中國國家審計制度變遷：歷史與邏輯勾畫

曹越+李晶++伍中信

摘 要：國家審計是國家治理系統的重要組成部分，具有產權保護功能。制度市場的非均衡引致的國家財產權益保護問題決定了國家審計制度變遷具有必然性；國家審計制度變遷的目標是維護國家財產權益和經濟安全，變遷路徑遵循“誘致性變遷為主、強制性變遷為輔”，并具有很強的歷史繼承性，未來國家審計制度將實現從“產權為本”到“人權為本”、“政府主導”到“公民主導”的歷史性變遷。

關鍵詞：國家審計制度；變遷必然性；變遷過程；變遷規律

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一、問題緣起

國家審計是社會發展到一定階段的產物。中國國家審計歷史源遠流長，其萌芽可追溯至西周時期，《周禮》一書中所闡述的宰夫就地考核與監察之職能，可視之為中國官廳審計的萌芽形態（郭道揚，2004）[1]。現代意義上的國家審計制度是現代民主政治制度和市場經濟發展的結果（項俊波，2001）[2]。十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化。國家審計作為國家治理體系的構成部分，在保障社會穩定、維護經濟秩序、促進國家經濟安全發展等方面發揮了重要作用。十八屆四中全會指出，要加強審計監督，完善審計制度，為依法治國貫徹落實奠定基礎。探究我國國家審計制度的變遷過程、變遷必然性和規律，對于完善國家審計制度，強化國家審計監督職能，助推國家治理體系和治理能力現代化具有重要參考價值。

國家審計是當前理論研究的重大課題。學者研究主要集中在國家審計的本質（李金華，2008；劉家義，2012；張軻，2012；馬志娟和劉世林，2012；宋常等，2014）、職能（陳英姿，2012；彭華彰等，2013；張金輝，2014；鄭石橋，2014；朱榮，2014；張軍和許海晏，2015）、趨勢（朱堯平，2008；徐俊和付林，2013；肖振東和呂博，2013）、國家審計與國家治理的關系（廖義剛和陳漢文，2012；劉家義，2012；張立民和許釗，2014）以及環保審計 （Leeuwen，2004；Evans，2011；王素梅，2014；李兆東，2015）等方面。上述文獻側重討論國家審計基本理論和面臨的現實難題，為本文奠定了重要基礎，但鮮有學者從歷史層面系統研究國家審計制度變遷過程、變遷必然性與變遷規律。

審計史學界對國家審計制度研究存在“三多三少”現象：（1）研究領域上，民間審計和內部審計制度的文獻多，而國家審計制度的文獻少；（2）研究方法上，論國家審計制度的文獻多，而運用制度經濟學、社會學等基本原理和方法交叉研究國家審計制度的少；（3）研究空間上，討論改革開放后國家審計制度具體問題的文獻多，而從歷史層面系統分析整個國家審計制度的文獻極少。對于國家審計制度的變遷研究，目前主要側重特定歷史時期國家審計制度的變遷，而忽視了從整個歷史過程維度探討國家審計制度變遷。國家審計制度變遷是一種國家審計制度向另一種國家審計制度替代、轉換和交易的過程（馬曙光，2009）[3]。針對國家審計制度變遷的原因，學者存有四種觀點：環境決定論（李齊輝，2001；楊建榮，2013）、受托責任論（楊時展，1990；蔡春等，2012）、利益協調論（吳聯生，2003）和國家治理論（劉家義，2012）。環境決定論者認為，審計環境變化導致審計制度變遷，國家審計制度變遷研究須從維系中國社會的文化特征和文化環境出發[4]。該觀點強調了環境對國家審計制度變遷的影響，但忽視了國家審計制度變遷主體的能動性，難以深究審計制度變遷的規律。受托責任論者認為，國家審計因受托責任的發生而發生、發展而發展，國家審計的制度安排是為了確保政府有效履行公共受托責任[5]。該觀點強調國家審計制度源于公共受托責任的需求，揭示了國家審計與公共受托責任之間的緊密聯系，是國家審計制度變遷的主流觀點。但隱藏在公共受托責任背后更具支配性的本質力量是什么？公共受托責任的主要表現形式有哪些？這還有待進一步研究。利益協調論者認為，利益相關者針對審計規則的博弈及選擇形成了審計域秩序，并決定審計制度的形成，隨著時間的推移，利益相關者的選擇變化會導致審計域秩序發生變化，相應的審計制度也會發生變遷[6]。該觀點引入了“審計域秩序”概念，具有新意，但并未指出利益相關者選擇如何發生變化及變化的原因。國家治理論者認為，國家審計的產生和發展是基于國家治理的需要。但由于國家治理的概念太過寬泛，該觀點也難以準確定義國家審計制度產生、變遷的動因。

