“還社會于民”：構建民間組織與政府組織的共生關系

李瓊

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

“還社會于民”：構建民間組織與政府組織的共生關系

李瓊

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

民間組織是“還社會于民”的主要載體。發展民間組織，唯有構建民間組織與政府組織相互間的共生關系，方能“還社會于民”。與此同時，政府組織與民間組織只有在厘清各自地位與作用的基礎上，通過制定相關策略進而確立共生機制，才能確保共生關系的維持與發展。

民間組織 政府組織 共生關系

計劃經濟中，政府通過各種形式辦社會，隨著改革開放的深入，這些辦社會的形式都難以為繼。市場不愿管，政府無力管，于是，為協調發展必須“還社會于民”。①胡守鈞：《社會共生論》，復旦大學出版社2006年版，第122頁。

一、理論視角的轉換

隨著民間組織研究的深入，在民間組織與政府關系的認識問題上主要有兩類研究視角，即權力視角和法律視角。隨著20世紀70年代以來全球民間組織的勃興，彰顯了社會治理環境的重大變遷。它要求政府必須從公共管理中蘊涵的社會自治內容出發，以社會治理實踐中正在生成的共生關系為契合點，去自覺建構和生成新服務行政模式。這樣，研究民間組織與政府關系就必須適應治理環境的變遷，實現在二者關系問題上的視角轉換。

1.權力視角

民間組織與政府關系的權力視角，可以用來考察政府自產生以后對社會自組織體系的態度。政府是社會統治和服務的工具，是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”，它應當緩和沖突，把沖突保持在社會秩序的范圍以內。①《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1972年版，第166頁。從權力視角考察政府與民間組織的關系，是國家保持社會秩序最典型的出發點。由于民間組織具有提供公共物品和公共服務的功能，在某些領域內，它甚至具有比政府更大的優勢，因此，政府總是排斥和限制社會中的一切自組織體系。

在近代國家與社會的分離過程中，大多認為提供社會福利是國家的天然職責，在市場之外，不容其他民間組織越界。政府對民間組織的權力視角，指導建構了政府對民間組織的排斥和限制關系。在這一關系中，民間組織對政府存在著政治合法性等資源的強依賴關系。正如美國政治學者達爾所指出的，“社會資源的配置方式，直接決定了政府治理社會的邊界”。②任溶等：《論行政改革與民間組織的互動》，《公共行政》2004年第2期。工業社會的資源分布狀況，是以“分散——輻射”的形式存在的，完全不同于農業社會“累積——集中”的形式。農業社會中的政府能夠獨占資源，通過行政權力來分配資源，并強制社會服從于權力關系主導的資源分配方式。在工業社會中，資源分散的分布狀態使得政府用權力主導資源分配的格局被打破，社會客觀存在著除政府以外的多個資源分配中心，這就從根本上打破了農業社會治理模式中政府壟斷資源分配的局面，政府再也不能完全壟斷資源分配。于是，工業社會客觀存在著民間組織的生長環境，即使少數當代國家對民間組織采用最嚴酷的抑制手段，至多也只能改變民間組織的存在形式與地域，并不能真正徹底斷絕民間組織的生存來源。

2.法律視角

工業社會的資源分布狀態使得民間組織逐步擺脫政府的強權控制成為可能。與之相應，在工業社會的管理行政模式下，政府利用許多法律政策工具來規制民間組織的發展。從時間上看，政府以法律關系為主要視角來定位與民間組織的關系，發生在20世紀70年代福利國家危機、發展危機和環保危機全面爆發之后。在各方社會壓力下，各國政府紛紛推行各類行政改革，將所謂的“掌舵”和“劃槳”職能分開，同時普遍放松規制，扶持和資助大量的民間組織來提供社會服務。此時，政府開始重新思考民間組織的地位和作用，并力圖在法律規范和引導的基礎上，將民間組織納入政府的影響范圍之內，從而構建民間組織與政府的“合作——互補”關系。

