官民合力：中國(guó)民間慈善發(fā)展的路徑選擇
——基于對(duì)“楊六斤”事件的反思

杜英歌

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京　100044)

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官民合力：中國(guó)民間慈善發(fā)展的路徑選擇
——基于對(duì)“楊六斤”事件的反思

杜英歌

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100044)

摘要：中國(guó)民間慈善的發(fā)展歷史是一部官主民輔的曲折歷史。“楊六斤”事件是中國(guó)民間慈善的多棱鏡，折射出中國(guó)民間慈善事業(yè)的發(fā)展中政府缺位的窘相和民間慈善困難重重的尷尬，中國(guó)未來(lái)民間慈善事業(yè)的發(fā)展，必然是走向官民合力的創(chuàng)新之路。根據(jù)公共治理理論，民間慈善的發(fā)展在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，更需要政府的培育、扶持和保護(hù)民間的慈善生態(tài)，激發(fā)民間慈善活力。而民間慈善則更應(yīng)在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，加強(qiáng)自身建設(shè)，創(chuàng)新機(jī)制，變革發(fā)展。

關(guān)鍵詞:民間慈善；慈善組織；政府；治理理論

中國(guó)的慈善從來(lái)都不應(yīng)該是政府或民間力量的獨(dú)角戲，而必然是以政府為主導(dǎo)的全民參與的慈善。2014年10月29日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，認(rèn)為發(fā)展慈善事業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)力量開(kāi)展慈善幫扶，是補(bǔ)上社會(huì)建設(shè)“短板”。中國(guó)的慈善發(fā)展，必須創(chuàng)新機(jī)制，使慈善事業(yè)與國(guó)家保障救助制度互補(bǔ)銜接、形成合力，這就為中國(guó)民間慈善的發(fā)展指明了方向。本文通過(guò)對(duì)“楊六斤”事件的剖析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)民間慈善發(fā)展與政府之間的相互依存關(guān)系，任何一方角色的缺失，都會(huì)成為中國(guó)民間慈善發(fā)展的障礙。政府與民間組織之間的這種合作依存關(guān)系適用于治理理論的分析框架，治理視角下民間慈善的發(fā)展在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，更需要多方參與，合理界定自身的角色。

一、理論分析框架：治理理論

按照全球治理委員會(huì)所作出的權(quán)威界定，治理就是各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙(J．N．Rosenau)在其代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》等中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。[1]

治理與善治理論以其獨(dú)特的研究視角在公共管理領(lǐng)域迅速興起，治理理論為解釋國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化提供了規(guī)范性理論分析框架，中國(guó)民間慈善發(fā)展的歷史是一部從統(tǒng)治到治理的歷史。美國(guó)治理研究的權(quán)威庫(kù)伊曼(J．Kooiman)和范·弗利埃特(M．Van Vliet)也認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府管理是政府如何控制社會(huì)的單向維度，“治理所要?jiǎng)?chuàng)造的社會(huì)結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。這種互動(dòng)是由參與者共同的目標(biāo)支撐的”[2]。

治理理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。它是國(guó)家與公民社會(huì)突破零和博弈、實(shí)現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。因此，治理被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效益、效率、公平的基本工具，是超越于公私二元結(jié)構(gòu)的、實(shí)現(xiàn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系化的策略創(chuàng)新。根據(jù)治理理論，在中國(guó)的慈善事業(yè)治理中，政府自身的資源有限性決定了政府不可能是唯一的主體，解決所有的問(wèn)題，因此公民個(gè)人、社會(huì)組織、廣大媒體等一樣可以依靠自身的資源優(yōu)勢(shì)而成為與慈善事業(yè)發(fā)展相互依存的主體行動(dòng)者，通過(guò)資源共享、相互監(jiān)督，在相互尊重各方利益的基礎(chǔ)上，采取有效的集體行動(dòng)，使慈善事業(yè)成為多元主體構(gòu)成的共同行動(dòng)體系。只有如此，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)慈善事業(yè)的“善治”。

二、政府主導(dǎo)的慈善治理歷史考察

考察中國(guó)幾千年來(lái)民間慈善發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)一直是政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位的官辦慈善為主的慈善方式，政府通過(guò)威權(quán)手段對(duì)民間慈善進(jìn)行了統(tǒng)包統(tǒng)攬，民間慈善則只是作為政府社會(huì)保障的很小一部分，是官辦慈善的補(bǔ)充，政府是民間慈善發(fā)展的主導(dǎo)。

