美國水力壓裂強制披露制度及其啟示——基于得克薩斯州的經驗分析

李亮國

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美國水力壓裂強制披露制度及其啟示——基于得克薩斯州的經驗分析

李亮國

（河南城建學院 法學院，河南 平頂山 467036）

基于化解公眾對水力壓裂環境污染擔憂、促進本州油氣產業發展以及保持州對油氣產業規制權等的需要，美國得州制定了以水力壓裂液化學物質強制披露制度為核心的水力壓裂化學物質披露法。該法較為科學地規定了水力壓裂化學物質強制披露的義務主體、方式、信息范圍和法律責任等內容。借鑒得州經驗，我國應當研究出臺權義具體明確、披露方式便捷易用、披露信息范圍合理的水力壓裂強制披露法律法規。

水力壓裂；環境信息；強制公開；披露

擁有豐富頁巖氣資源的我國，已經于去年底成為僅次于美國，位居世界第二的商業化頁巖氣開發國，且將進入頁巖氣大規模勘探開發新時期。[1]目前，頁巖氣開發必須依賴水力壓裂技術。隨著我國頁巖氣的大規模勘探開發，水力壓裂技術在我國的應用必將日益廣泛。水力壓裂危害人類健康、導致水等環境污染的主要根源之一是水力壓裂液中的化學物質。“頁巖氣開采中的壓裂液、返排水及生產水中都含有多種化學物質，這些化學物質可能通過多種途徑進入地表水或地下水，從而導致水污染。”[2]為了促進我國頁巖氣產業的順利發展，我們應當依法規制水力壓裂中所使用的化學物質。截至今年年初，美國已經有28個州建立了水力壓裂化學物質強制披露制度。其中，于2011年通過且自2012年2月1日起生效的得克薩斯州“水力壓裂化學物質披露規定”（Hydraulic Fracturing Chemical Disclosure Requirements）是美國第一部水力壓裂披露法，并被一些研究者認為是全美水力壓裂披露立法的樣板。據此，本文以得克薩斯州水力壓裂化學物質強制披露制度作為分析對象，力爭窺一斑而知全豹，以期為我國建立和實行水力壓裂化學物質強制披露制度提供借鑒。

一　得州實施水力壓裂化學物質強制披露制度的動因

目前，得州原油儲量占美國陸上原油儲量的30%以上，天然氣儲量占美國陸上天然氣儲量的27%，得州還是美國天然氣產量最大的州。得州實施水力壓裂化學物質強制披露制度是多方面因素綜合推動的結果。具體說來，至少有以下幾個方面的動因。

（一）對公眾加強水力壓裂規制呼吁的立法回應

歷史上，美國從事水力壓裂的公司通常將他們的水力壓裂液成分視為商業秘密。隨著水力壓裂大規模應用于頁巖油氣開采，公眾、土地所有人和環境團體對化學添加劑、水力壓裂可能導致的地下水和土壤污染問題產生了擔憂，呼吁加強對水力壓裂和水力壓裂所用化學物質的監督。作為對此類呼吁的回應，一些公司開始自愿披露其所使用的水力壓裂液成分信息。自愿公開只表明了一種態度，它不能滿足公眾要求公開所有水力壓裂化學添加劑的要求。與“自愿公開”不同，環境信息強制公開制度的法律“強制”性能更有效地促使油氣企業公開水力壓裂化學物質信息。擁有一百余年天然氣立法經驗的得州規制機構認為，除了水力壓裂液成分公開之外，不需要采取別的水力壓裂規制措施。可見，水力壓裂化學物質強制披露制度是得州油氣規制機構對公眾加強水力壓裂規制呼吁的回應，是保障公眾環境信息知情權的有力措施。

（二）保障頁巖油氣順利開發以促進經濟發展的現實需要

頁巖油氣革命給美國創造了巨大的經濟機會，帶來了巨額財富。得州是美國重要的頁巖油氣產區，是美國石化產業的重要參與者。頁巖油氣產業的持續發展，必將使得州從頁巖油氣革命所推動的石化產業復興中獲得巨大的經濟收益。公開水力壓裂化學物質信息以提高公眾對水力壓裂的科學認知，有利于為得州油氣產業的順利發展營造有利的社會環境。誠如時任得州州長所言，水力壓裂化學物質披露法案一方面旨在解決公眾對水力壓裂透明性的擔憂，一方面使得油氣公司能夠像以前那樣繼續在得州使用水力壓裂技術。可見，保障油氣產業持續發展及促進經濟繁榮有賴于水力壓裂化學物質強制披露制度的保障。

