新時期高等教育簡政放權改革的背景及問題

蘇林琴，楊家榜

(北京工業大學，北京 100124)

新時期高等教育簡政放權改革的背景及問題

蘇林琴，楊家榜

(北京工業大學，北京 100124)

在高等教育簡政放權改革緊鑼密鼓地展開之際，探究其熱興的背景，反思其存在的問題，有利于對本輪高等教育簡政放權改革形成一個全面的認知和評價。大眾化背景下辦人民滿意的高等教育的現實需求、逐步深化的教育行政管理體制改革、分權管理理論的傳播，分別構成了本輪高等教育簡政放權的現實背景、歷史背景和理論依據。本輪簡政放權改革取得了很好的成績，贏得了社會的認可，但也存在著放權口徑不統一、權力監管不到位等顯著問題。因此，政府在以后的改革中既要進一步轉變職能，積極推動學校、社會力量的用權能力建設，還要勇擔責任，建立起有效的權力監管體系，做到既不越位，也不缺位。

高等教育改革 簡政放權 分權管理理論 公共治理理論 權力監管

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(下文簡稱“《綱要》”)提出：“以簡政放權和轉變政府職能為重點，深化教育管理體制改革，推進中央向地方放權，政府向學校放權，明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。”至此，中國高等教育未來的簡政放權之路變得更加清晰和明朗，簡政放權改革進入了加速期。在中央和地方不斷分批下放、取消行政性審批事項之際，探究高等教育教簡政放權改革的背景，反思當下改革過程中存在的問題，有利于對本輪高等教育簡政放權改革形成一個全面的認識和評價。

一、新時期加快高等教育簡政放權改革的背景

在教育改革發展的新時期，我國加快高等教育簡政放權的改革速度既有其歷史與現實背景，也有其理論依據。歷史與現實背景對加快簡政放權改革提出了客觀要求，而相關理論則為改革提供了實現路徑。

(一)現實背景:高等教育需求的多元化

高考制度恢復以后，我國高等教育經過將近30年的深化改革，終于在2002年實現了從精英教育階段向大眾教育階段的過渡，進入高等教育大國的行列。到2011年，我國的高等教育毛入學率已經達到26.9%，不管是高等學校的規模還是招生人數，都已位居世界第一[1]。隨著我國高等教育逐漸從大眾化向普及化的靠近，其發展的重心也發生了變化，即不再單一地追求規模和數量的擴張，轉而更加注重質量和內涵的提升，強調辦人民滿意的高等教育。伴隨著高等教育大眾化而來的是高等教育利益相關方和需求的多元化，因此，在大眾化背景下辦人民滿意的高等教育，內在地包含了對多元化教育需求的滿足[2]。但我國現行的政府包攬一切的教育管理體制因其與生俱來的僵化低效等特點，并不能很好地適應高等教育發展的新要求。因此，通過簡政放權，改變現行的教育管理體制，構建政府、學校、社會的新型關系，就成為教育改革的必然。加快對教育的簡政放權改革，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、相關主體各安其位的教育善治格局，不僅有利于提高政府的教育治理質量，而且更有利于為學校、地方、社會力量減負松綁，調動他們管理、舉辦、監測教育的積極性，打破我國高等教育嚴重同質化的現狀，從而優化結構、辦出特色，構建起多層次、多類型的特色鮮明的高等教育體系，更好地滿足不同利益相關者的多元教育需求。

(二)歷史背景:逐步深化的教育體制改革

我國教育領域內的簡政放權改革最早發軔于20世紀80年代。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》(下文簡稱“《決定》”)指出：“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權。”[3]改革意在使高等教育具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。1986年國務院頒布了《高等教育管理職責暫行規定》，規定了中央部委、地方政府和高等學校各自的權力、職責邊界。1993年，國務院相繼頒布了《國家教委關于加快改革和積極發展普通高等教育的意見》《中國教育改革和發展綱要》，強調在政府和學校的關系上要按照政事分開的原則，明確高校的權利與義務，使高校真正成為自主辦學的法人實體；在中央政府和地方政府的關系上要進一步確立中央與省級政府分級管理、分級負責的管理體制。1995年，國務院轉發了《國家教委關于深化高等教育體制改革的若干意見》，指出高等教育管理體制改革的目標是爭取到2000年或稍長一點時間內，基本形成舉辦者、管理者、辦學者職責分明，中央政府和省級政府分級管理、分級負責，以地方政府統籌為主，條塊有機結合的體制框架。1997年，原國家教委出臺了《關于轉變職能，加強宏觀管理，擴大直屬高校辦學自主權的若干意見》，強調要根據高等教育管理體制改革的目標，加強地方政府對所在地區學校的統籌權，擴大高校的辦學自主權和社會參與權。1998年頒布的《高等教育法》和1999年頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》在總結前期高等教育管理體制改革經驗的基礎上，都強調了“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”的改革發展方向[4]。

