經濟欠發達地區承接產業轉移布局問題研究——以湖南永州市為例

朱文蔚　全春霞

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經濟欠發達地區承接產業轉移布局問題研究——以湖南永州市為例

朱文蔚全春霞

（湖南科技學院 經濟與管理學院，湖南 永州 425199）

承接產業轉移是欠發達地區突破發展瓶頸、實現經濟快速發展的有效路徑，而產業布局將直接影響這些地區經濟的長遠發展。欠發達地區在承接產業轉移過程具備一定的資源稟賦條件，承接能力也在不斷提升。但在產業轉移布局中也面臨著有規劃難落實，各縣區之間缺乏協調機制，產業配套、征地拆遷受阻等各種問題。通過明確各工業園區的功能定位，制定合理的產業政策規劃，構建各縣區承接產業轉移的協調機制，優化投資環境等措施，欠發達地區才能借力承接產業轉移，助推本地區經濟的快速發展。

經濟欠發達地區；承接產業轉移；產業布局

一　引言及文獻綜述

產業轉移是優化生產空間布局、形成合理產業分工體系的有效途徑，是推進產業結構調整、加快經濟發展方式轉變的必然要求。而承接產業轉移則是欠發達地區突破發展瓶頸、實現經濟崛起的有效路徑[1]。當前由于我國東部沿海地區用地緊張，資源能源和環境承載壓力日益突出，從而導致產業準入門檻的大幅提高，且由于人工成本不斷上升等原因，我國東部沿海地區的傳統制造業和勞動密集型產業正逐漸失去比較優勢，促使傳統產業加速向向外轉移[2]。而中西部地區正憑借資源豐富、要素成本低、市場潛力大的優勢，積極承接國內外產業轉移。對于我國欠發達地區而言，如果能夠有選擇性地承接發達地區的產業轉移，不僅能解決發展資金的不足，拓展勞動就業空間，還能使當地的產業結構得到優化升級。

對于產業轉移，國際上有很多經典的著作和觀點，維農的產品生命周期論、鄧寧的生產折衷論、阿瑟·劉易斯的勞動密集型產業轉移論以及勞爾·普雷維什的中心—外圍理論等，都分別從不同視角闡述了國際產業轉移的各種動因以及對轉出國和轉入國的影響，還有些學者對國際產業轉移的經濟效應進行了實證檢驗[3]。國內學者對于產業轉移的研究主要集中在國內之間的區際轉移研究，并借鑒了國外的一些研究方法及模型分析了國內產業區際轉移的動因、總結了產業轉移的一些特點[4]，分析了產業區際轉移的經濟效應[5]。無可置疑，欠發達地區主動承接產業轉移已是大勢所趨，但是我們也不能忽視當前承接產業轉移過程中出現的無序競爭、重復建設，生態破壞[6-7]等亂象，要避免這些現象，承接產業轉移中的布局問題就顯得尤為重要。下面我們以永州這樣一個經濟欠發達地區為例，探討在承接產業轉移過程中產業布局存在的一些問題以及解決思路。

二　經濟欠發達地區承接產業轉移的基礎條件分析

（一）承接基礎不斷改善

隨著國家以及各地區對區域內基礎設施的逐年投資，各欠發達地區承接產業轉移的基礎條件有明顯的改觀。湖南永州市最近幾年，立足于打造至珠三角“4小時經濟圈”，全力構建了以鐵路、公路、航空為主體的立體交通網絡。截止2015年底，永州高鐵已直達北京、上海、廣州、深圳，已融入長株潭一個半小時經濟圈、珠三角三小時經濟圈，全市高速公路通車里程達到489公里，居全省第5位，11個縣區全部實現半小時內上高速。（資料來源于《永州市政府2016年工作報告》。）航空方面，永州零陵機場現已開通至深圳、昆明、海口、上海等城市的航班。對于一個中等欠發達地區城市，能有如此便捷的交通條件已是不易了。且永州市政府還在加大對基礎設施建設的投入，著力各種平臺的建設。“十三五”期間，永州市委市政府還將投入巨資用于交通設施的建設，以此來打造永州承接沿海產業轉移的硬實力。

