我國大陸公益訴訟制度的思考——以臺灣地區公益訴訟制度為參照

李　唯　梁汪洋

?

我國大陸公益訴訟制度的思考——以臺灣地區公益訴訟制度為參照

李唯梁汪洋

（華僑大學 法學院，福建 泉州 362000）

“公地悲劇”是人類社會亙古不變的問題，在經濟不斷發展、節奏不斷加快的今天，社會關系變得更加緊密，公共利益受到侵害的問題越發嚴峻。文章旨在一方面通過對大陸制度本身不足之處的分析，另一方面參照臺灣相應的制度設計，在同本同源的基礎上提出部分自身的想法與啟示。

公益訴訟；臺灣地區；環境民事公益訴訟；模式選擇；訴訟主體

一　問題的提出

隨著社會主義市場經濟的發展，經濟上交往的日益頻繁，加劇了社會間的沖突與矛盾，加之科技的發展，侵權行為由弱變強、受害范圍由小及大，自然受害的對象及持續時間也隨之增長。基于我國立法的滯后性及相關公益訴訟制度的不成熟，致使在實踐中一部分受害人求助無門，制度早期社會上自發出現的“堂吉訶德式”的公民個人及社會維權團體，在缺乏相關法律知識的情況下，向諸如環境污染企業、侵害消費者權益廠商和不作為的政府發出吶喊，此為我國公益訴訟之雛形。

從主體角度來看，根據提起公益訴訟的組織和個人的性質不同，可將其劃分為廣義和狹義兩種。狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家，以國家的名義提起的公益訴訟，廣義的公益訴訟包括所有維護公共利益的訴訟，即包括狹義的公益訴訟，也包括除國家以外的主體，以自身的名義提起的訴訟。從客體角度來看，依據訴訟對象不同，可將公益訴訟制度劃分為民事公益訴訟與行政公益訴訟兩個層面。[2]

在此要特別指出的是，雖然公益訴訟與群體訴訟所涉及的案件很多都屬于現代性訴訟的范疇，但二者在概念、適用范圍、訴訟標的、主體適格要求等方面均有不同，切不可因其在司法實踐中有表現相似之處而產生混同。

伴著2013年“公益訴訟”寫入《中華人民共和國民事訴訟法》及2015年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的頒布，在此大背景下我國的公益訴訟大討論逐步升溫，但就我國現階段而言，公益訴訟案件不斷增多，然而大量的此類案件，或以主體不適格被駁回起訴，或以被告不明確等原因不予受理而告終，即便法院受理后在案件的程序處理與判決行為上仍可圈可點。反觀海峽另一頭的臺灣地區，在環境公益訴訟方面，早在1999年，于環保團體游說下，臺灣地區就提起在所謂《空氣污染防制法》中首次出現了第一個公民訴訟條款。其后，伴隨環境問題的惡化，環境優先的理念確立，更增加公民訴訟制度設立的必要性。到2012年為止，臺灣地區已經在現行的多部環境保護規定中確立了環境公益訴訟制度。[4]

為何臺灣地區早在1999年便將公益訴訟先行立法？為何涉我國及公共利益的案件難以進入司法訴訟程序？為何公益訴訟制度的發展滯后于社會現實？

二 我國公益訴訟現行問題相較臺灣公益制度設計的討論

（一）大陸公益訴訟現狀——討論制度發展模式的選擇問題

基于前文所述，我國現行三大訴訟法中，除刑事訴訟中的檢察機關提起公訴是現行立法中明文規定的“公益訴訟”以外，再無其他立法層面的內容，外加公民法律知識儲備的欠缺、“公地悲劇”的“撿便宜”心態、被告方的強勢性及實踐中相關法規的不健全等原因，造成我國公益訴訟難以推廣與發展的局面。故在此以極具代表性環境民事公益訴訟發展模式為例，對大陸與臺灣兩種不同的模式進行一個介紹并提出個人觀點。

1.“先立法、后實踐”的大膽型臺灣模式。基于臺灣《環境基本法》第1條：“為提升環境品質……特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。”[5]決定了臺灣地區的“先立法、后實踐”模式。

自臺灣于1999年，在《空氣污染防制法》中首次提出公民訴訟條款后，在臺灣地區環境保護規定中陸續頒布：《空氣污染防制法》第81條、《廢棄物清理法》第72條、《環境影響評估法》第23條、《土壤及地下水污染整治法》第49條等，均涉及了與環境公益訴訟的相關內容。