對這些政策和法律文本進行分析后可以看出，我國教育領域內的簡政放權改革是階段性漸進的。從1985年頒布《決定》到2010年《綱要》的制定，我國高等教育領域內的簡政放權改革從未停止過。審視我國1985年以來的教育行政管理體制改革之路，會發現每一輪新的改革實踐都是在已有改革成果的基礎上進行細化和深化的[5]，因此當下開展的高等教育簡政放權改革正是一場以歷次教育行政管理體制改革為基礎的教育革命，是對以往所進行改革的深化。

(三)理論依據：分權管理理論的傳播

1.追求效率和效益的新公共管理理論。新公共管理理論產生于西方風行凱恩斯主義而經濟滯脹、政府公共服務無效率的社會背景之下，其理論基礎是自由經濟思想、新制度經濟學和公共選擇經濟學。新公共管理理論是對威爾遜的“政治——行政”二分論和韋伯的“理想官僚制”論的否定，認為以這二者為主的傳統公共管理模式過于僵化和死板，既缺乏對現實變化的敏感性，又易出現政治交易甚至是尋租腐敗，會造成政府管理的失靈。新公共管理理論關注的是政府的效率問題，著眼于從制度改進著手改善行政所處的困境，主張政府必須轉變包辦一切的全能角色定位，集中力量管好自己該管的事情。在新公共管理理論者眼里，政府的職責就是提供公共物品、彌補市場，調節宏觀經濟、進行財產的再分配，維護市場秩序等[6]。20世紀90年代，美國新公共管理主義者奧斯本和蓋布勒在其著作《重塑政府》中提出了10項政府改革主張，包括從劃槳到掌舵、從服務到授權、從壟斷到競爭、從規章到使命、從投入到效果、從官僚到顧客、從浪費到收益、從治療到預防、從集權到分權、從計劃到市場等內容[7]。新公共管理理論是處理中央政府與地方政府、政府與市場之間關系的新依據，其核心就是立足市場對政府進行重新定位，強化中央政府的宏觀管理職能，淡化其執行、評價職能，還權于地方政府、社會，以充分發揮地方政府和社會力量在社會事務中的作用。新公共管理理論本質上是一種經濟、行政管理理論，澳大利亞、美國、英國等國自20世紀80年代起逐漸將其應用于教育體制改革領域，催生出了校本管理、特許學校、家長擇校等教育改革舉措，一時成為西方政府信奉的“金科玉律”。與此同時，新公共管理理論也開始傳入我國，逐漸成為指導我國進行社會改革的重要理論。

2.強調多主體間聯動的公共治理理論。新公共管理理論本質上屬于自由主義經濟學說在當代的新表述，因此，西方社會在運用新公共管理理論治療“政府失靈”的同時，也會不可避免地產生了“市場失靈”的副作用。公共治理理論產生于世界范圍內因“政府失靈”和“市場失靈”而出現“治理危機”之時，試圖治愈“治理危機”以更好地滿足公眾對公共服務的需求。它是由新公共服務理論和多中心治理理論發展而來的新型管理理論，突出特點是強調多元治理主體之間的相互協調。和新公共管理理論一樣，公共治理理論也主張對政府進行分權化改革，改變政府作為公共服務唯一提供主體的現狀。但公共治理理論和新公共管理理論對市場作用的認識是不一樣的，新公共管理理論持將公共事務管理主體劃分為市場和政府的二元主體，將市場視為一種比政府更優越的公共服務提供者，強調在“政府失靈”的時候，通過政府分權化、市場化改革來激發和釋放市場主體提供公共服務的力量。而公共治理理論則把市場和政府看作是職責不同但同等重要的服務主體，在主張簡政放權、發揮市場作用的同時，更加重視政府、市場、第三方部門之間在公共管理過程中的共同參與和協調運作，試圖構建起一個多主體互動合作的治理體系[8]。20世紀90年代，公共治理理論追求“善治”的理論構想逐漸被應用于西方發達國家的教育改革之中，使西方發達國家教育呈現出服務主體多元化、服務組織結構扁平化、第三部門蓬勃發展的局面。