1.政府主導(dǎo)：古代民間慈善的萌芽與發(fā)展

中國(guó)古代一直有民間慈善的傳統(tǒng)，但直到漢唐時(shí)期才形成一定的規(guī)模和組織。東漢時(shí)期，佛教的傳入使得帶有宗教色彩的民間慈善活動(dòng)開(kāi)始活躍，在唐代，開(kāi)始在寺院內(nèi)建立起有固定場(chǎng)所的慈善機(jī)構(gòu),并得到了政府的大力支持。發(fā)展至宋代，民間慈善更為活躍，帶有宗族性的慈善組織“義莊”(義田)的出現(xiàn)讓民間慈善產(chǎn)生了制度化的傾向。盡管如此，但宋代的民間慈善并沒(méi)有相應(yīng)的組織和制度約束，因此仍屬于自發(fā)性和個(gè)體行為。到了明末清初，民間慈善活動(dòng)進(jìn)一步繁榮，明清時(shí)期迎來(lái)了中國(guó)古代慈善事業(yè)的鼎盛時(shí)期，慈善活動(dòng)無(wú)論從慈善組織的數(shù)量、活動(dòng)內(nèi)容的豐富程度和參與人員廣泛程度上都較之以前大大增加，這為維持社會(huì)生產(chǎn)、秩序和救助貧困弱勢(shì)人群發(fā)揮了重要作用。[3]

2.政府統(tǒng)攬、限制和排斥：中國(guó)民間慈善的短暫發(fā)展與中斷

新中國(guó)成立后，百?gòu)U待興。中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新生政權(quán)面臨的首要任務(wù)，是在復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境中，全力完成新民主主義革命和社會(huì)主義革命，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。民間慈善被納入到政府的統(tǒng)一管理，慈善事業(yè)被視為“統(tǒng)治階級(jí)欺騙與麻醉人民的裝飾品”，舊有慈善組織或被取締，或被政府接管，成為附于政府部門(mén)的官辦或半官辦的機(jī)構(gòu)，這就完全否認(rèn)民間慈善事業(yè)的社會(huì)地位及其作用，定下了其走向衰息與停滯的基調(diào)。至1954年前后，完全意義上的現(xiàn)代民間慈善組織已不復(fù)存在，慈善事業(yè)在中國(guó)內(nèi)地完全中斷，銷聲匿跡長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年。

3.政府扶持和培育：中國(guó)民間慈善的再度發(fā)展

改革開(kāi)放后，政府著手經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政治體制改革，慈善事業(yè)適逢其時(shí)，應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)80年代開(kāi)始官辦慈善組織相繼成立，為慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)，開(kāi)啟了中國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)的大門(mén)。但由于受當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的影響，慈善與整個(gè)社會(huì)發(fā)展水平不相匹配，差距甚大。首先，缺少一個(gè)真正意義的現(xiàn)代慈善組織。其次，資金募集主要靠政府主導(dǎo)。其三，慈善組織的救助方式單一。其四，現(xiàn)代慈善理念不普及和慈善意識(shí)不強(qiáng)烈。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放不斷深入和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐漸增強(qiáng)，慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境相對(duì)寬松，具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)，因此各類慈善組織紛紛成立，慈善組織管理的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，慈善活動(dòng)的方法和途徑日趨多樣化，救助的對(duì)象也更加廣泛化[4]。

4.簡(jiǎn)要評(píng)述

通過(guò)中國(guó)民間慈善發(fā)展的歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)是一個(gè)強(qiáng)政府、弱社會(huì)的國(guó)家，這就決定了中國(guó)民間慈善的繁榮和發(fā)展必然離不開(kāi)政府。中國(guó)民間慈善的發(fā)展路徑不同于西方，西方的社會(huì)力量很強(qiáng)大，比如美國(guó)慈善公益事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程基本上與國(guó)家的發(fā)展史一致，并先于國(guó)家的出現(xiàn)[5]。美國(guó)的宗教慈善傳統(tǒng)和美國(guó)式的平民慈善的理念一起構(gòu)成其民間主導(dǎo)型的現(xiàn)代慈善公益事業(yè)的模式，成為慈善事業(yè)獨(dú)具特色的國(guó)家。