（三）保持州油氣產業規制權的主動選擇

傳統上，美國的油氣產業規制權以州為主。在美國水力壓裂技術運用迅速擴展的十余年里，聯邦政府一直十分關注水力壓裂的環境污染問題，一些聯邦議員不斷提出強化聯邦水力壓裂規制權的立法案。在這一背景下，油氣業界的某些成員希望通過強化州的油氣產業規制權從而避免聯邦油氣產業規制權的強化。得州一直努力維持州對油氣產業規制的控制權。一些得州人認為，諸如地下水污染、廢水處置等水力壓裂的潛在影響在本質上都具有地方性，未超過州界，因此應當由州而非聯邦進行規制。得州水力壓裂化學物質強制披露制度是油氣業界和得州規制機構為避免聯邦油氣產業規制權的強化而做出的主動選擇，是為了繼續保持州對油氣產業規制的主導權而采取的一項策略。

二 得州水力壓裂化學物質強制披露制度的內容

美國各州的水力壓裂化學物質強制披露制度在某些方面存在一定的差異，比如披露時間、披露信息的深度、披露方式等。相比而言，得州的強制披露制度有著較為良好周密的制度設計。

（一）義務有別而明確的強制披露義務人

參與水力壓裂的主體包括油氣井運營商、水力壓裂服務商和化學物質供應商。其中，前者是“直接披露義務人”，承擔以法定方式向公眾等主體披露水力壓裂液化學物質信息的義務；后兩者屬于“間接披露義務人”，負有向“直接披露義務人”提供州水力壓裂化學物質披露法要求披露之化學物質信息的義務。得州水力壓裂化學物質披露法對上述“間接披露義務人”和“直接披露義務人”各自的披露義務進行了明確規定。具體說來，得州水力壓裂化學物質信息強制披露應在法定時間內分兩步進行。第一步，“間接披露義務人”向“直接披露義務人”提供信息，即供應商和服務商向運營商提供信息。在壓裂完成后的15天內，供應商和服務商應盡快向運營商提供有意添加到壓裂液中的各化學物質的商品名、供應者、使用功能的簡要說明、實際或最大濃度、CAS號。供應商或服務商還應當向油氣井運營商提供書面說明，在該說明中列明油氣井水力壓裂中所使用的、符合得州商業秘密信息保護條件的各種添加劑或化學物質的具體身份和/或CAS號或用量。如果主張化學物質名稱和或/CAS號屬于商業秘密，則提出該主張的供應商或服務商必須向運營商提供自己的聯系信息，包括名稱、授權代表、通訊地址、和聯系電話等。第二步，“直接披露義務人”向公眾等披露信息。油氣井運營商在向鐵路委員會提交完井報告之時或之前，必須填寫化學物質登記表且將該表上傳到Frac Focus網站。運營商公開的信息包括運營商的名稱、壓裂完成日期、油氣井所坐落的縣、油氣井的名稱和編號、以及運營商從供應商或服務商處所獲得的應當予以公開的化學物質信息。得州這種分門別類明確規定各披露義務主體所負披露義務的立法模式，能夠有效地確保水力壓裂化學物質信息按照適當的路徑到達相應的信息知情權人，避免了因主體義務不清晰而導致的信息披露失靈。

（二）通過專業網站直接向公眾公開的披露方式

得州要求運營商將應披露的信息直接上傳到獨立的專業網站Frac Focus。Frac Focus網站具有以下幾點優勢：第一，易于瀏覽；第二，已經被數個州作為水力壓裂化學物質披露的首選網絡平臺，研究人員、公眾等能利用該網站比較研究數個州的水力壓裂作業情況；第三，減輕了規制者開發信息披露網站的工作量。得州這種充分利用互聯網技術、發揮民間組織力量且直接面向公眾的環境信息披露方式，不但便于公眾獲取水力壓裂化學物質信息，而且利于科研人員對水力壓裂中所使用的化學物質展開研究。