本文以產權保護理論和制度變遷理論為基礎，將產權保護嵌入國家審計制度變遷領域，旨在揭示國家審計制度變遷的必然性、變遷過程和變遷規律。

二、中國國家審計制度變遷的必然性

市場經濟是產權經濟，界定產權和保護產權是會計的兩大基本職能。一方面，會計核算確認產權關系、反映產權結構的變化，并將認定結果報告給各產權主體；另一方面，會計監督保障會計主體行為是否符合產權契約，是否損害其他產權主體的利益。但事實上會計依附于會計主體而存在，具有一定的道德風險。而作為獨立第三方的審計，通過對會計的產權界定結果進行“再次認定”，側重保護產權，有助于規避道德風險問題。于是，審計及其制度安排成為實行產權管理與控制的社會基礎。

財產觀念的形成與私人占有財產現象的產生及其發展是促使原始“習慣”向制度規范乃至法律規范演進之根本性原因（郭道揚，2004）[7]。早在奴隸制社會，隨著自然經濟的發展，產權權能開始分解，統治者意識到保護奴隸主財產權益對維護政權的重要性，于是試圖憑借對經濟的集權統治來達到保障和鞏固政治集權統治的目的。而要實現這一目標必須依靠財計法規，正所謂“治天下者必治計，治財計則天下必得治”。正確處理國家與地主、農民的關系需要依靠立法來實現，而處理好中央政府與地方政府的關系需要會計、審計作為手段，于是國家審計作為保護統治階級財產權益的主要手段得到了高度重視，國家審計主要通過正式的制度規范對會計行為進行再認定，實現對國有產權的保護。

國家審計制度作為一種特殊商品，存在供求雙方，也存在一個制度市場，同時也有均衡與非均衡的變動。國家政治、經濟的不斷發展使制度安排的成本與收益處于不斷變化中，當新制度安排的潛在收入增加、成本減少以及符合法律上的變化時，都可能衍生出制度創新的壓力，其中技術變遷、市場規模變化等都能引起外在于現存制度安排結構的利潤產生，同時技術創新、知識的積累以及趨于集中的政府權力等可以減少制度安排革新與操作的成本。不同的歷史時期會產生各種獲利機會，但這種獲利機會難以在既有的制度安排內實現，使得制度市場的供給小于需求，引致非均衡狀態。作為國家審計制度的市場主體，國家壟斷了制度的制定權，是唯一的制度供給者，國家革新審計制度旨在實現各種獲利機會（如強化財政集權、預防腐敗、增加財政收入和確保政權穩定），維護國家財產權益。當現存制度結構不能實現獲利機會時，便難以準確界定國家財產權益，未被界定的財產權利將被擱置在“公共領域”，引發尋租等分配性努力行為，導致國有產權租值耗散。為了準確界定國家財產權益，促進國有產權交易，確保國家財產保值增值，就必須推動國家審計制度適時變遷。