從赤裸裸的權治關系轉向較為柔和的法律關系的變化，反映了社會治理方式的柔性化和進步性。但就其實質而言，從權力視角向法律視角的轉換，是資本主義革命“從身份到契約運動”的繼續。管理行政模式按照工具理性的思維方式來處理一切社會問題，民間組織與政府的關系，也被納入到工具理性的思維框架中。從直接意義上看，民間組織在法律框架內的興盛，表明了在民間組織獲得法律合法性以后，民間組織與政府構建了契約型信任關系，這一契約信任關系是管理行政治理社會的必然結果。由于法律的實質是契約，“法律為保護自由締約的權利和使自由提出的諾言得到嚴格履行的權利而存在”，③［美］伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學出版社1989年版，第91-92頁。所以管理行政下的政府治理社會的基本途徑，就是按照契約精神和法制原則去建構社會生活。政府從法律視角去建構與民間組織的關系，實際上是管理行政以契約精神塑造社會生活、協調社會利益沖突和矛盾的表現。

但是，建立在契約基礎上的信任關系，是應規避交易風險之需產生的，其效應完全以法律和權力為后盾。契約信任關系的建立過程，反映了政府對民間組織的“選擇——控制”取向。由于政府采用法律框架，相對于權力視角下的排斥限制來說，這意味著政府主動為民間組織參與社會治理打通了一扇公開的大門。但為越過門檻，民間組織必須在法律面前進行行政合法性論證。民間組織的“行政合法性通常要經過一個賦予——獲得的過程”，其邏輯是“你符合我（我或我代表的價值、規范），所以我承認你（你這個組織），也就是說你的存在理由是成立的，于是你在社會上的活動不會被置疑”。①蘇力等：《規制與發展——第三部門的法律環境》，浙江人民出版社1999年版，第344頁。如果民間組織不符合政府所代表的價值和規范，它就無法取得來自于政府的行政合法性，即便它的服務功能得到社會認可。因此，合法性論證的設立，實際上是政府對民間組織的“選擇——規范”機制在發生作用。這樣的契約信任關系，只是一種形式化的平等關系，并不能掩蓋政府和民間組織之間的實質不平等。

在管理行政模式下，政府擁有這些法律的解釋權和裁判權。所以，法律視角建構的民間組織與政府的關系，只是被蒙上了形式平等面紗的權力關系，是權力關系支配下的契約信任關系。這正驗證了哈貝馬斯對資本主義法治國家的評價：“合理的行政管理體系和獨立的司法體系，是資產階級法治國家的組織條件。”②哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，曹衛東等譯，學林出版社1999年版，第90頁。法律視角支配下的社會治理，必然走向治理悖論。

3.共生視角

共生視角是在公共秩序管理的產生過程中逐漸彰顯的。一方面，市場經濟讓政府承擔起公共秩序管理的職能，把政府塑造成公共秩序管理的主體；另一方面，市場經濟的發展又在社會自身之中呼喚出各種類型的自治型組織、中介組織，讓它們也擔負著公共秩序管理的職能。如此，公共秩序管理表現出主體二元化的實踐特征。

在主體二元化的格局中，民間組織作為社會群體的自治方式，在本質上是以非營利為宗旨的自組織現象，是表達民意和傳輸公眾利益的寬闊路徑。民間組織將通過在組織成員中培養主體意識和自治意識，激發出社會成員直接參與社會公共事務的熱忱。這些組織蘊涵自由、平等和自治，以服務為最終價值取向，將傾向于生成不同于建立于權力和法律基礎之上的自組織制度。同時，民間組織又是政府與社會溝通的中介。在社會治理格局中，政府與其他民間組織都是平等的社會服務機構，整個社會治理體系中浸潤著公共服務精神和平等合作共生的理念。

民間組織與政府間的共生關系，將取代以往的排斥限制關系和契約信任關系。共生視角下形成的民間組織與政府關系，是真正建立在平等基礎上的信任關系。它并不是對權力視角和法律視角的絕然否定，而是在共生價值導向中對前兩種關系合理內核的繼承。一方面，共生的核心價值并不絕對排斥公平和效率。由于在新社會治理體系中存在著共生精神的客觀機制，社會治理主體之間的關系將建立在平等、寬容、合作的倫理關系基礎之上。這種共生關系同時又是一種各有所長的競爭性互補關系，一切公共管理主體最終都是為社會服務。所以，在倫理視角中，共生導向將超越以往社會治理模式中的公平或效率等價值，并在目的論意義上對二者加以重塑。另一方面，權力和法律視角下所生成的效率和秩序，能夠在公共管理共生精神的感染下被揚棄。尤其是法律視角下形成的契約信任關系，其本身就是形式正義的生成器和催化劑。契約本身就蘊涵著道德性，在共生核心價值觀的引導下，這種內涵將更充分地表現在作為公共管理主體的關系之中，成為強大的按照共生精神重塑政府的力量。因此，與前一種社會治理模式轉換相呼應，也許可以將這種新社會治理模式的生成稱為“從契約到共生”的運動。

