上海市軌道交通車輛基地土地集約利用的策略及思考

劉 淼

上海市軌道交通車輛基地土地集約利用的策略及思考

劉 淼

2014年上海市新一輪總體規劃編制工作啟動，開啟了資源環境緊約束條件下上海城市發展新模式，軌道交通車輛基地（后簡稱“軌交基地”）作為上海城市軌道交通中的一個重要部分，由于分布范圍廣、占地面積較多，亟需進一步的創新土地利用方式，提高節約集約水平。通過梳理上海市軌交基地的分布、用地、可達性等現狀特征，分析既有選址方法、用地標準等規劃管理中存在的問題，結合香港等城市經驗，提出土地集約利用的相應策略及思考。

軌交基地 | 土地節約集約水平 | 綜合利用 | 策略及思考

劉 淼

上海市城市規劃設計研究院 總規中心工程師，碩士

0 引言

為了更好地集約利用土地，拓展提升城市功能，上海市結合近年開展的閔行吳中路停車場、浦東金橋停車場等項目，開始嘗試對軌道交通車輛基地加建上蓋并結合周邊土地進行綜合開發利用，并于2014年由市發展改革委員會、市規劃國土資源局聯合發布《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見（暫行）》（滬發改城[2014]37號），以及由市建管委牽頭、市發改委、市交通委、市規土局等部門聯合發布《上海市軌道交通車輛基地綜合開發利用建設導則（試行）》兩份指導性文件。從全國內陸城市來看，最早的北京四惠車輛段到近年的深圳前海灣等綜合利用案例，仍缺少市域層面的整體土地利用策略。因此，本文通過梳理上海市軌交基地的數量、占地、可達性等現狀特征，分析既有選址方法、用地標準等規劃管理中存在的問題，結合香港、東京等城市經驗，提出土地集約利用的相應策略及思考。

1 軌交基地的內涵及分類

城市軌道交通建設是一項耗資巨大的工程，作為軌道交通工程重要的后勤基地，軌交基地是列車停放、檢修、保養的重要場所，是城市軌道交通中的重要組成部分。上海市軌道交通網絡中的車輛基地通常由車輛運用檢修、綜合維修、物資倉庫3個系統組成，根據功能和規模的不同可劃分為3大層次[1]：停車場、定修段、車輛段。

圖1 現狀及規劃軌交基地空間分布情況

圖2 國內外大城市軌道交通車輛段占地指標對比（單位：m2/輛）[2]②《香港規劃標準與準則》關于軌交基地用地面積規定的表述：“鐵路總站/車站及車廠的面積及設計，均須根據特別可行性研究的結果來厘定，這些研究須獲運輸署、路政署及有關的委員會批準。”盡管香港對于具體的用地面積沒有直接給出數字，但從現有9個基地的實際用地來看，平均用地面積僅約15 hm2。

停車場：是城市軌道交通車輛停放的場所，承擔城市軌道交通車輛的停放、清潔、列檢、維護和乘務工作；規模較小的停車場僅設置停車列檢設施，規模較大的停車場還設有周月檢、臨修；停車場投資和占地都相對比較小，規模與線路要求的存車量有關。

定修段：除了具有停車場功能外，一般還具有能承擔本線軌道交通車輛定、臨修和月檢的功能，具有通信信號、機電、工務系統的綜合維修功能，并具有救援和搶修功能。

車輛段：是城市軌道交通車輛進行較大修程的場所，在定修段的基礎上增加車輛架大修設施。同時，根據工藝要求，有一定的部件檢修能力；車輛段還包括綜合維修中心和物資倉庫的功能；具有救援和搶修功能。

2 上海市軌交基地基本情況及特征分析

2.1 基地數量多， 分布范圍廣

表1 上海城市軌道交通網絡車輛基地用地指標表

表2 中、日典型城市軌道交通車輛段用地指標對比表[2]