二、高等教育簡政放權過程中存在的問題

自黨的十八大召開以來，在教育部帶頭取消重點學科審批、優秀博士論文評審、教學工程競爭性項目審批等一批行政性審批項目之后，各地方教育行政部門也加緊了對學校和社會放權的步伐，使高等教育簡政放權改革呈現出欣欣向榮的局面。如山東省2012年終止了對民辦非學歷高等教育機構設立合并、民辦學校以捐贈者姓名作為校名、高等學校教師資格的認定、高等學校副教授評審等項目的審批。2013年6月，浙江省政府對其承擔的20項行政許可和其他審批事項進行梳理，清理后保留了13項，削減了35%。同年10月，該省政府又對省教育廳自主行使的62項行政管理和服務性事項進行全面調整規范，保留了32項，委托9項，下放6項，職能劃轉4項，取消11項。總而言之，此次簡政放權的幅度是前所未有的，它積極回應了社會和學校對參與公共教育管理的需求，下放和取消了一批含金量較高的行政審批和非行政許可項目，獲得了社會的認可。但由于改革所涉時間緊迫短暫、范圍面廣量大、任務艱巨繁重、利益多元交織，中央政府、地方政府、社會力量、學校各自的職能定位問題依然存在，在各級政府的簡政放權過程中也產生了許多問題[9]。因此，深刻反思和嘗試解決簡政放權過程中出現的各種新情況、新問題，是當前亟待研究的課題。

(一)放權口徑不統一

高等教育簡政放權的實質是在對政府職能進行合理定位的基礎上把地方政府、學校、社會力量想辦且能辦好的事務交由其辦理，實現對公共事務管理權力的重新調整。其基本要求就是把該放的權力全部放下去、放到位，否則高等教育領域內的簡政放權就會像工商領域的簡政放權一樣，出現隱形化和形式化等假放、空放、少放的問題 。但由于本輪簡政放權改革并沒有對各部門、各地方下放權力和取消行政審批事項的標準作出統一要求，而只要求各部、各地結合本地實際制定政府權力清單和責任清單，這實質上造成了不同部門和地方之間簡政放權幅度的差異：對比中央各部委，教育部對其所屬高校還能賦權的程度遠遠比其他高等學校辦學部門更為徹底；對比教育教育部直屬學校和地方所屬學校，地方教育行政部門還有其他管理高校的部門對地方高校的牽制力還很大，地方院校的辦學自主權依然受到很大的制約；對比各地方，有的地方大幅下放行政審批事項，而有的地方則投鼠忌器、畏首畏尾；對比不同類型和不同層次的高等學校，不少地方政府僅僅將一部分辦學自主權下放給有博士學位授予權或碩士學位授予權的高校，而其他高校則仍須接受地方政府的統一組織和管理。缺乏統一的放權口徑，造成了各部門、各地方放權步調和幅度的差異，影響了簡政放權的整體效果。

造成放權標準不一的原因既可能是因為各部門的利益固化，主觀上不愿意放權，也可能是因為各部委、各地方對所屬高校接權、用權能力缺乏信心。因此，在今后的簡政放權改革過程中，應該更加注重政府職能的轉變以及對學校、社會力量用權能力的建設。注重政府職能的轉變即要求政府在根據自身服務能力進行科學確權的基礎上，管好自己能管和該管的事務，下放自己不能管或者管不好的事務，減少對微觀事務的干預，實現從“全能型政府”向“有限政府”的轉變[10]。只有樹立起科學的職能觀，政府才能從根本上提高簡政放權的自覺性。對學校和社會力量進行用權能力建設的目的是為了解決學校和社會力量要權意識較強但用權能力較弱的問題。就加強社會力量用權能力而言，它不僅要求政府遵守“開放、透明、公平”的競爭規則，實行統一的高等教育進入和退出機制，培育一批有公信力的社會組織，而且還要求各教育組織加強自身改革，擺脫“官辦官管”的窘境，實現自身的獨立。就加強學校用權能力建設而言，當前高校最迫切的任務是根據《綱要》和《高等學校章程制定暫行辦法》中關于大學章程制定的要求，積極完善高等學校內部治理結構，形成學校的穩定機制、創新機制、社會支持機制以及民主管理和監督機制，從而使其真正成為能面向社會、依法自主辦學的法人實體[11]。