綜上所述，在民間組織與政府的關系建構上存在著截然不同的三種視角：權力視角、法律視角和共生視角。不同視角的轉換，回應著人類社會治理環境的變遷。權力視角代表的是統治行政模式，其向法律視角的過渡，反映了農業社會治理模式的式微和工業社會管理行政模式的興起，而當前管理行政模式的重重弊端和公共管理時代的到來，又向我們揭示了在管理行政模式母體中蘊育的服務行政模式的端倪。這種新型的社會治理模式，在本質上是平等基礎上的社會服務和共生體系。

二、公共供給角色的關系

公共物品的供給鏈條中政府既能作為一個生產者，也可以作為一個安排者。民間組織也同樣可以承擔起公共物品的提供者和生產者的角色。同為提供公共物品和服務，這兩種公共性組織之間存在著合作、沖突、分立的關系。

1.合作

關于民間組織與政府合作的理論闡述，在宏觀結構層次上主要是法團主義。在法團主義制度下，擁有強制性或半強制性成員資格的非競爭利益集團的數量是有限的。法團主義是一種民間組織與政府合作的宏觀制度安排，它強調組織通過制度化的渠道與政府進行溝通和表達利益。在微觀的操作層次，新公共管理用“公私部門的戰略伙伴關系”來概括政府部門與民間組織、企業之間的合作關系。民間組織與政府在面向社會提供公共物品和公共服務上，有各自的優勢和不足。

兩種組織各自的特點和能力構成了二者開展合作的前提。二者合作的途徑主要有兩類：互存性合作和分工性合作。所謂“互存性合作”，就是政府和民間組織在一些共同的領域，面向共同的對象，開展能相互補充、相互競爭的公共服務。比如政府和民間組織都提供社會救助、醫療、教育等公共物品，在這些領域，政府和民間組織的作用具有相似性，它們是相互補充的。比如政府主要提供宏觀的政策制定和公共服務，民間組織主要提供微觀的面向社區或面向群體或面向個人的公共服務；這二者也有可能是相互競爭的。所謂“分工性合作”，指的是民間組織與政府在有些公共產品和服務的提供中需要相互分工，在公共物品的不同環節上有不同的組織發揮作用，組織間通過分工與合作，聯合為社會提供公共物品和服務。比如政府和某民間組織簽訂合同，讓其為社區提供社會服務時，政府就是安排者，民間組織就是生產者，社區成員就是消費者。

現代社會的發展日益表明，民間組織與政府合作顯得越來越重要。“人們將付出更多的努力積聚中介組織、家庭、個體志愿者和社區的力量，政府在其中不時扮演促進者的角色，從而結成伙伴關系，共同促進更高水平的社會福利”。①薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第349頁。

2.沖突

盡管兩種組織都提供公共物品和服務，但政府的公共目標非常多元，各種公共目標之間難免相互沖突，民間組織的公共目標則顯得單一集中，這樣，民間組織所追求的某單一目標與政府眾多的目標序列之間就可能存在沖突。例如，教育類民間組織認為當前最重要的是教育問題，但政府認為其公共目標除了教育，還有社會公平、國防、外交、經濟效率、公共設施等眾多方面，政府不可能完全按照民間組織的要求來制定政策和提供撥款。這便導致民間組織與政府之間基于不同的公共目標的緊張關系，在有些領域可能引發沖突。面向公共利益的沖突的另一個方面是當政府或民間組織某一方出現違反公共利益的行為時，另一方表現出對立的立場和行為。很多發達國家有監督政府行為、反對政府腐敗的民間組織，比如在韓國，有監督國家政策制定者的各種組織，還有反腐敗專項民間組織、反腐敗相關民間組織、國際民間組織支部、大學研究所等。當政府官員或政府政策出現違反公共利益的行為時，這些民間組織就通過游行、發表評論、媒體宣傳等方式表示對政府的抗議。