更值得注意的是，中國(guó)民間慈善發(fā)展的曲折歷史告訴人們，盡管中國(guó)的民間慈善一直以來(lái)都是官辦慈善的補(bǔ)充，而且政府主導(dǎo)了民間慈善的發(fā)展和消亡，但中國(guó)的民間慈善一直沒(méi)有停止前進(jìn)的腳步，或者進(jìn)一步說(shuō)，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張并未抹殺民間慈善的熱情，尤其是從新中國(guó)成立后中國(guó)民間慈善的發(fā)展軌跡中可以看出，國(guó)家慈善的制度化建設(shè)只是將零散的民間慈善統(tǒng)一到政府的制度化體系之中去，這實(shí)際上并非是官民分立，而是官民合力，是政府與社會(huì)力量互相合作、共同起作用的領(lǐng)域。因此，未來(lái)中國(guó)民間慈善創(chuàng)新發(fā)展必然是走向官民合作的創(chuàng)新過(guò)程[6]。

三、政府主導(dǎo)模式下政府缺位與民間慈善的困境

通過(guò)對(duì)民間慈善發(fā)展歷史的簡(jiǎn)要回顧可以發(fā)現(xiàn)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，這種政府主導(dǎo)慈善的方式在短時(shí)間內(nèi)迅速建立起龐大的慈善組織網(wǎng)絡(luò)，幫助慈善機(jī)構(gòu)迅速完成了“組織化”、“實(shí)體化”的過(guò)程，政府通過(guò)威權(quán)手段主導(dǎo)了整個(gè)民間慈善的發(fā)展。這種傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式之下政府對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管的越位與缺位的行為隨著慈善組織日趨走向成熟日漸顯露。“楊六斤事件”向人們展示了當(dāng)前政府缺位與民間慈善發(fā)展的困難重重的尷尬局面。回顧與還原事件原貌，有助于進(jìn)一步厘清中國(guó)民間慈善發(fā)展的困境所在，合理界定中國(guó)慈善治理主體的責(zé)任。

楊六斤是廣西衛(wèi)視公益節(jié)目“第一書(shū)記”在扶貧活動(dòng)中所報(bào)道和關(guān)注的一個(gè)家住廣西隆林德峨鎮(zhèn)的14歲男孩，他6歲喪父，母親改嫁，獨(dú)自生活，每個(gè)星期只有堂哥給的10元生活費(fèi)。為了避免近年來(lái)中國(guó)慈善出現(xiàn)的詐捐和騙捐的質(zhì)疑和愛(ài)心善款被挪用、被克扣的風(fēng)險(xiǎn)，“第一書(shū)記”節(jié)目采用了全透明、最放心、最直接、零環(huán)節(jié)、最樸素的直捐方式，所有的善款直接進(jìn)入楊六斤個(gè)人賬戶，沒(méi)有任何第三方機(jī)構(gòu)的介入。因此，楊六斤在電視上公布的中行賬號(hào)，瞬間就收到了幾十萬(wàn)捐款。此后，這一事件在社會(huì)上持續(xù)引起廣泛關(guān)注，在微博、網(wǎng)絡(luò)上持續(xù)發(fā)酵，僅就優(yōu)酷網(wǎng)上關(guān)于楊六斤的視頻點(diǎn)擊量更是瞬間突破十幾萬(wàn)，截至2014年6月25日捐款已達(dá)到500多萬(wàn)元。

節(jié)目播出后，楊六斤被兩位愛(ài)心人士接到深圳資助其讀書(shū)。可就在楊六斤剛剛適應(yīng)了深圳的新生活，其堂哥、楊六斤原來(lái)就讀學(xué)校校長(zhǎng)和鎮(zhèn)政府有關(guān)干部一起來(lái)到深圳，以楊六斤是公眾人物，需要回去處理捐款等事情為由將楊六斤帶回廣西。事件發(fā)展到2014年6月23日，網(wǎng)上出現(xiàn)《孤兒被報(bào)道后赴深圳就讀 當(dāng)?shù)卣麑⑵浣踊亍返葓?bào)道，“鎮(zhèn)政府搶楊六斤”的謠言在網(wǎng)絡(luò)瘋傳。2014年6月23日，在深圳康橋書(shū)院為楊六斤舉辦的送別會(huì)上，深圳當(dāng)?shù)赜惺嗉颐襟w采訪了書(shū)院院長(zhǎng)韓冀。面對(duì)電視鏡頭韓院長(zhǎng)表示，廣西當(dāng)?shù)氐恼⒚襟w、學(xué)校的校長(zhǎng)、楊六斤的堂哥，對(duì)這個(gè)小孩十分關(guān)心，他們到學(xué)校來(lái)希望把小孩接回去。通過(guò)友好溝通，開(kāi)始的一點(diǎn)小小的誤會(huì)已經(jīng)完全化解。