《環境基本法》除了強調環境問題的法律優先適用性，亦強調了環境保護在經濟、科技、社會發展中的第一性，以此確立政府的“永續發展”原則，并賦予公民置身于環境管理的權力與義務。在《環境基本法》第5條、11條、29條規定中，寫明公民參與環境管理的途徑，且在立法中明確政府應邀請人民參與環境保護的主動激勵方式。為了進一步鼓勵公民，通過《環境基本法》第34條，以此杜絕公民因訴訟費用等負擔降低參與的情況發生，再輔之以相應的程序法和可操作的實施規范，以保障公益訴訟機制的運行。

臺灣地區環境公益訴訟雖有不亞于歐美國家先進的法律規范，但因為缺乏制度的實施基礎，即公民素質不匹配和政府經驗缺乏等積淀，環境公益訴訟的在執行過程中頻頻受阻，實際的實施效果并不理想，不過隨著司法實踐的不斷深化，臺灣在已有的制度上逐步修補便能達到理想的狀態。

2.“先實踐，后立法”的穩健型大陸模式。大陸的公益訴訟法理依據在《憲法》第2條、《民法通則》第7條、《合同法》第7條、《消費者權益保護法》第37條第1款第7項、《海洋環境保護法》第90條第2款、《刑事訴訟法》及《民事訴訟法》中均有體現。其中，臺灣《民事訴訟法》第55條之規定于2013年被寫入我國《民事訴訟法》，是目前在民事公益訴訟方面的最直接的法律規定，是大陸對公益訴訟的基本立法。

早期大陸采用“先實踐，后立法”的模式，分別于1996年、2005年先后發布《國務院關于環境保護若干問題的決定》、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》等相關規范性法律文件，明確公益訴訟的主體、對象及操作等內容，形成以中央政府大力支持，地方政府對公益訴訟進行探索，并引申出各類環境公益訴訟的司法案件，通過地方實踐獲取經驗，為全國性立法提供參考。

大陸雖然缺乏法律層面上的環境公益訴訟制度，但通過地方政府實踐也總結出較多地方性法規、部門規章和規范性法律文件。可是，在施行的過程中，因缺乏統一的法律標準，案件操作在不同管轄法院及機關傳遞之間陷入困境，且在缺乏相關配套性程序規定和監管的條件下，絕大部分公益訴訟案件被拒之司法程序門外。

相較于臺灣來說，大陸基于其龐大的地緣和人口，及不同地區的經濟、政治、文化水平差異的考量，若在沒有取得成熟的立法經驗基礎上，倉促制定環境公益訴訟法律是盲目的。

若是通過先前預測制定統一性試行法律，可能因預測不足而造成整個國家法律運行的窘境；制定后的多次修改，對法律來說，穩定即權威，對于法律的權威性又難以保障。因而采取地方政府先行試點立法和司法，取得環境公益訴訟的制度實施經驗，再行全國性立法，這為符合規律的明智之舉，故“先實踐，后立法”是一種更適合大陸國情的模式。

但不得不承認的是，較之于“先立法，后實踐”的臺灣模式，大陸雖于2015年頒布《公益訴訟解釋》對環境公益訴訟的司法實踐進行統一性的指導，但其一方面并未明確涵蓋所有內容，實踐操作上仍有不確定性問題存在；另一方面自1995年至解釋頒布大約經歷了20年時間，相較于臺灣地區的成熟立法，大陸的公益訴訟的何時能夠成熟仍舊長路漫漫。

為此，臺灣地區環境公益訴訟的蓬勃發展，在于政府政策的導向性、針對性，一方面，促進了公眾參與環境監管，樹立了公民的主人翁意識；另一方面以歐、美、日國家相關制度為藍本，提高確保公眾參與環境決策積極性前提下，從制度上保證了環境決策的合理性與合法性。