第二種沖突是面向集團利益的沖突，就是民間組織的局部利益與政府的更廣泛的公共利益之間的沖突。“現代政治史中的真正沖突并不如人們所常說的存在于個人與國家中間，而是存在于國家與社會組織集團之間”。②Robert Nisbet，Comuunity and Power，NewYork：Oxford University Press，1962.民間組織是公民間志愿的聯合，這種聯合可能是基于信仰和價值觀，也可能基于共同關心的利益，在我國的社團概念中，前者就是公益性社團，后者就是互益性社團，互益性社團主要維護社團成員的利益，這是一種狹隘的公共利益。因此，這種團體利益與政府的公共利益之間必然存在沖突。

3.分立

民間組織與政府之間還有一種可能：既不合作，也不沖突，二者之間在很大程度上可以說是相互獨立的。世界存在眾多的自主組織，其中就有民間組織，這些組織成立以后，自己制定規則，并要求大家共同遵守，以維護共同的公共利益。比如，奧斯特羅姆通過對全球公共池塘資源解決之道的考察，認為社會的自組織是解決公共池塘資源的最好途徑，公共池塘資源的相關者通過成立諸如協會等民間組織，相互之間制定規則，并要求大家遵守，從而維護公共池塘資源的可持續利用。①［美］埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達等譯，上海三聯書店2000年版，第73頁。在相對意義上，現代很多民間組織與政府之間是相對分立的，這是兩種不同的組織，在各自的領域開展活動。

民間組織與政府都提供公共物品和服務，但是這兩種組織在提供這些物品和服務時遵循的是相異的作用機制，無論在能力、資源和靈活性上，兩者都有很大的區別。民間組織與政府在提供公共物品和服務時存在著復雜的相互關系，合作、沖突、分立三個方面大致概括二者關系。但是很明顯，這種概括不可能窮盡所有可能，在實踐中，二者的相互關系將更為復雜。

三、強弱關聯狀況

1.政府控制：社會秩序獲得的必要方式

對于國家的存在與發展而言，社會秩序的重要意義是無需證明的真命題。但是，社會秩序的獲取來源卻有著不同的方式。其中，政府通過其所壟斷的絕大多數社會資源來實現對社會的全面而嚴密的控制，是獲得社會秩序的一種方式。這種方式無論在歷史上還是在現實中，都一直被掌握政權者視作最為有效的方式。諸多學者把這種方式稱為“強國家弱社會”的結構形態。實際上，這種社會秩序的供給方式在對社會秩序的暫時性強化過程中給整個國家帶來了無盡的消極影響。具體地說，它抑制了社會發展活力，造成了社會發展和社會秩序二者不可兼得的局面，而這種局面的進一步發展就是社會的全面失序和動蕩。換而言之，這種方式是以政府對所有社會力量的排除為特征的。

隨著我國改革進程的不斷深入，國家權力已經和正在從經濟、社會領域有序地退出。通過經濟體制的改革，政府的經濟職能已經和繼續剝離給企業來承載，在社會改革的進程中，政府的社會職能也不可避免地需要逐漸剝離給民間組織來分擔。

2.民間組織克服國家干預失靈的具體作用

（一）保障國家干預權的合法性

亞里士多德曾說，“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分的人民都能夠參加并且懷抱著讓它存在和延續的意愿”。②亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1998年版，第188頁。李普塞特指出：“合法性是政治系統使人們產生和堅持現有政治制度是社會的最適宜之制度的能力”。③李普塞特：《政治人——政治的社會基礎》，張紹宗譯，上海人民出版社1997年版，第55頁。以上觀點，無不是從公共權力內部的權力主體與客體的內在關系上來理解公共權力的合法性。從最終意義上說，公共權力的實現主要不在于權力主體，而在于權力客體自愿服從與否，因為公共權力的合法性是指權力客體所認可的權力主體占有及運用權力的正當性。哈貝馬斯認為：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值——這個定義強調了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統治秩序的穩定性也依賴于自身在事實上被承認。”④哈貝馬斯：《交往與社會進化》，張博樹譯，重慶出版社1989年版，第184頁。

合法性意味著社會公眾對政權自愿的認同和服從。這是任何政府的欲求，因為“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務”。而“強力并不構成權利”，“人們只是對合法的權力才有服從的義務”。⑤盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第12-14頁。具有合法性基礎的政府干預是人們認可和支持的政府干預，任何政府的有效干預都離不開合法性的支持。如果合法性發生問題，那就勢必出現政府干預失靈。