(二)對權力的監管不到位

簡政放權不是簡單的一放了之，“承認政府的有限性，并不意味著政府要放棄責任，教育放權改革也不代表政府放棄了對教育和學校的控制，更不代表政府對學校撒手不管”。新中國成立以來的歷次教育行政管理體制改革經驗表明，由于我國對中央和地方政府之間的權責劃分并不是很清楚，權力運行的相關制度規則還未完全建立起來，加之我國“大政府、小社會”的治理傳統由來已久，社會自組織能力較弱，要想真正走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，達到簡政放權以提高行政效率和質量的最終目的，就要在落實放權責任的同時充分肯定政府作為社會發展的最終風險控制閥、權力制衡器、公平穩定機的作用，切實履行政府的監管職責，防止出現監管的“真空”，以保證高等教育簡政放權改革能秩序井然地展開[12]。由于本輪簡政放權改革急于改變教育管理過于集中的現狀，在前期并未形成“放管結合”的意識，相對忽略了政府監權、管權的一面，使得簡政放權的過程中出現了許多混亂現象，如地方政府對高校辦學自主權的假放、虛放、亂放，高校招生考試中腐敗滋生，學校債臺高筑，教師學術造假和教職工權益得不到保障等現象。

為改變政府監權不力的現狀，預防市場主體的“志愿失靈”，需要政府勇擔責任，建立起一個有效的權力監管體系，在把該放的權力放到位的同時，把該管的事情管好，做到不越位也不缺位。具體來說，一要在“依法行政”和“依法治教”的理念指導下，厘清政府的權責邊界，形成責任清單，確保“法定責任必須為”以預防地方政府的不作為。二要豐富和完善教育監管方式，改變過去過分依賴行政監督的監管方式，進而形成法律、規劃、標準相結合的多元監管方式。三要建立有效的問責制度和績效評估制度，明確各級政府、學校、家長、社區對辦學行為、教育質量提升和學生發展所承擔的責任，從而強化其他非政府主體的責任意識，實現對各辦學主體的辦學行為及其所行使教育權力的監督。

[1]李立國.中國高等教育大眾化發展模式的轉變[J].清華大學教育研究，2014(1):18-27.

[2] 朱永新，湯敏等.教育改革進行時[M].太原：山西教育出版社，2015:29.

[3] 中共中央關于教育體制改革的決定[Z].1985-05-27.

[4][5]王英杰，劉寶存.中國教育改革30年(高等教育卷)[M].北京：北京師范大學出版社，2009:66-78.

[6] 陳孝彬，高洪源.教育管理學[M].北京：北京師范大學出版社，2012:60.

[7] 戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府:企業家精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，2006:10.

[8] 高秉雄，張江濤.公共治理：理論緣起與模式變遷[J].社會主義研究，2010(6):107-112.

[9] 胡宗仁.政府職能轉變視角下的簡政放權探析[J].江蘇行政學院學報，2015(3):106-111.

[10] 蒲蕊，徐蕾.對教育放權改革的思考[J].教育學報，2015(5):13-18.

[11]孫霄兵.中國特色現代大學制度建設研究[M].北京：教育科學出版社，2014:134-140.

[12] 史瑞杰，李欣.簡政放權不能一放了之[J].行政科學論壇，2014(6):7-12.

(責任編輯：劉新才)

The Background and Problems of Higher Education Decentralization Reform in the New Era

SU Linqin, YANG Jiabang

(BeijingUniversityofTechnology,Beijing100124,China)

In higher education decentralization reform which is intensive and ongoing, exploring the background and reflecting the existing problems is benefit to form a comprehensive understanding and evaluation of higher education decentralization reform. Running higher education of people's satisfaction in the popularization background, gradual deepening of the reform of educational administration system and the spread of decentralized management theory form realistic background, historical background and theoretical basis of higher education decentralization reform. higher education decentralization reform has achieved very good results, and won the recognition of the community, but some problems still sexist, such as decentralization of the caliber is not uniform, power regulation is not in place and so on.so the government should change the function, actively promote the construction of the power capacity of schools and social forces, should assume the responsibility, and establish an effective power supervision system for that neither offside, nor absence.

higher education reform; decentralization; decentralized management theory; the theory of public governance; supervision

2016-06-13

蘇林琴(1978-)，女，漢族，浙江溫州人，教育學博士，北京工業大學高教所副研究員；研究方向：教育原理、教育政策與法規、學生事務管理。楊家榜(1992-)，男，漢族，云南昭通人，北京工業大學高教所碩士生；研究方向：教育學原理、教育史。

G640

A

1005-5843(2016)12-0015-04

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.12.004