實(shí)際上在“第一書(shū)記”關(guān)于楊六斤的報(bào)道播出之后，很快就有媒體不僅對(duì)楊六斤生活困難事件的真實(shí)性進(jìn)行了質(zhì)疑，而且還對(duì)政府為什么要將楊六斤帶走，以及捐款的去向和使用進(jìn)行了種種質(zhì)疑。在捐款數(shù)額方面，截至2014年6月30日，楊六斤賬戶捐款已達(dá)到600多萬(wàn)元，但自從廣州媒體質(zhì)疑楊六斤“并非節(jié)目中那般孤苦無(wú)助”后，楊六斤的捐款就沒(méi)有再增加[7]。

事件至此，可以說(shuō)廣西衛(wèi)視的這期節(jié)目，成了楊六斤的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。昨天他還是掙扎在生存邊緣的棄兒，今天就變成了一個(gè)被社會(huì)高度關(guān)注并擁有幾百萬(wàn)巨額捐款的孩子。雖然公眾對(duì)楊六斤的捐款暫時(shí)結(jié)束了，但是關(guān)于楊六斤事件的影響，以及通過(guò)楊六斤事件進(jìn)而對(duì)中國(guó)民間慈善的思考卻遠(yuǎn)未結(jié)束，或許還只是剛剛開(kāi)始。

四、官缺民困：“楊六斤事件”對(duì)民間慈善發(fā)展的反思

“楊六斤事件”是在新媒體時(shí)代背景下，致力于打造最透明的民間慈善捐助方式的一次有益嘗試。這種捐款過(guò)程透明、公開(kāi)，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直捐，杜絕第三方介入，在有效保證捐款去向的同時(shí)也帶來(lái)了很多問(wèn)題。從捐款方式上可以說(shuō)這是傳統(tǒng)慈善的捐贈(zèng)方式，廣西衛(wèi)視只是搭建了一個(gè)透明、公開(kāi)的捐贈(zèng)平臺(tái)，而對(duì)于善款的使用、政府的角色以及如何讓更多的類似孤兒得到幫扶并沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的思考，并不能保證所有的苦難兒童都能像楊六斤一樣幸運(yùn)，他只是眾多需要幫扶兒童中的一個(gè)幸運(yùn)兒。楊六斤事件為人們提供了一個(gè)很好的案例樣本，它是中國(guó)民間慈善的多棱鏡，折射出中國(guó)民間慈善發(fā)展中政府缺位和民間慈善發(fā)展困難重重的窘相。

1.民間慈善發(fā)展中政府的缺位

綜觀“楊六斤事件”的全過(guò)程之所以一波三折，主要在于政府的嚴(yán)重缺位。

第一，社會(huì)福利政策落實(shí)的不到位。由于社會(huì)福利政策落實(shí)的不到位，致使像楊六斤這樣的事實(shí)孤兒并未納入到國(guó)家的社會(huì)福利政策保障之中。而實(shí)際上民政部辦公廳2009年2月下發(fā)了《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，《通知》規(guī)定了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，每人每月600元。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上確定本地孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)平均生活水平和物價(jià)上漲指數(shù)建立自然增長(zhǎng)機(jī)制。2009年7月，民政部又下發(fā)了《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，建議福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月1000元。由此發(fā)現(xiàn)，盡管政府制定了相應(yīng)的政策，但并沒(méi)有得到完全落實(shí)，并沒(méi)有將楊六斤這樣的孤兒納入到國(guó)家的福利政策保障制度當(dāng)中，從這一點(diǎn)上看，政府是缺位的。

第二，政府作為監(jiān)護(hù)人責(zé)任的缺失。片中的楊六斤作為事實(shí)孤兒，理應(yīng)納入到國(guó)家的孤兒福利保障范圍內(nèi)，享受孤兒補(bǔ)助，而事實(shí)并非如此，體現(xiàn)了政府的失察和責(zé)任的缺失。從全世界各個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都是政府承擔(dān)起楊六斤這樣監(jiān)護(hù)人缺位情況的監(jiān)護(hù)人，作為監(jiān)護(hù)人，尤其要對(duì)善款的使用有一個(gè)合理的安排，做到公開(kāi)透明，接受監(jiān)督，因此未來(lái)政府要承擔(dān)更大的責(zé)任。

