最終的控制權，但是權力、責任、利益呈現出不對稱性；其次，自然資源資產的特殊性導致控制人存在權力的尋租動機，而缺乏對于保護這些資源資產的激勵，最終成就了一個不計得失的攫取過程，而這將威脅到整個生態。最后，自然資源的所有者和最終使用者之間存在漫長、復雜的層層委托代理關系，加大了委托人對代理人進行有效監督的難度，增加了代理成本，形成了阻礙改革的地方既得利益和部門既得利益。

（二）自然資源資產離任審計的性質與目標定位

自然資源資產離任審計是在加快生態文明體制改革的背景下提出來的，只有結合生態文明建設要求，才能準確的理解自然資源資產離任審計的性質與目標。自然資源種類眾多，但是能夠作為資產，為所有者帶來收益的，大多具有不可再生性，一旦破壞很難恢復。從生態文明建設的要求上看，健全產權制度，完善監管體制創新，強化生態補償制度勢在必行。我國國情決定了自然資源的公有制性質，其產權歸全民所有，但有效的自然資源產權保護制度尚未完全建立，導致真正主體的合法權益容易受到侵害，承受著利用者不合理的開發，帶來生態環境的沉重代價，未能享受自然資源資產帶來的收益。領導干部作為自然資源資產委托代理的中間環節，起著承上啟下的作用。領導干部不僅肩負著“有形之手”的作用，還調節著自然資源資產在利用過程中的“失靈”。然而，領導干部通常只顧眼前自我的政績，缺乏可持續發展的大格局觀，盲目地發展經濟，犧牲的卻是不可再生的自然資源，領導干部之所以忽視環境現狀，很重要的一點是，處罰成本微乎其微，領導干部離任后，對于環境破壞的責任，無人追究，無據可依。這不僅危害當前社會經濟發展的質量，而且損害下一代人的生存環境。

推行自然資源資產離任審計，一方面是貫徹落實生態文明體制改革的要求，另一方面加強對領導人在職、離任責任的監督，敦促資源環境的開發利用符合可持續發展觀，符合法律制度，并且通過審計結果的公告，給真正作為自然資源資產產權主體的人民一個反饋，營造良好的發展環境，提高政府的公信力，透明度，審計的目標在于明確領導干部自然資源資產責任，促進生態、經濟、社會三者效益的統一。

三、生態文明背景下自然資源資產離任審計的理論框架

(一)自然資源資產離任審計的理論基礎

1、公共受托責任觀。政府和公民是委托代理的關系，國家權力的根源在于人民，政府接受人民的委托，管理公共資源，并且向公眾報告委托責任的執行情況，領導干部作為政府的受托代理人，在公共受托的環境領域中，承擔的是環境責任。同樣，受托責任關系是審計存在的重要條件，審計也是受托責任實施的手段。國家審計，社會審計對于領導干部離任后的監督，就是對于公眾的委托的一個回饋，為了構建和諧社會，國家審計就應審查領導干部在履職過程中，是否公平、合理、合法地完成了公眾的受托。

2、馬克思主義哲學觀。馬克思主義為自然資源資產離任審計提供了哲學指導，而對領導干部進行離任審計的目標是保持自然資源可持續發展的前提下，進行管理工作。馬克思哲學觀的核心內容是用辯證的、歷史的觀點去處理經濟發展過程中出現的各種矛盾。資源的利用者如果可以用辯證的思維去看待資源問題，有關環境的信息可以自動披露，那么審計的目標也會實現。

3、代際公平。代際公平的思想強調了當代人和后代人有公平的享有資源的權利，當代人有責任保護好環境，完整的交給后代人。現實中，由于扭曲的政績觀和灰色的經濟發展觀，領導干部在一定程度上損害了代際公平，公共政策的制定，主要主體在于政府，領導干部在任職期間內不作為，對公共資源無節制的開采利用，造成資源、生態、環境之間的失調，最終會造成對于未來資源的破壞。當人們形成代際公平的共識時，政府制定政策，審計機關加大監督力度對于環境保護的意義重大。

在生態文明體制改革的背景下，改革越是縱深發展，越要高度重視思想認知。首先，以公共受托責任觀、馬克思主義哲學觀、代際公平作為理論鋪墊出發，將生態文明建設作為最終的戰略目標，與自然資源資產離任審計目標構成相互引領和促進的關系；其次，建立起自然資源資產離任審計的實施路徑，不斷的試驗和完善；最后，形成一套具有更高針對性與實用性的戰略框架，保障總目標的實現，如圖1所示。

圖1 自然資源資產離任審計的理論框架

（二）自然資源資產離任審計要素

1、審計的主體。審計主體是誰，目前有三種觀點：國家審計為主、多元審計、國家審計為主導，社會審計和公眾共同參與。我國的國家性質是人民民主專政，而人民民主專政的本質是人民當家做主。自然離任審計的主要目的是評價領導干部的履職情況，歸根到底是檢驗管理型政府向服務型政府轉變的效果，落腳點是有沒有更好的為人民服務。基于公共受托責任觀，政府的受托責任包括經濟、政治、社會，公眾是政府及其部門的委托人，做好自然自然離任審計最終受益的是公眾。結合中國國情，審計對象是領導干部，只有國家審計的權威性更能作為主導，然而，自然資源資產離任審計專業性強，需要強有力的審計知識作保障，社會審計的介入，強有力的彌補不足的力量。審計的主體以國家審計為主，多元參與更加符合現狀。