值得一提的是，臺灣大學教授陳慈陽在其《環境法總論》一書中這樣寫道：“就規范層面而言，現行環境破壞管制法規所得采取之管制措施之規范密度并不遜于歐美及日本等先進國家；然我環境保護之問題主要系存在于執行層面上，亦即由于直接行為控制措施之落實，基本上系必須以主管機關──尤其是地方主管機關──對于污染源數目與污染源排放狀況能夠確實地加以掌握為前提，也就是必須能夠對于管制對象加以確定并據以確實執行，否則盡管有事前完善之法規范亦無意義。再者，污染物之排放縱使會造成環境質量惡化，然而在未必會造成具體之權利或法律上之利益的損害情況下，因此往往亦無法藉由傳統之行政救濟制度來促使主管機關行使其職權，故而如何透過特別之規定以促使主管機關確實地負擔其權責，則有其必要性”。[3]制度的優越固然重要，但其核心在于主管機關的執行效力，因主管機關在能力上的有限性及處理上的滯后性，故有必要引入“特別之規定”，對其進行能力上的彌補與工作上的督促。

故最適合大陸的發展模式為：首先，堅持“先實踐，后立法”的穩健型大陸模式的前提；其次，學習臺灣模式，以優秀立法為藍本，在本土化的過程中，通過針對性的立法，開啟民智、指導政府、調動公眾參與積極性，營造良好的學法、立法、執法、司法風氣，孕育更適合公益訴訟制度、乃至司法制度生長的土壤；最后，結合陳慈陽教授分析，引入“特別之規定”以彌補主管機關之缺陷，提升主管機關執行效力，是為大陸公益訴訟發展之道。

（二）臺灣公益訴訟現狀——討論公益訴訟主體的范圍問題

承接上文，何為陳慈陽教授提及的“特別之規定”？大陸地區濃厚的公權力訴訟制度下，新公益訴訟主體引入的問題。故在此希望通過以臺灣地區公益訴訟主體為參照，分別對公民及社會團體、行政機關、檢察院三類主體進行分析。

1.臺灣地區：以法人團體為代表，公民、法人或其他組織為主體的起訴模式。于1979年夏天，臺中地區發生的“多氯聯苯受害事件”造成2000多人因受害，廠商因其強勢地位，非但不予賠償反而逃避責任。同年發生“假酒事件”，造成某教授飲假酒失明，在社會熱心人士的努力下，于1994年臺灣正式頒布《消費者保護法》，該法允許消費者保護團體以自己名義提起消費者賠償訴訟，但對主體資格做了較嚴格的限制；另一活躍在臺灣團體訴訟的是“證券投資人及期貨交易人保護中心”，基于2002年頒布的《證券投資人及期貨交易人保護法》而享有提起公益訴訟的能力，相較于消費者保護團體，有著更完善的制度保障；2004年“RCA公司事件”中，原RCA公司員工三十余人與附近居民籌組自救會前往臺北地院起訴，后獲得法院支持，是自救會作為公益訴訟主體的典型案例。經上文敘述，臺灣之公益訴訟領導大致可分為消費者保護團體、投資人保護中心與民間自救會，且多以法人為主體，因為法人組織被認為有較健全的財力、物力，而較能勝任公益訴訟。[7]

從宏觀角度介紹臺灣公益訴訟大致的情況后，再從微觀的環境公益訴訟視角進行對比，會發現：兩岸規范之密度和數量已具相當規模，但環境執法效果并不理想，尤其是內地的環境污染更加日益嚴重，其重要原因之一就是命令－管制系統的失靈。臺灣地區很早就認識到這一點。[8]故因臺灣地區看到了環境公益訴訟中公共利益執行難、公權力滯后性的失靈情況，所以設立了主要以“國民”或公益團體為起訴主體的，不涉及檢察院或環境行政監督機關的起訴模式。

臺灣模式選擇之理由在于：首先，臺灣地區擁有完善的立法前提，在制度的框架內保障了公益訴訟程序上的通行有效，輔之以政府引導，在立法、執法、普法等方面倡導民眾參與，樹立鼓勵公眾參與公益訴訟的良好風氣；其次，公民、法人或其他組織此類主體，分布廣、基數大、能動性強，具有敏銳的問題發現能力和及時處理意識，且其在性質上區別于國家機關，亦區別于公益訴訟中強勢的被告方，可視為無公權力屬性的相對弱勢的個體。在被告方侵權的問題上，該主體較之于國家機關具有更高的排除侵害的緊迫性和能動性，與被告方的關系上，該主體較之于國家機關有更強的不可調和性，更能保障公民的切實利益，產生更優的社會效果；最后，以法人團體為代表，一方面基于法人自身財力、物力、人力的聚集優勢，可以更好地與被告方博弈，爭取權利最大化，另一方面法人團體的聚集優勢，相對于政府及相關部門，將產生輔助和督促的作用，作為“特別之規定”以防止“命令—管制系統”的失靈。