第三，政府制度和法律的缺失。在2013年1月的“蘭考火災(zāi)事件”后，民政部對(duì)全國(guó)的孤兒進(jìn)行了排查，公布的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示全國(guó)共有61.5萬(wàn)孤兒，而且每年都有新增。然而一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是，目前國(guó)內(nèi)除了省市一級(jí)有專門(mén)的兒童福利機(jī)構(gòu)，多數(shù)縣(市、區(qū))并沒(méi)有專門(mén)的兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等，而實(shí)際的救助主力正是縣一級(jí)的部門(mén)。媒體的報(bào)道可以改變一個(gè)或者幾個(gè)楊六斤的命運(yùn)，但60多萬(wàn)孤兒的未來(lái)又該交由誰(shuí)來(lái)改善？歸根結(jié)底主要還是依靠政府的制度、法律和當(dāng)?shù)卣块T(mén)的主動(dòng)作為。楊六斤在幸運(yùn)與不幸之間的輾轉(zhuǎn)，以及他被義工接到深圳之后當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府去接他回家，讓人們看到的恰恰是當(dāng)?shù)卣块T(mén)失察的窘相。

2.監(jiān)督機(jī)制的缺失

楊六斤的報(bào)道播出之后，除了公眾對(duì)楊六斤生活困難的真實(shí)性進(jìn)行了質(zhì)疑外，更多的是對(duì)捐款的去向和使用進(jìn)行了種種質(zhì)疑。尤其是在廣州媒體質(zhì)疑楊六斤“并非節(jié)目中那般孤苦無(wú)助”后，楊六斤的捐款就沒(méi)有再增加。這一現(xiàn)象值得深思。與此同時(shí)，一個(gè)正在發(fā)生的變化是隨著中國(guó)公民權(quán)利意識(shí)的興起，他們現(xiàn)在不僅關(guān)注錢(qián)捐給誰(shuí)了，更關(guān)注的是這部分錢(qián)如何使用。這恰恰說(shuō)明中國(guó)的民間慈善要獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，必須有完善的監(jiān)督機(jī)制作為保障，對(duì)捐款的全過(guò)程進(jìn)行公開(kāi)，更主要的是要包括每筆善款的使用，讓公眾對(duì)信息享受有充分的知情權(quán)。

3.民間慈善的信任危機(jī)

“郭美美事件”引發(fā)了中國(guó)最大的公益組織——中國(guó)紅十字會(huì)的信任危機(jī)，受其影響，中國(guó)的民間慈善也遭遇了前所未有的信任危機(jī)。楊六斤事件中，公眾對(duì)善款去向的質(zhì)疑以及被媒體報(bào)道楊六斤“并非節(jié)目中那般孤苦無(wú)助”后善款沒(méi)有再增加的現(xiàn)象，恰恰說(shuō)明，公眾對(duì)民間慈善的不信任，即使是傳統(tǒng)的直捐方式也并沒(méi)有消除公眾對(duì)未來(lái)善款是否合理使用的疑慮。發(fā)生在2011年的“跪行求女事件”轟動(dòng)一時(shí)，加劇了民間慈善的信任危機(jī)。事件中來(lái)自湖北的母親謝三秀為了拯救患眼癌的寶寶，在廣州街頭跪行千米求藥費(fèi)，事后被證明是一起網(wǎng)絡(luò)炒作，盡管網(wǎng)絡(luò)炒作的幕后推手真的是挽救了一個(gè)生命，但是正如央視著名主持人白巖松所評(píng)論的那樣：社會(huì)的信任危機(jī)或許進(jìn)一步加劇，當(dāng)人們?cè)儆龅筋愃剖录r(shí)，是否還能伸出援助之手也就變得更加可疑，當(dāng)慈善不斷遭遇無(wú)良策劃，慈善的信任也正瀕臨崩塌的邊緣。