（二）資源稟賦優勢突出

欠發達地區大部分大多數屬于邊遠山區、少數民族地區和邊境地區，很多地區都依山傍水，資源豐富。如湖南永州地處我國著名的“南嶺多金屬成礦帶”，已探明的礦藏有55種，占全國礦種的一半以上。其中錳保佑儲存量約6800萬噸，占全省的34.7%，產量居全省第一，永州江華縣姑婆嶺稀土礦為大型礦藏，儲存量全省第一。豐富的礦產資源有利于能源礦產資源開發和精深加工企業的落戶；水資源也很豐富。水是工業的血液，工業經濟的發展離不開水資源的支撐。永州境內溪河縱橫，河網密布，全區大小河流733條，水能蘊藏量大。豐富的水資源也促進了永州電力工業的發展。永州市目前擁有500千伏變電站2座、220千伏變電站10座、110千伏變電站38座，相配套的現代化電網已初步形成，全市小水電裝機容量達到120萬千瓦，年發電量近40億千瓦時，電力工業快速發展極大地改善了企業的工業用電條件。另外，勞動力成本優勢幾乎是每一個欠發達地區共有特征，也是大部分企業轉移的主要誘因之一。

（三）政策優惠幅度大

招商引資是欠發達地區擺脫經濟落后面貌的不二途徑，出臺各種優惠政策，吸引企業落戶成為了欠發達地區的一種普遍做法。湖南永州2008年4 月被國家商務部確定為“加工貿易梯度轉移重點承接基地”，2011年10月，湖南湘南地區（永州、衡陽、郴州）成為中國第4個國家級承接產業轉移示范區。在這一系列政策利好條件下，永州作為湘南地區唯一一個與兩廣接壤、距離東盟最近的地區，永州市政府搶抓機遇，出臺了《關于加快承接產業轉移示范區建設十項措施》，在工業用地、廠房建設、稅收等方面給予入駐工業園區企業大幅度優惠。這些優惠政策對于預轉移的企業是有較強吸引力的。

（四）承接產業轉移來勢較好

來自永州市的數據資料顯示，2011-2015年期間，該市累計到位外資31.8億美元，引進內資1005.2億元，承接產業轉移項目2237個，完成外貿進出口總額27億美元。新增3個省級出口基地。海關、商檢永州辦事處相繼設立，公路口岸、鐵路口岸獲批建設。其中2015年就承接產業轉移項目542個，實際利用外資8億美元，到位內資196億元，實現進出口總額8.5億美元。2011-2015年間，承接產業轉移共為全市提供了40%的GDP貢獻率、50%的新增財政收入、60%的固定資產投資和80%的城鎮新增就業[8]。2016年，永州市政府又提出了“以創建百億園區為目標，確保園區規模工業總產值增長20%以上，園區主導產業產值占比達到40%以上”。并明確了“十三五”期間的戰略定位：將永州建成湖南對接東盟的橋頭堡、湘南承接產業轉移的新高地，要將永州市12個工業園和永州國家農科園全部建成百億園區，將永州經開區打造成國家級經開區。（資料來源于《永州市政府2016年工作報告》。）

三　欠發達地區承接產業轉移布局中存在的主要問題

筆者實地調研了永州市工業園及下轄冷水灘區、祁陽縣、東安縣、道縣等，郴州市工業園及下屬桂陽縣、汝城縣；衡陽市下轄耒陽市、衡南縣等地區。根據筆者近幾年對一些欠發達地區分管招商引資的政府領導的訪談、經信委、商務局、環保部門和工業園區等部門的實地調研，發現當前在承接產業轉移布局方面主要存在以下一些問題。

（一）產業布局有規劃難落實

很多欠發達地區在承接產業轉移方面都有建設規劃與布局，如永州市政府曾督促永州市發改委、商務局、經委、交通局等市直單位分別制定了《永州市承接產業轉移示范區建設規劃剛要》和《永州市承接產業轉移示范區建設工業發展規劃》等11個子規劃。但從當前的園區建設來看，永州市政府在園區的規劃和布局過程中，以永州市區為主節點，在各縣區布局工業園區，各產業園區空間布局分散，各縣區之間工業園區或科技園區選址沒有考慮與其他臨近縣園區的空間距離，每個縣區有自己的工業園區，個別縣區還有多個園區，這些園區地理位置分散，分工定位不明，因此在產業集聚與產業分工等長遠發展以及戰略布局方面缺乏內在聯系，難以形成必要的合作。