2、審計的客體。在生態文明背景下，自然資源資產離任審計的客體是地方政府黨政領導人、政府自然資源主管部門負責人和資源型國有企業負責人，他們直接或者間接的參與監督或控制其他部門的環境行為，或者有權參與制定影響環境政策和法規。

3、審計的內容。自然資源資產離任審計的內容應當是領導干部直接或者間接的負責人在進行相關活動中，落實國家自然資源重大戰略規劃的情況，重點審計GDP的換取是否以環境資源為代價，領導干部在任職期間內對自然資源能否實現保值增值，離任時，對于自然資源資產的交接是否合法合規。

四、自然資源資產離任審計的實施路徑

生態文明建設背景下，自然資源資產離任審計的實施需要多部門的協調配合，其中政府審計起著重要的主導作用。目前，政府環境審計制度將審計對象聚焦于領導干部，對領導干部看展自然資源資產審計，相對于一般環境審計而言，有兩點特殊性：一是審計對象的特殊性。在中國資源地域分布不均的國情下，掌握了不同的經濟社會資源決策分配權，對于領導干部任職區域的政績和環境狀況有著非常重要的影響。二是“離任”時期的特殊性。領導干部在任和離任所作的貢獻，不能一刀割裂，要系統全面完整的看問題。離任審計是對任期內的審計的一種延續，圍繞領導干部的責任，多種審計形式相結合，更好的發揮審計的監督作用。自然資源資產離任審計的核心在于劃清領導干部的自然資源資產責任，審計的范圍重點關注領導干部在職期間的政績取得是否以環境為代價，經濟增長的質量是否是綠色健康的，是否符合人和自然和諧發展的生態文明建設的新格局，并出具加入自然資源資產考評指標的審計報告，以問責為保障機制，確保整個自然資源資產離任審計的制度化和規范化。

(一)細分自然資源資產責任，明確責任范圍

在我國，從縣級到中央主要領導干部的任期均為5年，連任不超過兩屆。一方面，由于自然資源資產狀況形成的長期性、持續性，導致有些經濟決策對自然資源資產影響存在一定的滯后性，往往可能在前任領導干部離任時，后任領導干部上任一段時間后還未體現。并且自然資源離任審計涉及范圍廣、系統性強、任務重、時間跨度大，可能在審計過程中自然資源資產狀況已隨后任領導干部的決策制定而改變，這就使得前后任領導干部自然資源相關責任混淆。另一方面，有些自然資源資產具有跨區域性，如河流，其上中下游一般穿越多個地區。各區域由于自然資源資產目標、自然資源資產開發利用方式不同，往往各自為利、相互影響，導致各區域同級領導干部或是省、市、區縣各級領導干部的責任難以可靠區分。自然資源資產責任的認定，可以細分為執行責任、主管責任、領導責任，做到主任的劃分符合情理、規則。責任的界定應與領導干部所承擔的責任、決策行為的危害性或造成的損失相匹配。

(二)完善領導干部權責一致、終身追究的問責機制

生態文明美好愿景的實現，最終落到實處，關鍵在領導干部。領導干部要樹立正確的生態觀和綠色政績觀，堅持依法辦事，明確責任，終身追究，透明公正的問責制。在實現本地區的經濟發展的過程中，恪守生態紅線，嚴守資源消耗上限，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。各級黨委和政府要切實重視、加強領導，紀檢監察機關、組織部門和政府有關監管部門要各盡其責、形成合力。

(三)建立審計監督工作機制

在中國特色的國情下，自然資源資產離任審計的對象是領導干部，只有國家審計具備權威性，能夠成為引導審計多元化的中堅力量，建立以國家審計為主，多元審計為輔，部門公眾聯合參與的審計監督工作機制，不僅是建設生態文明的重要保障，也對嚴格落實環境責任主體，完善領導干部生態責任績效具有只要意義。對自然資源資產主體責任的鑒定，需要科學可靠的數據提供依據，聯合環保部門、國土部門等政府機關，針對環境問題突出的重點地區作為督察對象，開展試點范圍。健全公眾參與機制，為公民、媒體等社會大眾充分表達意見、參與環境事務管理提供平臺，民眾對于當地生態狀況，可向環保部門提出建議，也可向審計部門提供審計意見參考，共同推進生態文明建設。

(四)優化生態監測的大數據庫

自然資源具有復雜性，審計的難度較大，涉及到多學科的交叉，在這樣的現狀下，需要多個部門的有力配合，完善生態監測的大數據庫，實現全國聯網，實時追蹤，數據共享，開展生態環境監測的大數據分析，幫助評價領導干部在任和離職期間的環境保障狀況，提供績效評價的依據，全網絡覆蓋范圍包括審計署、環保部、國土資源部等多個部門的配合以及公眾的參與，共同形成一個有效的監督體系。

（作者單位：重慶理工大學會計學院）

1.蔡春、畢銘悅.2014.關于自然資源資產離任審計的理論思考[J].審計研究，5。

2.徐泓、曲婧.2014.自然資源績效審計的目標、內容和評價指標體系初探［J］.審計研究，2。

3.陳獻東.2014.開展領導干部自然資源資產離任審計的若干思考[J].審計研究，5。

4.陳波.2015.論產權保護導向的自然資源資產離任審計[J].審計研究，5。

5.劉湘溶.2014.關于生態文明體制改革的若干思考[J].湖南師范大學社會科學學報，2。

6.馬志娟、韋小泉.2014.生態文明背景下政府環境責任審計與問責路徑研究[J].審計研究，6。

（本欄目責任編輯：鄭潔）