4.新媒體民間慈善設(shè)計(jì)方式的反思

透過(guò)楊六斤事件，作為新媒體時(shí)代下的一檔電視類和網(wǎng)絡(luò)類的公益慈善節(jié)目，在慈善捐款的設(shè)計(jì)方式上值得深刻反思。楊六斤的報(bào)道播出之后，捐款數(shù)額急劇上升，最終達(dá)600萬(wàn)元左右，楊六斤在短時(shí)間內(nèi)由一個(gè)掙扎在生存邊緣的事實(shí)孤兒變成了一個(gè)百萬(wàn)富翁，貧困的受捐者，現(xiàn)在卻比很多捐贈(zèng)者有錢(qián)，有些超乎想象，沒(méi)有哪個(gè)孤兒的貧困需要幾百萬(wàn)元，但是對(duì)于這場(chǎng)頗有戲劇性的捐款，有沒(méi)有撤回的法律依據(jù)？私益捐贈(zèng)通常是特定的針對(duì)相對(duì)明確的弱者，而此次捐贈(zèng)，不僅解決了受捐者基本的生活困難同時(shí)還將其變?yōu)榱税偃f(wàn)富翁。在法律層面捐贈(zèng)最直接對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系是贈(zèng)與合同，“是贈(zèng)與人將自己的財(cái)產(chǎn)無(wú)償給予受贈(zèng)人，受贈(zèng)人表示接受贈(zèng)與的合同”，“贈(zèng)與人(捐贈(zèng)人)在贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移之前可以撤銷贈(zèng)與”。在本案中相關(guān)捐贈(zèng)款項(xiàng)已經(jīng)實(shí)際轉(zhuǎn)移至受捐人賬戶內(nèi)的情況下，主張撤銷贈(zèng)與一方面與捐贈(zèng)人之前的慈善舉動(dòng)相悖，另一方面也缺乏直接的法律依據(jù)。根據(jù)合同法關(guān)于合同變更與解除的規(guī)定，在合同履行過(guò)程中經(jīng)雙方協(xié)商一致的可以對(duì)合同依法解除或者變更，因此捐贈(zèng)人在知悉受捐人后續(xù)情況后，如果確實(shí)不愿意捐贈(zèng)的可以與受捐人協(xié)商退還全部或者部分捐贈(zèng)款，也可以協(xié)商將自己已經(jīng)支付的捐贈(zèng)款全部或者部分用于其他慈善捐贈(zèng)[8]。捐款數(shù)額公開(kāi)的不及時(shí)，會(huì)產(chǎn)生非理性捐款，這就導(dǎo)致要么公眾無(wú)法知道是否需要更多的捐款，要么捐款數(shù)額過(guò)多，難以控制，而其他更多需要幫助的孩子卻得不到捐款。

五、官民合力：走向創(chuàng)新發(fā)展的中國(guó)民間慈善制度安排的重塑

公共治理理論主張治理主體的多元化、治理的多中心化，認(rèn)為政府作為公共利益的主要提供者,僅靠政府的力量難以滿足公眾多元化的利益需求。公共治理理論試圖尋求政府以外的社會(huì)力量,通過(guò)政府與社會(huì)合作來(lái)滿足社會(huì)公共利益的多元化需求，或者更進(jìn)一步說(shuō)，公共治理理論強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織通過(guò)合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)的方式來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。在公共服務(wù)的提供上由一元、壟斷和強(qiáng)制走向了多元、合作和民主。治理的本質(zhì)就在于政府與其他社會(huì)主體對(duì)公共生活的合作管理，倡導(dǎo)政府與公民社會(huì)的協(xié)同合作[9]。在中國(guó)，面對(duì)社會(huì)需求不斷增加和社會(huì)組織的發(fā)展、壯大，一方面政府難以滿足社會(huì)多方面的需求，另一方面社會(huì)組織也能夠承擔(dān)起提供部分社會(huì)公共服務(wù)的責(zé)任，在慈善領(lǐng)域，政府更應(yīng)該從過(guò)去的單一壟斷走向多元合作。

因此可以說(shuō)中國(guó)的慈善從來(lái)都不應(yīng)該是政府或者社會(huì)的獨(dú)角戲，而必然是以政府為主導(dǎo)的全民參與的慈善。通過(guò)考察中國(guó)民間慈善發(fā)展的歷史也可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)民間慈善有其特殊的發(fā)展歷程，政府一直是中國(guó)民間慈善發(fā)展的主導(dǎo)力量。借鑒歷史，反思現(xiàn)狀，未來(lái)中國(guó)民間慈善的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必然是走向官民合力的創(chuàng)新之路，民間慈善的發(fā)展在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，更需要政府的培育、扶持和保護(hù)民間的慈善生態(tài)，激發(fā)民間慈善活力。而民間慈善則更應(yīng)在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，加強(qiáng)自身建設(shè)，創(chuàng)新機(jī)制，變革發(fā)展。

1.政府從“缺位”到“補(bǔ)位”：制定、完善和落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)和政策