三、中國國家審計制度的變遷過程

（一）中國古代國家審計制度變遷歷程

中國國家審計起源于西周有其獨特的歷史背景。西周是奴隸制社會的鼎盛時期，土地是當時最主要的財富資源，西周土地歸周王所有，周王通過分封將土地使用權轉移給奴隸主貴族，在這種新型經濟責任關系下，統治者為維護政權和財產權益，催生了國家審計的思想。宰夫是當時獨立于財政之外具有審計職能的官員，主要負責諸臣群吏的政治監察和政績考核，此外還對官府財務收支情況以及財計部門的財務報告進行審計監督。西周開國家審計之先河，對后世國家審計的發展產生了深遠而直接的影響。

春秋戰國時期，領主制經濟向地主制經濟的變革標志著由奴隸社會進入封建社會。土地占有制度及封建生產關系的變化使統治者進一步強化經濟集權，為適應中央集權的需要，上計制度應運而生。此時的上計制度是自下而上的報告工作和自上而下的審計考核，強化了中央對地方的財政控制，鞏固和發展了中央集權。基于上計制度在國家財計控制中的特殊作用，這一制度受到各統治者的重視。

秦漢時期是中國封建社會的初步發展時期，皇帝總攬國家政治、經濟大權，對財產的國有權與私有權的劃分逐漸清晰，其中國家財政與皇室財政的分管分算制度對清晰界定和維護國有產權發揮了重要作用。為落實這一制度，國家加大了財計機構的建設力度，國家審計獲得了很大發展：一方面，秦漢沿用了春秋戰國時期的上計制度，到西漢時，上計制度趨于完備、系統，同時西漢始創的《上計律》確立了上計制度的法律地位；另一方面，秦漢時期形成了御史組織制度，御史大夫上對丞相所管財務行政部門，下至郡、縣都具有經濟監督大權，歲終對上計報告副本也具有審計權，標志著經濟監察與審計“合二為一”組織形式的產生，形成了中國古代國家審計的一大特色。

魏晉南北朝時期，王朝更迭頻繁，割據政權林立。地主土地上租佃制仍占主導地位，北方在魏文帝改革后，商品經濟出現恢復局面；南方則延續了兩漢以來的趨勢，商品經濟得到蓬勃發展。國家審計制度卻在動蕩中取得了重大突破。南北朝時期，門閥制度達到鼎盛狀態，上計制度發揮的作用縮小，逐漸淡出歷史舞臺。為了加強對土地財產權的控制和強化監督，一個新的審計監督機構（比部）產生，比部審計機構的設置對隋唐時期獨立審計機構的形成產生了重要影響。可以說，這一時期是中國審計史上的重要轉折時期。

隋唐時期是我國封建經濟的繁榮發展時期，統治者加大了對財產關系的保護力度，對財產權、債權和財產繼承權的維護有了明確的法律規定，其中國家財產權益、官債是保障的重點。國家審計在這一時期獲得了很大發展：隸屬于尚書省刑部之下的比部，已成為獨立于財政之外的專職審計機構，主要負責勾覆從中央到地方各級官府的財政財務收支；同時御史監察制度也已經比較成熟完備，御史臺內設有三院，三院各司其職，又相互配合，具有“以刑法典章糾正百官之罪惡”的監察職能，到唐后期，御史臺對國家財政由監察發展到勾稽審核；此外，審計法規《比部格》和《比部式》的出現對規范審計工作、提高審計質量具有重大意義。

宋朝時封建經濟進一步發展，國家對財產關系的維護達到了前所未有的程度。最高統治者吸取了唐末五代以來的經驗教訓，將財權收歸中央，為了強化中央對財計大權的控制，對財計組織建設進行了一系列變革。北宋元豐改制前，國家審計隸屬于財政系統，專門負責審計工作的是三司之下的三部勾院和都磨勘司。元豐改制后，三司下的審計工作歸刑部下的比部，后來又統一歸戶部。南宋時，出現了審計司、審計院等以審計命名的專職審計機構，對后世國家審計機構命名產生了直接影響。