上海市規劃軌交線路22條，合計1 051 km。配套的軌交基地現狀及規劃合計有36處（圖1），從布局來看，大多分布在中心城邊緣及外圍地區。中心城外環線內14處，總面積約4.5 km2，平均規模約32 hm2，基本位于內外環之間，靠近外環線；中心城外22處，總面積約6.0 km2，平均規模約27 hm2。其中，位于新城新市鎮的集中建設區內14處（其中3處位于集建區邊界上），集建區外8處。

從總體數量及分布來看，軌交基地數量多，分布范圍廣，其綜合利用需要與區域開發、生態保護等城市總體發展策略有效銜接。單幅商品房用地出讓已十分少見。

上海軌交基地的用地標準當前主要參照《上海市基礎設施用地指標（試行）》（滬建交聯[2007]548號）（表1），其中停車場對應的標準用地規模最小，為15—20 hm2；定修段標準用地規模其次，為25—30 hm2；車輛段標準用地規模最大，單線用地規模為35—40 hm2。

從占地面積情況來看，對軌交基地開展用地節約集約的方法研究在當前土地資源緊約束的情況下尤為迫切①1999年《城市快速軌道交通工程項目建設標準》（試行本）建標[1999]81號相關內容：在每條運營線路中應設一個車輛基地，有條件的地方也可兩條線合建一個車輛基地。當運營線路長度超過20 km時，可根據運營情況在適當位置增設一個停車場。車輛基地的總體布局應根據列車運用整備和各專業檢修工藝作業要求，并結合地形條件可采用盡端式或貫通式布置，在滿足功能要求的同時，力求用地緊湊、布局經濟、合理。總體布局規模應按遠期功能要求確定。占地面積可按0.1—0.13 hm2/車進行控制。。

2.2 用地總量多， 單體面積大

現狀建設及規劃的36處軌交基地總面積合計達到10.5 km2，其用地總量與上海市2012年全年住房用地計劃供應總量（1000 hm2）相當。從單體面積來看，36個軌交平均單體面積為28 hm2，其中18個未建基地面積平均為34 hm2，大幅高于國際發達水平。相比之下，近兩年上海出讓的住宅用地平均單幅面積約6 hm2，商辦類單幅面積約2 hm2，超過10 hm2的

2.3 基地用地標準高， 集約利用水平低

從國際大都市的經驗來看，上海軌交基地的用地標準嚴重偏高。根據研究[2]，與東京相比上海軌交基地的收容效率僅為東京的1/5—1/3；從占地面積來看，東京車輛段占地一般為4—10 hm2，大幅低于上海用地標準30—40 hm2（圖2，表2）。可以看出，上海市傳統的軌道交通車輛基地的土地集約利用水平與國際大都市的定位和發展導向不相適應，亟需開展用地節約集約標準和方法研究。

圖3 荃灣地鐵站的交通走廊

2.4 建設周期等協調難度高， 建設投資量大

建設周期因素：軌交基地是軌道交通車輛的停車定檢、定修配套設施，需要與線路同步建成、調試和運營，其建設時序需要與軌道線路建設工程基本同步，這也是近年來各地軌交車輛基地研究頻繁的最主要原因（表3）。

技術及協調難度高：軌交基地開展綜合利用時還面臨安全要求高、技術難度大等問題。（1）在空間布局上，要整體考慮、統籌布局，對軌交線路、庫房、管理用房等進行合理布局，以節省出更多的落地空間。（2）基地綜合開發需要系列突破技術難點，需要在實現軌道車輛基地安全運營的前提下達到綜合利用的條件，如對于已建基地，基地運營和綜合開發并行、增加防火防災、車庫承重、隔音處理等均存在一定的技術困難，尤其涉及普通住宅和商辦等功能供給。

投資量大：軌交基地綜合開發首先要在基地上方進行蓋板，將產生大量的蓋板和設計建設成本。經初步估算，上海現有規模的軌交基地加建上蓋建設成本大約需要5000元/m2，相應前期規劃、設計建設及后期運營維護成本也有所增加。

以位于上海市嘉定區的城北路停車場為例，其用地權屬已全部出售給日月光集團，規劃開發方向為集住宅、商業、辦公、酒店為一體的綜合體，總建筑面積約79萬m2。正是綜合考慮建設周期因素，現狀其上蓋的“蓋子”已建成，但考慮到周邊產業氛圍培育不夠成熟，其具體綜合開發尚未啟動。