慈善事業(yè)發(fā)展越快，越需要立法規(guī)范。中國(guó)的特殊國(guó)情和慈善發(fā)展歷史決定了，民間慈善的發(fā)展創(chuàng)新離不開(kāi)政府的引導(dǎo)、扶持和培育，因此，政府必須實(shí)現(xiàn)從“缺位”到“補(bǔ)位”和“到位”，制定、完善和落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)和政策。綜觀世界各國(guó)民間慈善發(fā)達(dá)的國(guó)家，無(wú)一例外都具備完善的慈善法律。我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。盡管如此，關(guān)于慈善組織、慈善募捐和捐贈(zèng)等慈善事業(yè)發(fā)展中的一些亟須解決的問(wèn)題仍然無(wú)法可依，因此將慈善事業(yè)納入規(guī)范化、法制化軌道，是社會(huì)各界的呼聲，也是中國(guó)民間慈善創(chuàng)新發(fā)展的必要條件。可喜的是，就在2015年的10月30日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，該《草案》對(duì)慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托和慈善監(jiān)督管理都有所涉及，尤其是對(duì)社會(huì)比較關(guān)切的如大數(shù)據(jù)時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)+慈善的方式都做了相關(guān)的說(shuō)明。政府部門(mén)要以良法求善治，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)中國(guó)的民間慈善事業(yè)健康發(fā)展。

隨著民間慈善的日益發(fā)展和壯大，政府部門(mén)還要與時(shí)俱進(jìn)，大力修改現(xiàn)行法律中的不合理規(guī)定，例如對(duì)社會(huì)組織的雙重管理體制，簡(jiǎn)化社會(huì)組織的登記程序，提高登記效率，降低資金的要求，取消注冊(cè)資金的門(mén)檻等。個(gè)別地區(qū)可以先行試點(diǎn)，逐步全國(guó)推廣。廣州市的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，廣州市政府2014年10月30日在其官方網(wǎng)站上公布了政府規(guī)章《廣州市社會(huì)組織管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)組織管理，促進(jìn)社會(huì)組織誠(chéng)信自律，發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理服務(wù)中的作用，《辦法》從社會(huì)組織的成立登記、內(nèi)部治理、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等各個(gè)方面做了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)舊的社會(huì)組織管理辦法進(jìn)行了大力修改。該《辦法》于2015年1月1日正式實(shí)施，對(duì)推動(dòng)廣州市的社會(huì)組織去行政化、去壟斷化，促進(jìn)民間慈善的快速發(fā)展具有重要的里程碑意義。

與此同時(shí)要落實(shí)和完善已有的法律和政策。對(duì)于目前已有的一些法律和政策，需要進(jìn)一步落實(shí)，同時(shí)要推出更多鼓勵(lì)慈善的措施，如股權(quán)捐贈(zèng)、慈善信托等試點(diǎn)。

2.推進(jìn)政府購(gòu)買慈善組織服務(wù)的機(jī)制，與民間慈善形成合力

政府生產(chǎn)公共服務(wù)存在能力不足，不能滿足公眾日益增長(zhǎng)的多元化的公共服務(wù)需求。這就需要在有限的公共資源條件下，創(chuàng)新公共服務(wù)的多元化的供給機(jī)制，重構(gòu)政府與社會(huì)之間的關(guān)系。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。2014年9月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。《意見(jiàn)》中對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理和績(jī)效管理做了方向性和原則性的規(guī)定，這為政府購(gòu)買慈善組織公共服務(wù)提供了有力的指導(dǎo)。

在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，慈善組織70%～80%的資金來(lái)源于政府的購(gòu)買服務(wù)，而不是單獨(dú)靠社會(huì)捐贈(zèng)資金來(lái)維持整個(gè)慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善組織的工作靈活、快捷和方便，所以能跟政府形成很好的互動(dòng)和銜接，形成合力。例如我國(guó)香港地區(qū)的東華三院是香港最大的慈善機(jī)構(gòu)，每年花費(fèi)35億到40億港幣，大概有75%～85%的資金來(lái)源于特區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買慈善組織服務(wù)機(jī)制，不僅有助于提高社會(huì)服務(wù)水平，還能夠?qū)Υ壬平M織進(jìn)行培育和引導(dǎo)。地方政府和社會(huì)力量也可以通過(guò)公益創(chuàng)投等方式，為處于初創(chuàng)時(shí)期的慈善組織提供支持，積極探索金融支持慈善發(fā)展的政策，使慈善組織獲得可持續(xù)發(fā)展，從而形成多行業(yè)、多層次、覆蓋城鄉(xiāng)居民的慈善組織體系。