元明清時期實現了系統化的經濟集權，中央集權空前強化，國家審計的發展也與此相適應。元代御史臺作為最高監察機構，通過照刷文卷進行終審，開明清科道官審計之先河。明初由比部獨立行使外部審計職權，后來明太祖為加強君主專制，罷除比部審計，由都察院和六科給事中行使審計職能，形成了科道雙重監察制度。清承明制，雍正元年六科被并入監察院，開創了由監察系統全面負責審計工作的體制。元明清三代國家審計逐步淪為監察工具，喪失了獨立性，在一定程度上阻礙了國家審計發展。

（二）中國近代國家審計制度變遷歷程

北京政府時期，財政窘困，袁世凱為了舉借外債成立了臨時審計機構——審計處，隸屬國務總理。1914年，袁世凱改審計處為審計院，直隸于大總統，審計機構主要負責財政支出審計和外債審計。1914年10月，北京政府公布實施《審計法》，這是中國近代史上第一部較為系統完整的審計法規，對國民政府時期的審計立法產生了重大影響。

國民政府時期，為實現政治、經濟的統一，國民政府堅持統一審計制度建設。廣州國民政府期間，實行監審合一的監督機制，審計職權由監察院行使。南京國民政府成立后，先后設審計院、監察部審計院，在此期間頒布了《審計法》、《審計法實施細則》、《審計部組織法》等一系列審計法規，形成了一個比較詳備的審計法律體系，為開展審計工作提供了依據和保障。

整體而言，中華民國期間的國家審計在反帝反封建的斗爭以及西方民主思想的沖擊下發生了質的變化，出現了專職的審計機構，同時審計類型和方法不斷增多，審計領域不斷拓展，審計立法日趨完善，完成了向近代國家審計的轉變。但受當時審計環境限制，國家審計發揮的作用有限：一方面，戰亂不斷，政治腐敗，許多制度規定并沒有落到實處；另一方面，民主革命具有很大的不徹底性，封建傳統仍禁錮著森嚴的中國，國家審計無法真正發揮經濟監督作用。因此，在此期間，近代國家審計終于沒能徹底地完成審計組織、審計方法和審計制度的現代化（文碩，1996）[8]。

（三）中國現代國家審計制度變遷歷程

新中國成立后，我國實行高度集中的計劃經濟體制，國家是唯一的產權主體，生產、分配和消費等都取決于政府的計劃性指令，產權交易基本被禁止和取締。這一時期，國家審計發展也相對曲折緩慢，到1953年，審計機構全部被財政監察機構取代，國家審計從此中斷。

十一屆三中全會后，我國開始社會主義現代化建設，并著手推進由計劃經濟體制向社會主義有計劃的商品經濟體制的改革，產權主體日漸多元化，產權交易也日漸活躍，迫切需要審計監督手段來嚴肅財經法規，維護社會主義經濟秩序。1982年12月，五屆全國人大通過了《中華人民共和國憲法》，規定在國務院下設立審計機關，依照法律獨立行使審計監督權。1983年9月，審計署正式成立，至此中斷了30年的國家審計得以恢復。為了確保審計工作的正常開展，我國相繼頒布了《關于審計工作的暫行規定》、《中華人民共和國審計條例》等一系列審計制度、法規，到1992年，初步建成了一套比較完整的國家審計制度體系。

黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經濟體制。隨著經濟體制改革的逐步深化，國有資本運營、產權交易的方式和過程不斷復雜化。據此，國家審計進行了適應性改革。為了處理審計資源有限與審計需求的矛盾，審計署于1993年調整了其機構設置和職能，側重審計國家經濟管理部門、省級人民政府財政收支以及占國有資產較多的企業，其他審計權力下放給地方審計機構或委托給會計師事務所。為了加強對環境資源投資和社會保障資金的監督，審計署于1998年改農業審計司為農業與資源環保審計司，同時新設社會保障審計司。為了加快國家審計的法治化進程，國家相繼頒布了《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》、《中華人民共和國國家審計基本準則》和《中華人民共和國國家審計準則》，不僅貫徹落實了黨的十五大提出的依法治國的基本方略，同時為監督財政收支、管理國有資產以及維護國家財經秩序提供了堅實的法律保障。