從軌道線網建設周期、綜合利用技術及投資因素來看，軌交基地的綜合利用尤其是綜合開發，需要超前規劃引導，在開發的規劃、地塊出讓和開發機制上需要更積極的聯合工作機制。

表3 上海市近期軌道交通基地規劃工期

表4 現狀及規劃軌交基地與軌道站點融合情況統計表

2.5 傳統選址較偏， 但仍具較好可達性

受到傳統選址觀念影響，軌交基地被認為是噪音大、占地多的交通配套設施用地，選址多選擇在城市建設區的邊緣③根據2007年7月上海市城市規劃設計研究院、上海申通軌道交通研究咨詢有限公司共同編制的《上海市軌道交通網絡車輛段和停車場布局規劃》，確定的軌道交通基地的布局原則第三條：“車輛基地布局規劃的選址，原則上以方便運營減少列車空走距離、盡量選址在市郊，靠近線路兩端”。。這樣導致的結果是，一方面如果軌交基地要進行綜合開發，其經濟社會效益會受到大大制約，另一方面對于具有良好可達性等優勢的基地，如果進行綜合開發，近30 hm2的開發將極大地沖擊區域已有的空間結構，給傳統選址的建設區邊緣帶來設施配套、生態環境方面新的問題。

由于軌交基地是軌道交通系統的一部分，存在著一定程度的交通可達性優勢（表4）。從上海36處基地的實際分布來看，6成基地位于軌交站點500 m范圍內，其中9處甚至與軌交站點融合，具有較好的開發利用潛力。

從基地選址來看，軌道網規劃中需要優化選址原則，在用地規模和布局更加集約的前提下優化區位，充分利用其良好的交通可達性優勢服務區域發展。

3 香港相關經驗借鑒

香港地鐵發展，從20世紀60年代的地鐵線站建設逐步發展為地鐵和物業綜合發展的“R+P”模式[4]，在節約集約用地方面積累了豐富經驗，有效利用車輛段及車站上蓋空間進行開發建設，也為居民提供一站式的優質社區和便利的出行條件，同時也形成了一套完善的規劃管理、利用導向和開發模式的運作機制，這為上海市未來軌交基地的綜合利用提供了很好的借鑒（圖3）。考慮到香港在地勢地質條件、規劃控制策略等方面與內地城市存在較大差異，香港軌交基地綜合利用的相關規劃經驗[5]主要體現在以下3個方面。

表5 香港軌交基地綜合利用表[5]

表6 3處典型軌交基地綜合開發的業態情況[6]

圖4 香港軌交基地部分相關開發政策及流程[5]

3.1 規劃管理上， 有完善的規劃體系和方法指導

（1）形成上位規劃指導制度。香港將軌交車輛基地綜合利用納入城市總體規劃及近期建設規劃進行統籌考慮（圖4），在總體區劃規劃中確立了“綜合發展區”及其特征和實施審批機制，專門對全市的“綜合發展區”提出綜合部署，軌道交通車輛基地也屬于“綜合發展區”的一部分，針對性地提出布局規劃導向。而在整個香港的規劃體系中，對“綜合發展區”的開發利用具有嚴格的審批流程，開發者必須提交詳細的“總綱發展藍圖”，在通過多個環節的公共參與之后，交由香港的城市規劃委員會審批通過之后方可進行開發。

（2）制定相關規劃技術規范。作為“綜合發展區”一部分的軌交基地，必須向城市規劃委員會提交“總綱發展藍圖”，除滿足常規的城市規劃要求外，還需要提交“景觀和城市設計方案、環境評估報告、市政影響評估報告、交通影響評估報告”，并通過《批地條款》和《建筑管理條例》進行落實。