民間組織作為治理的重要參與要素，超越了政府——市場二分對立思維模式，“以治理機制對付市場和（或）國家協調的失敗”，①鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險——以經濟發展為例的論述》，《國際社會科學（中文版）》1999年2月號。力圖通過治理達成社會資源的最佳配置，以創造相對較好的經濟績效。政府之外，民間組織由于其非營利性、公益性、組織性和自愿性等特征在社會組織中脫穎而出，成為政府理想的合作伙伴和首選的承接者，同樣可以提供公共產品，甚至其供給效能更佳，使公共利益最大化的社會管理過程就是善治。②俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。因此，有民間組織參與的治理是對政府干預低效的回應，它契合了公眾對公共事務管理高效能的訴求。

民間組織參與治理，是對民主政治中的委托——代理關系的肯定，是委托——代理關系經常化的要求，是對政府壟斷公共產品供給的合法性的懷疑，體現了一種“還社會于民”的追求方向。民間組織參與治理體現了追求效能的形式合理性的要求，亦體現了追求民主生活方式的實質合理性的要求，二者較為和諧地共存于治理之中。多中心、分散化、委托——代理行為經常化、公私合作等民主化要求在治理的視域中成為追求公共產品供給的高效能的手段和工具，形式合理性的效能付諸實質合理性的民主，形式的合理性催生實質的合理性。這樣，民間組織參與治理就同時滿足了公共權力的合法性的兩大核心要求：效能與民主。因而，民間組織參與的治理模式下公共權力合法性基礎便得以奠立，實現善治的公共權力便可以獲得高度的合法性認同。

（二）彌補政府公共物品供給失靈

奧斯特羅姆通過對警察服務和池塘資源等公共資源的研究表明，表面上看來雜亂無序的公共服務領域實際上是有章可循的，這就是說公共物品不是完全相同的，不同種類的公共物品不僅可以而且完全應該通過不同的方式提供。③［美］埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達等譯，上海三聯書店2000年版。

民間組織不以營利為目的，資金提供者提供資金創建民間組織或擴大其運營規模，并不期望取得投資報酬，甚至不期望收回投資，即民間組織總體上不是以微觀的經濟效益而是以宏觀的社會效益為目的。民間組織這一特征決定了民間組織在公共物品領域不僅能夠對政府起補充作用，而且在一定程度上對有效克服公共物品領域政府失靈問題具有獨特的優勢。

民間組織不是以企業的利潤最大化為目標，而是以某種特定使命為導向，這種使命是非營利性的，代表了具有很強公益色彩的理念，從而使民間組織成為使命感最強的組織。民間組織作為公民志愿參與的自治性組織，它們不同于政府運作的等級制權力原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結構，因而在提供某些公共物品時比政府更具低成本、高效率的優勢。民間組織的運行機制能夠把市場機制和社會自治組織力量有效地結合起來。公共物品領域的市場、政府雙重失靈的解決之道，應是將市場機制、政府作用二者的有效性有機地結合起來，而民間組織可用多樣化的方式做到這一點。

（三）降低國家干預成本

國家干預存在著干預成本，這種成本是市場被干預后獲得效率的資源代價。在國家干預進程中，當干預成本大于干預收益時，干預是不經濟的，與市場經濟追求效率的原則相悖，故是不必要的。政府干預成本的重要構成部分是維持其龐大的機構和人員增長的成本。政府要承擔對市場經濟活動的干預職能，包括組織公共產品的供給，維持社會經濟秩序等，自然需要履行這一職能的相應機構和人員。

民間組織作為政府權力職能轉移的主要承接載體，有利于政府職能轉變和精簡機構的順利實現。隨著政府對微觀經濟和社會事務管理的放開，使得政府不必再設置許多微觀經濟管理部門，而是集中力量管好宏觀，實現政府規模適中，人數適中，干預經濟與社會事務的范圍適中，干預經濟方式適度的行政管理方式的變革，促進精簡政府的形成。

（四）提高國家干預效率

政府某些干預行為的效率較低。與市場機制不同，政府干預首先具有不以直接營利為目標的公共性。政府為彌補市場失靈而直接干預的領域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產品，主要是依靠財政支出維持其生產和經營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。其次，政府干預還具有壟斷性。政府所處的“某些迫切需要的公共產品（例如國防、警察、消防、公路）的壟斷供給者的地位”①繆勒：《公共選擇理論》，楊春學等譯，商務印書館1992年版，第146頁。決定著只有政府才擁有從外部對市場的整體運行進行干預或調控的職能和權力，這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。最后，政府干預還需要具有高度的協調性。政府實施調控的組織體系是由政府眾多機構或部門構成的，這些機構部門間的職權劃分、協調配合、部門觀點，都影響著調控體系的運轉效率。