四、中國國家審計制度變遷規律

（一）變遷目標：維護國家財產權益與經濟安全

國家審計是一種制度安排，是國家治理這個大系統中的一個具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”（劉家義，2012）[9]。首先，國家審計通過其前饋機制感知經濟社會運行中的薄弱環節和風險，發現可能影響國家經濟安全的問題，具有預防功能；其次，國家審計通過其負反饋機制監督被審單位財政收支、財務收支及經濟活動的真實性、合法性和效益性，維護國家意志和社會經濟秩序，確保經濟社會安全運行；再次，國家審計通過其正反饋機制可以揭示現有制度安排中與財產權保護、國家經濟安全不適應的條款，推動制度變遷，從而確保各項制度安排屬于“正當行為規則”、屬于“良法”，促進生產性努力的增長，為經濟安全、持續增長奠定制度基礎。

政府與法律建立的主要目的是創造、保護財產，并使財產成為一種政治力量。政治力量決定政治制度，政治制度維護政治力量。鑒于國家審計制度是國家政治制度的重要組成部分，因此，國家審計制度變遷的根本目標就是維護國家財產權益。在不同的歷史階段，國家審計維護國家財產權益的方式存在差異。奴隸社會時期，國有產權規模較小，國家審計處于起步階段，主要是實現對財產權、債權和財產繼承權的保護，遵循著“產權歸屬、產權流轉和產權繼承”的邏輯，構成了奴隸社會存在的社會基礎。封建社會時期，封建經濟的發展促使國有產權規模不斷擴大，統治者為實現中央集權，逐步強化對財產權、債權和財產繼承權的保護力度，國家審計制度也不斷得到建立和完善，上計制度、御史監察制度、比部審計制度、科道制度順應不同時期統治者維護國家財產權益的需要而產生，國家審計通過其制度安排，層層掌握與控制官吏的財計行為，極大地防范了官吏經濟犯罪行為的發生。史實表明，統治階級鞏固專政統治的意識越強烈，其貫徹實施國家審計制度的力度越大。到封建社會后期，國家審計已經與君主專制融為一體，成為統治者維護君權、確保經濟安全的重要工具。近代社會，國民政府試圖借鑒西方國家審計的先進理念對國家審計制度進行改革，以維護和保障國民政府財產權益，但由于改良后的國家審計制度在實施過程中缺乏政治與組織制度的保障，并沒有切實發揮監督職能。新中國成立后至改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，社會生產中的交換環節被政府的計劃性指令取代，產權交易受到極大限制，國家審計處于中斷狀態，主要通過財務大檢查來發現經濟中存在的問題，經濟發展與經濟安全面臨嚴重挑戰。改革開放后，市場經濟獲得了迅猛發展，產權交易逐步頻繁化、復雜化，市場經濟是產權經濟得到了廣泛認同；同時民主政治不斷發展，出現了現代意義上的政府機構和官員的公共受托經濟責任。為守護公共資金的安全，監督和制約政府的權利，確保政府和官員有效履行公共受托經濟責任，我國建立了現代意義的國家審計制度體系。綜上可見，不論是最初監督官員的受托責任到后來維護經濟集權、政治集權以及現階段實現國家良治，國家審計制度變遷具體目標的演進是一個繼承、發展、不斷深化的過程，其根本目標一直都是維護國家財產權益和國家經濟安全。