（三）平衡各方利益基礎上的強制披露信息之范圍

合理地界定應予強制披露的水力壓裂化學物質信息的范圍，需要平衡油氣企業與公眾等各方主體的利益。得州通過商業秘密保護等精妙的制度安排，較好地照顧到了各方利益。

1.原則上應披露所有化學物質的相關信息。水力壓裂液是指包含基液（base fluid）和添加劑（additive），用于水力壓裂活動的液體。其中，基液是指在水力壓裂中所使用的連續性流體，最常用的基液是水。添加劑是指水力壓裂液中所含有的，具有特定功能、人為添加到基液中的任何化學物質或物質組合。

據美國能源部統計，水力壓裂液中常用的添加劑就有14種，包括減阻劑、殺菌劑，以及穩定性強的高分子聚合物，如胍膠、淀粉等。每種添加劑又包括組成該添加劑的各種化學物質。化學物質（Chemical ingredient）是指添加劑中所含有的、有自己特定名稱或身份（譬如CAS號）的、彼此獨立的化學成分。構成添加劑的化學物質需要根據不同油氣井的開采需要而選擇采用。

雖然披露添加劑信息有助于人們了解各添加劑在水力壓裂中的作用，但是披露添加劑信息并不能提高人們對組成添加劑的各種化學物質的環境及健康影響的理解。理想的披露應是對組成添加劑的各類化學物質信息的披露。得州水力壓裂化學物質披露法就是這種理想的“全部披露”模式，即義務人必須披露水力壓裂液中作為各添加劑之成分的化學物質的信息。得州的“全部披露”模式有助于公眾切實了解水力壓裂化學物質的環境及健康風險。

2.商業秘密類化學物質的信息僅向特定人員披露。盡管得州的“全部披露”模式為環境團體和公眾所認可，但是服務公司和添加劑的供應商擔心該披露模式可能導致商業秘密的泄漏，以至于對它們的經營帶來嚴重的不利影響。為此，得州設置了“商業秘密條款”（Trade Secret provision），使得披露義務人無需向公眾披露屬于合法商業秘密的水力壓裂液化學物質信息，以化解環境知情權與商業秘密保護之間的沖突。為了防范披露義務人濫用“商業秘密”保護權，得州明確授權以下主體享有以書面形式向得州鐵路委員會對披露義務人的商業秘密主張提出質疑的權利：一是“所涉油氣井”位于其土地上的土地所有人；二是周邊的財產所有人；三是對“所主張之商業秘密相關事項具有管轄權的”的州規制機關。此外，在允許披露義務人不向公眾披露商業秘密類化學物質信息的同時，為應對環境安全事故及保護公眾健康，得州的強制披露制度設置了“急救人員條款”（emergency- responder provision）。依據得州的該項規定，當醫護人員或急救人員為受到水力壓裂化學物質傷害的病人提供救助時，運營商、服務公司和供應商應當將包括商業秘密在內的化學成分信息提交給上述醫護人員或急救人員。[3]通過上述精巧的制度設計，得州水力壓裂化學物質強制披露法在保障公眾環境信息知情權和保護公眾健康的同時，還保護了企業理應享有的商業秘密利益。

3.非有意添加的化學物質的信息無需披露。油氣業界擔心，全面披露壓裂液中所含有的全部化學物質可能被解讀為，即使是在使用“支撐劑”的水中所發現的微量化學物質也應當披露。為了化解業界的上述擔心，得州規定運營商、服務公司、或供應商不需要披露“非有意添加到壓裂液中的成分”或“偶爾或非有意存在的微量成分”。該制度明確規定油氣井運營商等無需披露“非有意添加到壓裂液中的化學物質的信息”，消除了披露義務人對“全面披露”制度的誤解，為水力壓裂化學物質披露制度的貫徹落實營造了良好的守法氛圍。此外，得州水力壓裂化學物質披露法還規定，披露義務人不知悉的壓裂液成分信息無需披露。換句話說，油氣井運營商或服務商無需披露水力壓裂化學物質的最初生產商，供應商或服務商未向其披露的化學物質信息。