獨立自主的民間組織是國家和社會成員之間進行信息、能量交流的有效渠道，是國家與社會交互作用的中介。民間組織利用各種方法進行社會動員、利益整合、利益表達、凝聚社會共識等活動，形成包含利益要求、思想觀念、價值取向的公共輿論。這些有組織、有目的的活動所表達的信息是政治決策的重要參考依據；這些組織在政策執行過程中所表達的信息則是政府政策執行過程的反饋信息，民間組織的這些功能為政府合理決策、為政策執行中的自我糾偏提供了有益的保障。

（五）降低國家非公正性干預的可能

政府干預的公正性并非必然。政府干預的前提條件之一是它應該作為社會公共利益的代表對市場運行進行公正無私的調控，公共選擇學派把政府官員視作亞當·斯密所說的“經濟人”這一假設，固然可能有失偏頗之處，但現實中的政府的確不總是那么高尚，政府機構謀求內部私利而非公共利益的所謂“內在效應”現象并非罕見，政府官員的腐敗行為更時有發生。政府部門這種追求私利的“內在效應”必然極大地影響政府干預下的資源配置的優化，如同外在效應成為市場失靈的原因一樣，“內在效應”則是政府干預失靈的重要根源。

民間組織作為公民社會的中堅力量，使公民社會成為較為有序化的穩定性的社會。在公民社會里，由私有產權制度所衍生的利益自主的社會個體在面臨國家政治權力的威脅時，會自發組織各種政治的、經濟的、職業的等之類的社會團體來抵御這種威脅，保護個體或團體自身的利益，從而維護社會的穩定，免除政治上、經濟上的動蕩。這種功能無疑有助于社會的有序化，而民主政治的前提之一是穩定性的有序化社會。通過增加透明性、社會公開度，發揮社會監督作用，有利于制約腐敗的產生，增進公共利益。

四、共生策略選擇

1.民間組織與政府共生發展的制度參考

民間組織與政府建立的共生關系既不能是一種依附關系，也不能各行其是，而應該是在優勢互補的基礎上相互尊重、相互支持的關系。民間組織與政府的合作開展，應通過一些具體的、短期的合作項目運作，逐步探索建立長期的、穩定的分工負責制度，為共生提供制度的保障。在這方面，世界上很多國家政府近年來都與其民間組織制定了建立合作伙伴的契約關系，可供我們參考借鑒。

在英國中央政府的率先帶領下，英國各級地方政府先后與當地民間公益組織也陸續簽署了合作協議，用以指導英國中央政府各部門及各級地方政府，在制定和實施公共政策過程中，與民間公益組織之間確立的合作伙伴關系。協議提供了指導各級政府與民間公益組織關系的框架，肯定了民間公益組織作為第三部門對社會不可替代的作用，強調了政府與民間公益組織在制定公共政策和提供公共服務方面的互補性，明確政府有責任在國民生活的各個領域促進民間公益組織的發展。

由于我國特殊的國情，在學習了解國外成功經驗的同時，還必須進行具體的實踐和制度創新，才能走出一條適合我國具體國情的共生道路。

在政府方面，首先，應樹立平等合作的觀念，明確民間組織與政府在共同治理社會過程中應是一種平等的合作互補關系，進一步完善民間組織管理的法律法規體系，減少直接行政干預，明確民間組織與政府的職責權限和民間組織的自治性、自主性，強化民間組織的自律和社會監督機制。其次，政府應鼓勵全社會關注民間組織，扶持民間組織的健康發展，幫助民間組織加強能力建設，為其生存發展創造良好的環境條件，為其活動提供更為廣泛的空間。總之，政府部門應該在體制改革上進行創新，以適應于日益發展變化的政治、經濟和社會環境。

在民間組織方面，總體上我國民間組織的自主性、獨立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問題，一時還難以承接大量政府轉移的公共服務職能。要促進民間組織與政府的合作，最終還取決于民間組織自身的能力建設，包括組織管理的能力、按照專業化標準運作的能力、能夠勝任高質量項目的能力、協調與擴展的能力、發展與創新的能力和應對突發事件的能力等。與此同時，民間組織與政府的合作也應該有重點的選擇、扶持和引導。