（二）變遷路徑：誘致性變遷為主與強制性變遷為輔

制度是人之發明、設計和創造出來的東西，亦是能為人的有意識的行動所改變的東西（North， 1990）[10]。國家審計制度正是隨著社會發展為保護國家財產權益而建構出的一種制度安排。在奴隸制社會和封建社會，專制政治具有很強的獨裁性和隨意性，君王的權利是社會關系中的決定性力量，法律和其他制度安排只是其權利運行的手段。此時，國家審計呈現一種“自下而上”的審計結構，最終對統治者負責，而統治者的權利則游離于國家審計監督體系之外。作為體現君王意志的國家審計制度安排在很大程度上服務于維護和鞏固統治階級的利益。而在現代社會，民主政治具有科學性，國家審計是監督政府權力運行的重要制度安排，呈現出一種“自上而下”的審計結構，審計監督權對全社會負責，最終目的是保護國家財產權益、維護國家經濟安全。

以兩種審計結構為基礎的國家審計制度，變遷路徑有何規律？制度變遷包括誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型：前者是指現行制度的變革或新制度的創造是由個人或一群人為了獲取獲利機會時自發倡導、組織和實行；后者則經由政府命令、法律引入而引起。誘致性制度變遷源于現有制度安排下某種無法得到的獲利機會引起，強制性制度變遷則可以純粹因在不同選民集團之間對現有收入進行再分配而發生[11]。隨著社會的發展，當審計制度的選擇集合、審計技術、審計制度服務的需求及其他制度安排發生改變時，現有的國家審計制度就會發生制度不均衡并引致新的獲利機會，為獲取獲利機會，國家審計制度將會發生調整或變更，即發生誘致性變遷。但在某些時候，國家審計制度卻不一定會朝著這種自發方向變遷。不論是“暴力潛能型”國家還是“契約型”國家，其基本功能都是通過設計一套產權界定和保護制度體系，維護經濟秩序，并據此換取稅收。若誘致性變遷是新制度安排的唯一來源，受限于制度變遷成本，社會中制度供給的數量將少于社會最優，制度市場將處于非均衡狀態，使得某些獲利機會處于“公共領域”，引發尋租等分配性努力行為，進而擾亂經濟秩序、觸犯統治階級財產權益。為了遏制這一現象，理性的統治者通過國家干預可以補救持續的制度供給不足。在古代社會，當國家審計制度自發變遷觸及到統治者的利益時，統治者會使用命令或法律等強制性手段重新安排國家審計制度；此外，如果一個社會中不同階級意識形態的差別足夠大，便極有可能引起戰爭或革命，我國在由奴隸制社會進入封建社會、近代社會和現代社會過程中，國家審計制度都發生了重大變革，屬于強制性變遷。但是，國家審計制度在進行強制性變遷后所建構出來的“人造秩序”并非即刻就能適應當時的社會經濟環境和其他制度安排，而是需要遵循誘致性變遷的邏輯進行協調、調整或改進，以實現外生制度的內生化，提高適應性效率。因此，從整個國家審計制度變遷過程來看，我國國家審計制度變遷遵循著“誘致性變遷為主、強制性變遷為輔”的變遷路徑。

（三）變遷特征：審計環境與歷史繼承性

在國家審計制度的變遷過程中，審計環境影響國家審計的發展。審計環境是指對審計活動有影響的一切外部因素的總和，包括與審計產生、發展密切相關的社會政治經濟、科學文化發展水平以及社會政治經濟制度的發展變化情況。在某一歷史階段，這幾大審計環境要素綜合發生作用的結果，或促進、或制約國家審計的發展。中國封建社會中央集權在總體上顯示出越來越得到強化的發展趨勢，在重農抑商經濟政策和儒家思想文化的影響下，有利于建立統一、系統的制度體系，使得國家審計制度建設曾領先于世界，但也是由于這種封建統治的頑固性和中央集權背景下人治大于法治的固有弊端，使得資本主義性質的商品經濟長期得不到發展，國家審計制度從封建社會后期開始逐漸落后于西方國家。國民政府期間盡管產生了近代民主意義上的國家審計制度，但由于民主政治的不徹底性，殘存的封建主義、官僚主義制約了國家審計的發展。改革開放后，為了實現對社會主義市場經濟的統一管理，客觀上要求建立新的國家審計制度體系，從而形成現代意義上的國家審計。總之，只有在政治、經濟現代化的環境下，國家審計才能實現現代化，政治越民主、經濟越發展，國家審計越重要。