（四）法律責任

得州鐵路委員會負責水力壓裂化學物質強制披露法規的實施。違法的強制披露義務人可能承擔的法律責任包括罰款、撤銷油氣井合規證書，或同時承擔上述兩種形式的法律責任。

三　得州強制披露制度對我國的啟示

美國的研究者在對得州等水力壓裂化學物質強制披露制度進行比較分析的基礎上，提出了系統的批評意見，并提出了相應的完善措施。可瑕不掩瑜，在得州實施水力壓裂化學物質強制披露制度的四年間，披露制度較好地緩解了民眾對水力壓裂環境污染等的擔憂，得州油氣產業持續繁榮，且得州繼續掌控著對油氣產業規制的主導權。

（一）應確立水力壓裂化學物質強制披露制度

“水力壓裂化學物質強制披露制度”是指一個國家或地區針對采用水力壓裂技術進行石油和天然氣開采的企業，用法律形式強制要求其對添加到水力壓裂液中的化學物質情況進行報告和登記，并將相關數據向社會公布的一項環境信息管理制度。我國已經確立了自愿公開與強制公開相結合的排污者環境信息公開法律制度。可筆者通過網絡檢索、電話查詢等方式都未能查詢到我國油氣企業自愿或強制披露的水力壓裂中所使用的化學物質的具體信息。因此，我國應借鑒美國得州的先進經驗，選擇適宜的途徑確立“水力壓裂化學物質強制披露制度”。

（二）強制披露規則應當明確具體以利于執行

科學的生態立法要求法律規范表述具體明確。得州水力壓裂化學物質強制披露制度無疑符合科學立法的這一基本特性。譬如，得州立法者在水力壓裂化學物質披露法規中對水力壓裂液、添加劑、化學物質等28個關鍵術語進行了界定，避免了法律實施中的含糊不清，有力地保障了披露法規的施行。此外，正如上文所述，得州明確規定各披露義務人的具體披露義務，較好地防止它們相互推卸責任，有力地保障了水力壓裂化學物質披露義務的履行。我國未來制定的水力壓裂化學物質強制披露法，必須明確規定各主體的權利與義務，為披露義務的切實履行和權利的有效實現奠定基礎。

（三）披露方式應充分利用互聯網技術以確保高效

水力壓裂化學物質強制披露制度應有利于研究人員、社會團體和企業等研究壓裂液配方，評價化學物質的毒性、使得他們能夠探索出環境友好型的水力壓裂化學物質。互聯網與水力壓裂化學物質環境信息公開相結合，能有效地提升水力壓裂化學物質信息的披露水平。筆者建議我國研發基于互聯網的水力壓裂化學物質信息強制披露平臺，創設高效的“互聯網+水力壓裂化學物質信息公開”的披露方式。

（四）商業秘密應獲得妥善保護以平衡各方利益

水力壓裂化學物質強制披露的信息范圍在美國一直飽受爭議。該爭議主要體現在是否允許“商業秘密”豁免，及主張“商業秘密”豁免的程序等方面。當前我國排污者環境信息強制披露立法中存在“商業秘密”條款，此類“商業秘密”條款將來很可能被油氣企業用來作為規避披露某些水力壓裂化學成分信息的法律依據。[4]為此，將來在制定水力壓裂化學物質披露制度時，應當明確規定商業秘密的認定條件，對商業秘密提出質疑的程序，特殊情勢下向救護人員提供商業秘密類水力壓裂化學物質信息等，以切實平衡企業商業秘密保護與公眾環境信息知情權。

頁巖油氣等非常規能源的開發必須以環境友好的方式進行。依法強制披露水力壓裂化學物質信息，促進公眾對水力壓裂運行情況的了解，是解決頁巖油氣等非常規能源開發環境污染問題的起點。我國應充分利用后發優勢，借鑒美國得州等域外水力壓裂化學物質強制披露的法制經驗，選擇適宜的途徑，構建符合我國實際的水力壓裂化學物質強制披露法律制度。

[1]曹括之.頁巖氣開啟能源新時代[N].中國技術市場報,2016-01-08.

[2]王龍博.涪陵頁巖氣田建成50億方產能[N].中國礦業報,2015-12-30.

[3]李亮國.頁巖氣開采致水污染的途徑及污染物特點[J].油氣田壞境保護,2015,(3).

[4]許琴.噻菌銅在美國獲得CAS號“數字身份證”[J].農藥市場信息,2009,(18).

（責任編校：周欣）

2016－05－15

李亮國（1977－），男，河南商丘人，博士，河南城建學院法學院講師，研究方向為經濟法、環境資源法。

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1673-2219（2016）12-0120-03