（3）科學引導工程建設時序。基地立體利用部分的工程基礎設施與基地整體同步施工建設，但其上蓋功能和開發規模則待周邊地區發展較為成熟之后才最終明確。對于開發時序的合理控制一方面符合市場規律，另一方面也可以更有效地利用土地。例如，在建的將軍澳“日出康城”項目占地34.8 hm2，總開發面積165.3萬m2，內部社區配套設施包括中學、小學、幼兒園、社區會堂等，開放空間包括中央公園、車站廣場、平臺休憩空間等，其計劃開發時間從2004年至2019年，長達15年。

3.2 利用導向上， 注重整體統籌并銜接區域規劃要素

（1）全市整體統籌考慮，在推進都市區高度集約的同時，維護郊區生態建設。香港地鐵現有7條重型鐵路線、2條中型鐵路線和1條輕鐵組成的城市軌道交通網絡，配套的軌交基地共有9處（表5）。其中位于香港中心區或新市鎮內的6處軌交基地開展了綜合開發，這些基地除何東樓車廠基地外均與地鐵站直接相連，位于生態走廊區域的小濠灣車廠、八鄉車廠沒有開展綜合開發。

（2）開發功能、風貌、交通等與周邊地區充分銜接。香港綜合利用的軌交基地充分考慮區位、交通、周邊地區功能等因素。其中，位于中心區的九龍灣車廠綜合開發商業、辦公和居住功能，而中心區邊緣及周邊地區的荃灣、柴灣、將軍澳、屯門及何東樓車廠基地周邊是成熟的居住區，其開發功能則以居住為主，商業配套設施為輔。

3.3 開發業態上， 綜合利用以人為本，布局相關功能

香港軌交基地開發項目主要融合了交通引導開發（TOD）、物業（PMD）和站點綜合開發（SID）等概念，形成高強度高密度的城市綜合體。一般將軌交基地設置于地面層，利用其上蓋平臺作為二次開發的基地，結合軌交基地比鄰的地鐵站點以及交通樞紐吸引的大量人流，對軌交基地進行綜合開發（表6）。以1984年建成的荃灣車廠基地綜合體為例，其共建有17座住宅樓，提供了4 070個居住單元，屋頂平臺配套有休閑設施包含噴水池、籃球場及數個兒童游樂設施，對外開放；同時設有小型購物中心——綠楊坊，內有多間酒樓、快餐店；露天部分包括幼兒園、社區中心、地產公司、診所等社區服務業態。

圖5 軌交基地土地集約利用方式

4 土地集約利用策略

軌交基地綜合利用的主要目的之一是針對城市土地資源的緊約束，推進用地節約集約使用，創新土地利用方式。總體來看，軌道交通基地的土地集約利用策略主要有3種（圖5）。

4.1 策略1： 網絡資源共享

即在前期線網規劃階段，通過合理布局，資源共享，提高土地集約。隨著城市軌道交通的建設線路越來越多，并形成網絡化運營，若按單條線路單獨設置場站，其占地規模必然龐大。因此在滿足各線正常運營要求的前提下，通過路網資源共享優化車輛段的規模、合理設置聯絡線，以控制軌道交通用地，可節省用地以及地鐵工程投資[7-8]。上海市已建的18個軌交基地中石龍路停車場、蒲匯塘停車場、龍陽路定修段、川楊河停車場均服務多條軌交線路，例如石龍路停車場服務線路包括軌道1號、3號和規劃15號線。

4.2 策略2： 基地布局優化

即結合維修體系完善，優化基地內部布局[9-11]。維修體制是影響車輛段用地布局的重要因素，而當前城市軌道交通車輛的維修體制基本上沿用城市間鐵路經驗，在結合城市軌交交通自身特點的研究還需要加強。根據東京、大阪、香港等軌交發達的城市經驗，通過專業化和市場化的檢修制度優化（表7），一方面軌交基地可以大幅減少相應工藝流程及相應設施布局，節約用地；另一方面，運維檢修效率可以直接影響備車數及設施的利用率，進一步節約用地。

從車輛架大修來看，目前主要有廠修、段修間的分修制和合修制。一般在規模較小或建設初期的軌道交通網絡中采用合修制，在軌道交通網絡發展較為成熟的城市應采用分修制，通過線網間共享檢修資源，減少車輛段的大修占地。