3.搭建統(tǒng)一、公開(kāi)、透明的信息平臺(tái)，完善民間慈善的監(jiān)督機(jī)制

正如美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾所言，“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。項(xiàng)目的公開(kāi)和財(cái)務(wù)的透明是公益慈善組織的立命之本，慈善組織要獲得社會(huì)的信任就必須要公開(kāi)、透明運(yùn)作，成為“透明的口袋”。同時(shí)慈善事業(yè)的一個(gè)重要特征在于高度的開(kāi)放性和社會(huì)化，要克服由于行政管理體制形成的狹隘地域觀念和地方封閉式援助機(jī)制，因?yàn)檫@背離了慈善無(wú)界的現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展理念和價(jià)值觀。為此要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制，強(qiáng)化“大慈善”的社會(huì)理念，搭建一方有難八方支援的互助協(xié)作的信息平臺(tái)，如中國(guó)慈善信息平臺(tái)等，要通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)慈善信息的共享。而對(duì)群眾關(guān)心的問(wèn)題，則要加大公開(kāi)的力度，公眾和新媒體也可以通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，掌握慈善組織和慈善項(xiàng)目的情況，并進(jìn)行更好的監(jiān)督，與此同時(shí)也要強(qiáng)化行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督。

4.加強(qiáng)慈善組織的自身建設(shè)，提升慈善組織公信力

近年來(lái)，中國(guó)的慈善組織受“郭美美事件”和頻現(xiàn)的“詐捐”、“騙捐”事件的影響，遭遇了前所未有的信任危機(jī)，民間慈善組織應(yīng)該以此為契機(jī)，從加強(qiáng)自身建設(shè)著手，健全內(nèi)部管理制度，建立健全決策、監(jiān)督相分離的運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范公開(kāi)的財(cái)務(wù)管理制度、信息披露制度，以及捐贈(zèng)款物使用的追蹤、反饋機(jī)制和公示制度，及時(shí)向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的使用情況，實(shí)行陽(yáng)光操作、規(guī)范管理，提高社會(huì)公信力。

5.充分利用新媒體，創(chuàng)新民間慈善的捐贈(zèng)方式

在新媒體主導(dǎo)的大數(shù)據(jù)時(shí)代，民間慈善突破了傳統(tǒng)的面對(duì)面的捐贈(zèng)方式，實(shí)現(xiàn)了慈善方式的變革。新媒體不僅具有信息量大、傳播速度快、覆蓋面廣、互動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，同時(shí)，新媒體的發(fā)展還打破了時(shí)間和空間的限制，在公益慈善事業(yè)領(lǐng)域，新媒體為公益事業(yè)帶來(lái)了一種零門(mén)檻、零負(fù)擔(dān)的創(chuàng)新公益方式，人們可以不受時(shí)空限制，根據(jù)自己的能力與好惡選擇參與公益的方式。同時(shí)新媒體也給從事公益事業(yè)的普通人賦予了更多的話語(yǔ)權(quán)，充分利用好新媒體，能夠?yàn)楣娼M織創(chuàng)造出新的公益資源。四川雅安地震的最新信息產(chǎn)生自微博，通過(guò)微博、微公益慈善方式在短短的72小時(shí)內(nèi)聯(lián)合其他的慈善基金會(huì)就籌集了超過(guò)1億元的善款，顯示了微公益、微慈善的巨大力量。數(shù)字報(bào)紙、數(shù)字廣播、微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體平臺(tái)，不僅創(chuàng)新了慈善捐贈(zèng)的方式，同時(shí)也讓全民慈善變得更加容易。

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另外，文獻(xiàn)作者3個(gè)及以下的全部列出，4個(gè)及以上的只列前3個(gè)，后加“，等”或“，et al”;外文作者姓前名后，姓全部字母大寫(xiě)，名用縮寫(xiě)，不加縮寫(xiě)點(diǎn)。

中圖分類號(hào):C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-7031(2016)01-0055-07

作者簡(jiǎn)介：杜英歌(1978-)，女，博士，講師；E-mail:toyca@126.com

基金項(xiàng)目：北京市社科基金資助項(xiàng)目(15KDC041);中央高校北京交通大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(B13JB00040)

收稿日期：2015-11-05