審計環境對國家審計制度的安排具有潛移默化的影響，尤其是其中的思想文化因素經由文化濡化的長期過程積淀下來的文化觀念、歷史傳統，其作為社會制度的“精神性”，又是社會制度沿存、變遷中的“基因”（韋森，2003）[12]，對國家審計制度變遷具有很強的張力，使得我國國家審計制度安排具有歷史繼承性：一方面，中國古代統治者把很大部分國家審計職能置于御史監察中，對近代國家審計隸屬于監察院以及新中國成立后財政監察機構行使審計監督職能產生了重大影響；另一方面，中央集權下的國家審計機構只是帝王行使財經監督權力的代理人，使得我國傳統思想文化中有了“行政權至上”的觀念，現代國家審計選擇隸屬于政府的機制設計就是這種觀念的體現，但這種機制使得國家審計的獨立性受到限制，在某種程度上降低了國家審計監督的有效性。

（四）變遷方向：人權為本與公民主導

現代國家審計是民主與法制的產物，隨著民主意識與民主權力的不斷提高，國家審計也將不斷發展變化。階級社會以來，統治階級一直貫徹“產權為本”思想，主導社會經濟發展。在進入市場經濟發展階段后，“市場經濟是產權經濟”得到普遍認同，產權價值運動強有力地支配著企業、地區、國家乃至全球的經濟循環，一味追求經濟效益帶來了經濟的高速發展，但同時也帶來了嚴重的資源、環境問題，嚴重威脅人類的生存環境和經濟的可持續發展。進入現代民主社會以后，基于憲法規定的“天賦人權”得到黨和政府的進一步重視。十八大報告指出，公平正義是中國特色社會主義的內在要求，要保證人民平等參與、平等發展的權利。如何捆住政府的“攫取之手”，規范政府行為，切實保障人權，為良序市場經濟的運行奠定堅實基礎，是黨和政府面臨的重大課題。十八大報告強調：要使“權力在陽光下運行”，要建立健全權力運行制約和監督體系，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，維護公民的合法權益。政府權力運行制約與監督體系以及良序市場經濟秩序的創建需要國家審計制度從基礎層面予以支撐。作為協調產權與人權的重要制度安排，國家審計制度也必將由以“產權為本”轉變為以“人權為本”。如自然資源環境審計、國家環保投資項目跟蹤審計、社會保障資金審計、黨政領導干部經濟責任審計制度、重大自然災害救濟物資審計等都體現了“人權為本”的理念。另外，隨著民主意識的提高和民主權力的擴大，人們會更多地關注國家審計并參與其中，進而通過國家審計制度規制政府的權力及行為，實現從“政府主導”到“公民主導”國家審計制度的歷史性變遷。

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Evolution of Chinas National Auditing Institution： History & Logic Sketch

Caoyue Li Jing Wu Zhongxin

Business School， Hunan University

Abstract： As an important part of national governance institution， state audit is able to provide protection for property rights. The state property rights protection problems arising from non-equilibrium in the institution market determine that evolution of state audit institution have a inevitability. The evolution is meant to maintaining national property rights and economy security， the path of which follows the principle of “taking induced change in the primary， and mandatory change as a supplement”， having a strong historical inheritance. In the future， state audit institution will achieve historic vicissitudes from "property rights-oriented" to "human rights-oriented"， "government-led" to "citizen-led".

Key words： National Auditing Institution； Changing Inevitability；Changing Process；Evolution Rules