從車輛檢修來看，與日本相比，上海地鐵車輛的日檢、月檢周期小于日本車輛的周期，修停時間長于日本，這是造成我國車輛段規模遠大于日本的原因之一。

從利用社會資源來看，車輛段應避免分工過細的建設模式，否則會加大車輛基地的規模，且利用率不高。香港地鐵的車輛部件維修就是在專業工廠進行，巴黎地鐵的車輛部件總體大修及工藝技術的改進也是在專業工廠進行，倫敦、東京也采用將車輛的部分維修委托給專業部門的方式。

4.3 策略3： 基地綜合利用

即根據完善城市功能的理念出發，增加其他城市功能的設施配置。根據公益性，綜合利用可分為綜合性開發和公益性利用兩大類。

綜合性開發：利用交通可達性優勢，提高地塊容積率，開展商業、辦公、居住等開發，提高土地利用效率，一定程度帶動區域經濟發展。上海已經實施的案例有吳中路定修段和城北路停車場。

公益性利用：結合區域發展需求，優先配置文教體衛等公共服務設施，變電站、泵站等市政設施，公交場站、停車場等交通設施，以及公園綠地等公益性設施。上海已經實施的案例有蒲匯塘停車場開展的屋頂綠化（圖6）。

5 基地綜合利用的初步建議

結合上海軌交基地現狀特征和香港等城市經驗，建議軌交基地的綜合利用應以節約集約為前提，以完善城市功能為主要目的，具體包括以下3個方面：

5.1 規劃管理方面

（1）按照土地集約利用要求，同步推進網絡資源共享、基地布局優化和基地綜合利用策略的深化研究；抓緊更新軌交基地相關的用地標準。

（2）加強規劃引領，建立聯動開發機制。加強與新一輪總體規劃的銜接，在符合上位規劃的情況下開展綜合利用；減少軌交基地開發對區域空間結構、交通等公共配套的影響，并需要注意“TOD開發”和“TOD策略”的差異；深化軌交基地選址方法，從區域、軌道沿線等多個角度聯動基地及周邊用地的合作開發機制。

5.2 利用導向方面

（1）避讓生態敏感區域。軌道交通車輛基地綜合利用應位于規劃集建區內。

（2）鼓勵土地復合利用。與市域生態環境改善整體聯動，體現“功能混合、立體復合、生態宜居”的理念。

（3）落實TOD開發模式。軌道交通車輛基地綜合開發應有軌交站點支撐，交通條件良好；綜合開發的基地優先考慮未來的城市中心、多條軌道的換乘點，以及與軌道站點融合等因素。

5.3 開發業態方面

需要以完善區域城市功能為目標，注重社會公益性，優先建設綠化、市政、交通，以及幼兒園、社區中心等社區配套設施。針對基地內部居住開發或周邊不足，可設置文教體衛等公共服務設施；針對基地生態敏感區等區位及周邊不足，可設置開放式公園等綠化設施；結合地鐵站，可設置P+R停車場、公交場站等交通設施。（致謝：由衷感謝上海市規劃和國土資源管理局孫珊、朱麗芳、徐瑾，上海市城市規劃設計研究院詹運洲、金昱，上海市規劃編審中心楊晰峰、胡志暉，上海市隧道工程軌道交通設計研究院樂云凱等對本文的幫助。）

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Strategies and Thoughts on Intensive Land Use of Urban Rail Transit Depot in Shanghai

As the 2040 Shanghai Master Plan begins and land resource is reaching the upper limit, the development mode of Shanghai is marching into a new phase. Urban rail transit depot, with wide distribution and large area, is an important part of urban rail network so that it is necessary to improve its intensity of land use. By analyzing current problems of facilities allocation method, land use standards, accessibility etc., and summarizing the successful experiences of comprehensive depot development in Hong Kong, this paper puts forward strategies and thinking of intensive land use of urban rail transit depot in Shanghai.

Rail transit depot | Intensive level of land use | Comprehensive development | Strategy and thinking

1673-8985（2016） 06-0098-06

TU981

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