（二）各縣區承接產業轉移布局缺乏協調機制

在承接產業轉移過程中，欠發達地區的下屬各縣區之間，甚至同一層級的政府部門之間缺乏必要的協調機制，從而導致各縣區地方政府在制定產業政策時，普遍重短期效益，輕本地產業特色，沒有依據資源環境條件和產業發展基礎進行產業選擇和產業定位，都以搶項目、引進項目資金、增加地方財源為目的，存在一定程度的無序競爭。部分園區為了爭項目，在工業用地、用水、用電、稅收減免、廠房建設等方面競相擴大優惠幅度，甚至也不考慮當地產業政策與環保要求，致使各園區產業同構現象嚴重，部分園區沒有自己的產業定位，在開發建設中也沒有培育主導產業的意識，致使“大雜燴式”的工業園區比較普遍，也導致區域整體生態功能區建設、能源綜合供應、資源集約利用、環境統一保護、污染共同治理等方面面臨層層困難，各地區的比較優勢難以體現。

（三）產業布局缺乏配套設施

部分欠發達地區由于產業布局的不合理，承接的項目大多小而分散，龍頭企業缺乏，即使進駐了一些國際知名企業、國內百強企業，往往也只是將其需要大量勞動力進行簡單加工的環節轉移到了工業園區，整體投資力度不大，對產業的規模集聚和產業鏈的延伸影響較小。好些產業還未形成完整鏈條，尤其是高端要素環節缺失，產品技術含量和附加值都比較低，產業間協同聯動效應難以發揮，生產性服務業也跟不上，難以滿足轉移企業的配套要求[9]。

（四）征地拆遷受阻影響了產業規劃與布局

園區建設與規劃布局都離不開到征地與拆遷。永州市部分縣區都將征地拆遷工作作為本縣區的重點工作任務目標，并出臺了一系列政策以求解決失地農民后顧之憂。但由于各地區甚至各縣區間都有自己的補償標準，且部分縣區存在私下買賣土地現象，而私下買賣土地價格往往高于國家征地拆遷補償標準，部分征地拆遷戶因此提出過高征地拆遷補償要求，導致征地拆遷工作很難推進，也影響部分項目建設的進程。同時，部分工業園區與周邊村民對征地拆遷、青苗補償、污水廢氣排泄等問題沒有協商好，導致對在建項目進行“阻工”，甚至群體性“阻工”事件也時有發生。這必然影響產業園區一些基礎設施的建設，甚至不得不調整原來的產業規劃與布局。

（五）產業布局融資困難

不同的產業布局可能帶來不同的建設成本，科學合理的規劃可能短期內需要墊付較高的建設成本。但是對于欠發達地區而言，由于本地財政收入微薄，財政很難滿足產業規劃建設所需要的資金，這不得不依靠其他途徑融資。由于欠發達地區土地價值增值空間有限，同時擔保行業起步較晚，商業銀行貸款意愿不強。雖然當前國內學界還是政府官員都提出要通過引入民間資本參與的PPP模式來解決項目融資困難問題，但這方式在欠發達地區效果并不明顯。根據我們對湘南地區的調研，各園區都普遍反映資金欠缺，園區的開發主要依賴土地出讓金，銀行貸款以及向上級部門爭取專項資金。由于融資困難所以經常能看到在欠發達地區，部分工業園區項目建設遲緩，甚至出現“爛尾”現象。

四　經濟欠發達地區承接產業轉移合理布局的政策建議

（一）制定合理的產業政策規劃

欠發達地區應根據中央政策，依托自身優勢，在承接產業轉移過程中，應該有所為有所不為，應秉承建設“兩型社會”的思想原則，彰顯“資源節約”和“環境友好”的產業承接理念，對所承接的產業應該有所選擇，不能“唯利是圖”，既要考慮發展經濟，也要注重生態環保。要嚴格控制高耗能、高污染企業的入駐，對于一些環保項目和新興產業實施優惠政策。結合本地區經濟發展條件及區位優勢，為電子信息、生物醫藥、新材料、環保節能等高新技術企業的轉移打造承接的硬條件。同時很多欠發達地區都依山傍水，農業發展有條件，也有一定基礎，應以構建現代農業體系為目標，應大力支持承接高效農業項目，如可以重點承接農林產品加工業，發展高效園藝業，以及休閑農業和鄉村旅游業。這樣既能發展地方經濟，又保護了生態環境。