2.大陸地區：檢察機關和環境行政機關為主的，濃厚公權力色彩的起訴模式。大陸地區在地方政府的實踐中，總結出了多種類型的環境公益訴訟主體。如2011年7月29日，海南省高級人民法院出臺意見，明確提起環境公益訴訟六大主體，包括檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護和社會公益事業法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。[9]

但在全國統一的立法中，大陸地區通過《公益訴訟解釋》第1條的規定，將我國公益訴訟的主體定格為：法律規定的機關和有關組織兩類主體。基于有關組織此類主體出發，近些年來，內地在環境公益訴訟制度的司法實踐中有了多次破冰之訴，而且環境公益訴訟案例雖然逐步增加，但據中國環境統計年報顯示，2005年至2012年，我國環境信訪量年均約77萬件。據中華環保聯合會統計，其中進入到司法程序的不足1％，絕大多數都是通過行政部門處理。[10]更有甚者，在為數不多的訴訟案件中，其承接主體多為諸如中華環保聯合會等，經國務院批準、民政部注冊、環境保護部主管的全國性社團組織，多數均具有一定的官方背景。相應的是，真正由環境草根社團提起的環境公益訴訟案件，僅有于2011年10月19日，環保草根組織“自然之友”，就曲靖鉻渣污染事件向云南曲靖市中級人民法院提起環保公益訴訟該一起案件。且該環保組織曾有兩次起訴均未被受理的經歷。由此可見，大陸地區“真正的有關組織”所提起的環境公益訴訟實際上還是很稀缺的，大陸立法雖有所更新，但觀念上的僵化，使得訴訟主體仍是以行政機關，公權力機關為主。

大陸模式選擇之理由在于：首先，基于地緣之廣闊、人口基數大和各民族地域差異等原因，在前述公益訴訟發展模式選擇下，只能選擇放權于地方政府的“先實踐、后立法”的模式；其次，由于全國并無統一性法律程序規制，對于涉及公共利益的訴訟，由知曉相關立法及有實踐操作經驗的行政機關牽頭適用，一方面，可以避免當事人因受侵害程度小，加之不了解公益訴訟程序而產生的“搭便車”心態，而產生的“公地悲劇”現象的發生，另一方面，也可避免因侵害程度巨大，且當事人一己之力無法解決，求助無門導致災害擴大的現象；最后，大陸地區不認可公民為訴訟主體，在立法實踐中對于“草根型”社團組織的認可也少之又少，究其緣由，是國家有限的司法資源與公民訴訟權利之間的矛盾，因我國暫無全國統一且完備的公益訴訟制度立法，外加公民法律認知水平較低，一旦將公益訴訟的主體范圍擴張，公民可能基于各種動機，而濫用自身權利，造成司法資源的擁堵與浪費，即所謂的“濫訴”現象。

3.我國公益訴訟制度設計：（1）主體一：社會公民。臺灣地區的起訴模式鼓勵公民個人參加訴訟，以此提升公民環保意識，公民基于其獨立于政府及被告方的第三方性質，可以彌補公權力在案件處理上的不足，并對其進行監督，以此營造出良好的訴訟風氣，催生了眾多成功以公民為訴訟主體的司法實踐案例。

反觀大陸地區，其雖在地方政府實踐上，有將訴訟主體擴張至公民個人的訴訟經驗，但在統一立法上現行的公益訴訟起訴模式，基于當事人適格理論的限制，對公益訴訟主體產生相應的沖擊。我國現行三大訴訟法規定，原告必須與本案“有直接利害關系”且不能“代為主張”，由于受到直接利害關系的限制，往往會形成無人起訴的局面。[11]究其原因，大陸地區未將訴訟主體擴張至公民的主要原因在于司法資源與公民訴權的矛盾，即濫訴問題。

“直接利害關系原則”有利于積極的控制訴訟泛濫，節約司法成本，但若出現實踐操作中限制當事人訴訟權利的情況，則有“撿了芝麻丟西瓜”的嫌疑。

首先，濫訴問題是如何制定良好公益訴訟制度之下的子問題，濫訴問題的解決旨在推動公益訴訟制度的完善與發展，基于臺灣起訴模式的啟示，將公益訴訟主體擴張至公民個人在臺灣模式下產生良好的制度效果，故若因濫訴問題的存在而排斥公民的訴訟主體地位，是阻礙大陸地區公益訴訟制度發展的行為。