2.民間組織與政府共生發展的行動策略

根據排他性和競爭程度的不同，可以確定公共物品提供過程中不同的制度安排。結合上述分析，民間組織與政府提供公共物品的共生行動策略有以下幾種：

（1）合同承包。即政府和民間組織簽訂關于物品和服務的合同。在這一安排中，政府確定某種公共服務項目的數量和質量標準，通過競爭性招標的形式對外承包給民間組織。中標者按照與政府簽訂的協議向公眾提供公共物品，政府則通過財政撥款的方式，購買這種服務，同時對服務的質量進行監督和考核。這里，政府是公共物品的安排者，民間組織是直接生產者。如美國衛生與人類服務部與藍十字——藍盾組織簽訂合同，由該組織承擔數百萬老人的醫療保健服務。①奧斯本等：《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》，上海編譯組譯，上海譯文出版社1996年版，第43-48頁。

（2）特許經營。政府不使用公共財政購買服務，而是把辦公設施、建筑物、土地等租賃給民間組織，從事政府限定的活動內容。類似于合同外包，在特許經營方式下，政府成為安排者，民間組織成為生產者。授予經營特許權，是放松對市場的限制，擴大準入領域的有效途徑。

（3）補助。即政府給予民間組織補貼，其形式可能是補助津貼、優惠貸款、減免稅收等。補助降低了特定物品對于符合資格的消費者的價格，他們可以向市場上那些接受補貼的生產者購買更多如無補助他們將無力購買的物品。在補助安排下，生產者是民間組織，政府和消費者是共同的安排者，政府和消費者都向生產者支付費用。

（4）憑單。憑單制度就是政府部門向有法定資格消費某種服務的個體發放優惠券，相關民間組織依靠競爭，來獲取消費個體手中持有的憑單，然后政府以貨幣兌換各民間組織接收的優惠券。于是，消費者個人的選擇引發具體的服務供給之間展開競爭，依靠競爭來降低供給成本，提高服務質量。采取憑單制度的目的是，削弱職業性利益集團（醫院醫生、養老院、社會服務機構、職業培訓者、律師）對政府公共服務決策的控制，對消費者的控制，從而使政府提供的資金流向最需要幫助的群體，而不是提供服務的組織。

（5）自由市場。市場制度是服務安排的最普遍形式，它被用以提供最普通的個人物品與可收費物品，由消費者安排服務和選擇生產者，生產者是民間組織。政府旨在使這個交易市場制度化、規范化、科學化，以維護各方正當權益。作為服務安排的最普遍形式，自由市場被廣泛用于提供食品、衣物、水、電力、住房等基本的必需物品和服務。

（6）志愿服務。通過志愿勞動，像慈善組織這樣的民間組織提供了很多人們需要的服務。其他志愿團體也提供許多社區服務，如鄰里協作組織提供的治安巡邏、志愿消防隊提供的火災防護、社會工作者協會給予社區服刑人員提供的心理矯正和幫困解難、“自然之友”等環保組織對原始森林和長江源的保護等。在志愿服務這種安排中，民間組織扮演了服務安排者的角色，它們可以運用其雇員直接生產服務，也可以通過雇用和付費給其他組織去做。

理論和實踐表明，在不完善的現實政府、不完善的現實市場和現實社會之間，應建立一種有效的選擇和相互協調機制，根據資源優化配置的經濟合理性原則和交易成本最小化原則，努力尋求政府、市場和民間組織在公共物品供給領域的均衡點，建立公共物品供給的共生體制，以更有效地提供公共物品，實現公共利益。

（責任編輯：肖舟）

“Return Society to People”：The Construction of Symbiotic Relationship between Non-government Organizations and Government Organizations

LI Qiong
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Non-government organizations are the main carrier of“return society to the people”and the only way is developing non-government organizations.And then，the key to realize“return society to the people”is the construction of symbiotic relationship between non-government organizations and government organizations.At the same time，government organizations and non-government organizations only on the basis of recognition of their status and role，by formulating relevant strategy and establish a symbiosis mechanism，to ensure that the symbiotic relationship between maintenance and development.

non-governmental organization；governmental organization；symbiotic relationship

國家社科基金項目“城鎮化進程中征地沖突及其調處機制研究”；中國博士后科學基金資助課題“社會團體的秩序化功能研究”。

李瓊（1978-），女，湖南湘潭人，博士后，華東理工大學社會與公共管理學院教授，碩士生導師，研究方向為社會管理。

C23

A

1008-7672（2016）05-0104-09