（二）明確各工業園區的功能定位

政府在制定產業規劃布局時應充分考慮各縣區間的社會經濟條件，生態環境、區位優勢，從而明確各工業園區的功能定位。那么在承接產業轉移過程中，政府相關部門就可以通過政策、資金等方面的支持引導，在基礎設施建設方面，諸如交通、物流、防洪、環衛、通信等方面，統一規劃，統籌建設，協調管理，避免重復建設，為經濟社會發展提供強大的硬件支撐。各產業園區建設才能突出特色，集聚優勢，避免產業同構，才能形成產業集聚與發揮規模效應。

（三）構建各縣區承接產業轉移的協調機制

可以由市級政府部門的發改委牽頭、聯合市級商務局，經信委等部門，組建一個聯合機構或機制，進行頂層設計，統決策，并協調各縣區承接產業轉移和環境保護工作。在基礎設施建設、公共服務配套、招商引資政策、生態環境整治、重點工程實施等方面統一部署，統籌發展。在行政管理上，由上述部門建立統籌各縣區的管理機構，對各縣區的發展規劃、項目建設、分工協作、產業配套、生態保護、環境治理、交通水利等方面進行協調，以降低行政成木，提高管理效率，避免低水平的重復建設與惡性競爭，謀求多贏的整體開發效益。

（四）多渠道破解承接產業轉移的資金瓶頸

資金緊缺是制約欠發達地區承接產業轉移的主要因素。因此，拓寬融資渠道才能突破產業轉移的資金瓶頸。永州市的主要做法鼓勵各類銀行來永州設立分支機構增加資金供給，（為了鼓勵鼓勵各類銀行來永州設立分支機構，永州市政府規定，自金融機構開業之日起2年內給予房屋租賃100萬元。）并通過土地出讓融資與吸納民間資金等方式，多管齊下。我們認為欠發達地區還可以通過以下措施拓寬融資渠道：一是欠發達地區政府應為承接產業轉移企業上市融資或發行企業債券提供幫助；二是鼓勵信托公司、金融租賃公司等非銀行金融機構為轉移企業提供優質高效的信托、融資租賃服務。三是充分發揮農村中小金融機構的積極作用。積極組建村鎮銀行或農商行，發揮其資金的聚集效應與吸納能力，為承接產業轉移提供資金支持。四是鼓勵與支持融資中介機構及擔保行業的發展，為轉移過來的企業提供融資擔保。

（五）營造良好的投資環境

無論是“”還是“引鳳筑巢”，要贏得企業入駐的“芳心”，都離不開政府貼心的服務意識與和高效的服務質量。永州市政府在承接產業轉移過程中也曾推出“一站式”審批、“一條龍”服務，但在落實過程中也存在不少困難。欠發達地區在公共服務方面應“做足功課”，不斷創新園區的管理模式、運行機制和政府服務體制，優化審批流程，精簡審批程序。要建立健全失職追究制度，推行政務公開，組建企業投訴受理與協調中心，及時解決入駐企業遇到的困難和矛盾。建立項目建設協調推進機制，尤其是對一些重大招商項目，都要明確責任，從立項、辦證、選址到開工建設進程全程跟蹤服務。這樣“一站式”審批、“一條龍”服務才能正真落到實處。

[1]馬永紅,李歡,王展昭.網絡結構視角下的產業轉移與企業創新績效[J].科學學研究,2016,(3):366-379.

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[3]Kose M A,Prasad E S,Terrones M E.Does Openness to International Financial Fows Raise Productivity Growth?[J]. Journal of International Money and Finance,2009,(47):213- 231.

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[7]張曉堂,吳嵩博.地區間污染產業承接與轉型的區位選擇——一個博弈論分析框架[J].中南財經政法大學學報, 2015,(3):131-138.

[8]周月桂.永州:承接產業轉移項目1500多個[N].湖南日報, 2015-09-22.

[9]陳映.西部重點開發開放區承接產業轉移的產業布局政策探析[J].西南民族大學學報(人文社會科學版),2014,(6): 114-116.

（責任編校：咼艷妮）

2016－06－26

永州市科技局課題“永州市承接產業轉移的產業布局政策研究”（永科發[2015]11號）。

朱文蔚（1977－），男，湖南郴州人，博士，湖南科技學院經濟與管理學院副教授，研究方向為政府債務。全春霞（1982－），女，湖南雙牌人，湖南科技學院外國語學院教師。

F124

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1673-2219（2016）12-0103-03