其次，濫訴問題可以通過訴訟前置的方式予以避免，比較典型的是美國的聯邦環境公民訴訟條款，要求公民訴訟的原告在提起環境公益訴訟之前應當先履行起訴前通知的前置程序。即在通知發出后一定期限內，不得提起公民訴訟。[12]臺灣地區在公益訴訟程序法的規定中，也涉及60日“等待期間”的規定，其目的旨在一方面督促主管機關的職權實施，另一方面，60日的“等待時間”改變了主管機關即處理訴訟問題，又處理相關侵權案件的窘境。

最后，濫訴問題可以通過訴訟制度設計予以規避。臺灣地區對于公民訴訟制度抱持非常謹慎的態度，普遍認為此種維護公益訴訟系屬主觀訴訟之例外，不宜過度擴張，因此須以法律有特別規定者為限。[13]一方面可對公民在主體范圍內進行限定，可依據案件的性質、訴訟主客體等，以確定案件的訴訟主體限于直接、間接利害關系；另一方面，在法院立案的特殊階段，可以加大對濫訴問題的審查力度，杜絕濫訴的發生。

綜上所述，大陸地區應將訴訟主體擴張至公民，通過調動公民積極性以監督行政機關，并彌補公權力的不足，以當事人的訴權為先，在制度設計上正視和解決“濫訴問題”。

（2）主體二：社會團體。前文可知，社會團體在大陸實踐中，類似自然之友的“草根”團體以訴訟主體身份起訴的機會少之又少，反而是以類似中華環保聯合會等“具有一定官方背景”的團體成為主流。反觀臺灣地區以社會團體（法人）為代表的訴訟模式，因其財力、物力、人力的聚集性，改變公民個人與強勢被告傳統的不平等地位，可以更好地保障當事人的權益。

一是社會團體應一視同仁。一方面，社會團體的發展直接帶動公益訴訟制度的完善，故社會團體的發展只有遵循市場經濟“優勝劣汰”的規律，在國家指導和社會關注方面一視同仁，同等競爭，才能營造出社會團體發展的良性局面；另一方面，“草根”團體其組成人員多數來自社會最普遍、罪基礎的公民大眾，“官方背景”的團體成員更多的為“吃公糧”的國家公務人員，二者在問題處理的積極性上有較大的區別。

二是社會團體應當成為主流。不可否認的是，大陸地區公權力色彩濃厚的訴訟模式，因其公權力之強大，在問題的處理和解決上更為高效。反觀社會團體：首先，從人員構成角度來看：社會團體的組成來自于權利易受侵害的弱勢公民，公權力機關的組成為權利保障良好的公務人員，其二者在發現問題和處理問題的積極性上有一定的差異；其次，從數量上來看，公權力機關為已經既定的政府部門，只能在微觀的部門人數上增減，宏觀的部門數量無法變動，而社會團體是一種新型的法人形式，有明文規定的設立標準，從長遠來看其在數量上必將多于前者；最后，從職能上來看，公權力機關在訴訟的基礎上仍有相關本職工作且人員數量只可微調，訴訟職能的增加對公權力機關是一種負擔，社會團體為較松散的組織，且人數的彈性大，可以很好的承擔訴訟職能。

（3）主體三：特定的國家機關。此類國家機關是指擁有國家強制力、負有保護公共利益、承擔特定職能的機關，由法律明文規定其主主體地位，故其有義務基于相應的國家管理職能，為公共利益向相應的侵權行為提起訴訟。

有關國家機關因其自身的公權力在執行上具有高效性，因其作為主體所涉及的案件與其自身管理內容有關具有專業性，其權利來源與法律具有合法性，基于此三性可以成為訴訟的主體。但作為國家機關其本職工作應置于首位，故相較于其他訴訟主體，有關國家機關無法成為訴訟主體的主流。

（4）主體四：檢察機關。我國第一例檢察機關為公益訴訟主體的案件，是1997年河南方城縣獨樹鎮工商所低價轉讓門面房的案件，該院依據1954年《人民檢察院組織法》第4條第6項，以原告身份向法院起訴要求法院確認轉讓合同無效，最終法院支持了檢察院的訴訟請求。[13]可目前關于檢方的該項職能已被取消，因而產生了較多的法院將案件拒之門外的問題。

基于此，對于檢察院是否應該成為訴訟主體，學界有不同觀點。觀點一：檢查機關不應成為公益訴訟主體持有此觀點的學者認為，從現有的司法時間來看，檢察機關作為“環境民事公益訴訟”的原告，帶來的不是司法現代化的效應，確實訴訟程序正義的削弱。[15]也有學者對檢察機關提起公益訴訟表示擔憂，認為“檢察機關提起公益訴訟易造成法律身份的混淆”。總結四個方面論述：首先，從法律依據角度來看，根據現行《民事訴訟法》第15條之規定，是與檢察機關作為主體最為“近似相關”的條文，但嚴格來說該條文并沒有明確檢察機關的民事公益訴權；其次，從法理角度來看，民事公益訴訟的本質在于原告的“民”，即個人私權之間的糾紛解決方式，檢察機關自身的公權強于私權，在訴訟中將造成天平兩端的不平衡，違背了民事訴訟的法理；再次，從執行層面來看，檢察機關與案件受害人所處地位不同，加之公益訴訟各方利益沖突復雜，檢察機關難以通過自身的判斷做出滿足各方的決定；最后，從實施效果層面來看，檢察機關提起民事公益訴訟掩蓋行政管理漏洞。因為檢察機關的檢察權的使用原理在于，檢察機關通過對失職政府部門的檢察，推動相關部門對企業、法人等（潛在民事公益訴訟被告）的監管，若將檢察機關賦予訴訟主體的權利，一方面削弱了檢察機關的監督效力，另一方面檢察機關可以通過后續的訴訟手段來達到彌補過失的目的，則檢察權將被置于可有可無的境地，這是我們所不愿意看到的。

值得一提的是，我國臺灣地區的環境保護規定中的環境公民訴訟，主要是以“國民”或公益團體為起訴主體的，并沒有涉及檢察院或環境行政監督機關。其理由一方面是基于完善法律制度下，蓬勃發展的以社會團體為主流的公益訴訟模式，滿足了臺灣地區對公益訴訟的需求；另一方面也是基于，對檢察院自身有自己的專門職能，提起環境民事公益訴訟或行政公益訴訟并非其本職工作，且檢察建議的方式更能保障檢察權的效力。故臺灣地區并未賦予檢察院主體資格。

觀點二：公益訴訟的主體應包括檢查機關。持有此觀點的學者認為：在中國，從檢察院自身的諸多既有條件和潛在因素綜合考量，也可以看到檢察院實施群體訴訟的程序正當性和現實可能性。基于檢察機關的監督機關地位，以及公權力機關的地位，無不展現出其成為民事訴訟主體的優越性，學界中，將檢察機關列入公益訴訟主體亦是主流學說。

首先，基于檢查機關的監督權，其在處理公益訴訟案件時有更多的權利（諸如：調查取證權）以輔助其參加訴訟；其次，民事公益訴訟一般涉及專業性比較強的領域，檢查機關內部的高素質、專業化隊伍可以很好的勝任；再次，檢察系統為垂直領導模式，檢察機關不受地方權力干涉，其獨立性決定了它的優越性；最后，相對于將訴權擴張到公民產生“濫訴”問題來說，檢察機關作為“公共利益”的代言人，更有獲得訴訟主體地位的資格。筆者贊同第二種觀點（主流學說）。首先，宏觀角度來說，公益訴訟的存在目的在于更好地處理社會中出現的“公地悲劇”問題，當檢察機關對于“公地悲劇”問題的處理，無論從專業技術方面、權利能力方面以及執行效力方面，都展現出其他主體所無與倫比的優勢；其次，在法律依據層面，面對新《民事訴訟法》第15條中的“機關”一詞，不同人可以進行的不同解讀，但并無絕對一說；再次，從法理層面來說，檢察機關以公權力的身份介入民事訴訟糾紛問題的確會造成司法不公正，故可將檢察機關提起的公益訴訟規制為純公益性的訴訟，諸如環境公益訴訟、行政公益訴訟等；最后，關于前述檢察權的觀點，是基于默認檢察機關無法同時完成檢察工作和訴訟工作的前提之下的，一方面考慮到檢察機關自身的優越性，另一方面考慮到訴訟主體的多元化，檢察院完全可以勝任二者，故檢察權被置于可有可無境地的情況并不存在。

臺灣地區較之于大陸，在立法、司法、執法的復雜性上不可同日而語，故采開放式觀點，認為在大陸地區經濟、政治、文化多元的背景下，訴訟主體限制越少則更有利于公益訴訟制度的推廣與發展。在公民個人方面，認可公民的訴訟主體地位，輔之以制度設計正視和解決“濫訴”問題；在社會團體方面，學習臺灣模式，將社會團體作為訴訟主體的代表，在社會團體發展中一視同仁，以市場經濟優勝劣汰的方式推動大陸地區社會團體的發展，以此進一步推動社公益訴訟制度；在有關國家機關方面，基于其自身的“三性”，賦予其訴訟主體地位，但對其訴訟客體進行限制，僅限于其主管案件范圍；在檢查機關方面，鼓勵檢察機關進入訴訟主體行列，在訴訟范圍內將其限制于純公益性案件，用實踐和發展的眼光，看來檢察機關的地位。

總之，在討論兩岸“立法先后，實踐先后”的公益訴訟發展模式之優劣中，在大陸地區的經濟、政治、文化多元的大背景下該如何選擇問題中，最適合大陸的發展模式，應是堅持“先實踐，后立法”的穩健型大陸模式的前提，借鑒臺灣模式，以優秀立法為藍本，在本土化的過程中，通過針對性的立法，開啟民智、指導政府、調動公眾參與積極性，營造良好的學法、立法、執法、司法風氣，孕育更適合公益訴訟制度、乃至司法制度生長的土壤，加之以引入“特別之規定”以彌補主管機關之缺陷，提升主管機關執行效力。

“以社團組織為代表，抑或以法律規定的機關和組織為核心”的公益訴訟主體起訴模式的討論在學術界仍各執一詞。持訴訟主體限制越少則更有利于公益訴訟制度的推廣與發展的觀點，是以社會團體為代表的，包含檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護和社會公益事業法人組織、基層群眾性自治組織以及公民等多元主體的訴訟方式。

兩岸的公益訴訟制度尚處在探索初期，隨著時間發展，未來的走向仍是未知數，亦將有許多新的問題和現象產生，對于大陸地區的公益訴訟制度發展將有巨大的借鑒意義，需要廣大學者不斷關注并進行相應研究。

[1]江偉,徐繼軍.將“公益訴訟制度”寫入《民事訴訟法》的若干基本問題的探討[J].司法制度論壇,2006,(6).

[2]楊嚴炎.論公益訴訟與群體訴訟的關系[J].政治與法律,2010,(9).

[3]謝偉.海峽兩岸環境公益訴訟制度比較研究[J].“一國兩制”研究,2012,(3).

[4]臺灣環境基本法[EB/OL].www.baidu.com.

[5]陳慈陽.環境法總論[M].北京:中國政法大學出版社,2003.

[6]陳岳瑜,張庭維.臺灣地區公益訴訟制度的構建[J].中國法律(中英文版),2015,(3).

[7]環境公益訴訟原告隊伍壯大民間環保組織漸被認可[N].法制報,2012-01-16.

[8]民間環保組織“自然之友”環境公益訴訟案件獲得立案[N].新華網,2015-01-04.

[9]郭學蘭.我國公益訴訟困境分析[J].長江大學學報,2011,(8).

[10]郝海青.環境公益訴訟中的前置程序研究[J].中國海洋大學學報,2010,(2).

[11]齊樹潔,李葉丹.臺灣環境公民訴訟制度評述[J].臺灣研究集刊,2010,(1).

[12]王金艷.論我國公益訴訟主體制度規定的不足及其完善[J].經濟研究導刊,2013,(26).

[13]王蓉.陳世寅.關于檢查機關不應作為環境民事公益訴訟原告的法理分析[J].法學雜志,2010,(6).

[14]黃鳳蘭.對檢查機關提起公益訴訟的再質疑[J].中國行政管理,2010,(12).

[15]陳慰星,史溢帆.群體訴訟中的檢察院職能及其前瞻——兼論人民檢察院在新《民事訴訟法》第14、15和55條的角色[J].海峽法學,2013,(1).

（責任編校：周欣）

2016－06－21

李唯（1992－），福建泉州人，華僑大學碩士研究生，研究方向為訴訟法。梁汪洋（1993－），安徽合肥人，華僑大學碩士研究生，研究方向為民商法。

D925

A

1673-2219（2016）12-0113-05