在規范管理中釋放科研生產力：經費管理的國際比較*

林 拓 袁錦貴 范楠楠

(華東師范大學中國行政區劃研究中心，上海 200241)

在規范管理中釋放科研生產力：經費管理的國際比較*

林 拓 袁錦貴 范楠楠

(華東師范大學中國行政區劃研究中心，上海 200241)

在國家發展從要素驅動轉向創新驅動的背景下，經費對科研創新支撐的重要性與日俱增，嚴格科研經費管理也成為共識，因而，科研經費的管理面臨著剛性嚴格規制與柔性創新激發的兩難選擇。基于國際比較的研究發現，破解難局的關鍵在于，既要在尊重科研規律的基礎上強化經費管理，又要在規范管理中促進科研創新，由此形成三種基本類型：一是預防型，重在經費使用者的自律與使用活動的監督；二是全成本型，以科研創新主體及創新活動的全成本核算為標準，明確科研成本補償機制；三是績效型，以經費使用績效為核心，聚焦科研成果創新與轉化。三者互動交織構成有機整體，從而在經費規范管理中釋放科研生產力。

科研經費；規范管理；科研生產力；國際比較

當前，我國科研經費因濫用、亂用和低效使用而廣受詬病。有報道稱，我國一年1.2萬億元研發投入，科技成果轉化率僅10%(丁靜等，2014)。同時，嚴控科研經費使用的呼聲日漲。但另—方面，重“物”輕“人”的經費預算和繁瑣的經費報銷程序使科研工作者苦不堪言(胡勇軍、趙文華，2014)。不少科研工作者的大量精力消耗在“戰戰兢兢，如履薄冰”的經費報銷事務上，而且一不留神就有身敗名裂的可能。已有戲言曰“無科研經費是等死，有科研經費是找死”，科研經費管理出現“一控就死，一放就亂”的尷尬。科研經費管理面臨著剛性的嚴格規制與柔性的創新激發之間的兩難選擇。為此，選取部分創新水平高的發達國家展開國際比較研究尤為重要。

一、預防型：以監督體系約束和道德承諾自律為重點

僅僅是懲治經費的濫用不足以形成真正意義上的規范管理，不少國家更寄希望于預防。預防來自于外在監督約束與內在道德自律兩大方面，而完善的監督體系本身有助于催化道德自律的形成，深刻的道德自律又有利于對制度的堅守，兩者相輔相成，共同構成積極有效的預防管理。

就外在監督約束而言，澳大利亞堪稱典型的一例。澳大利亞以完善的監督體系及不同層面的審計等，將濫用科研資金的可能性降到最低。完善的監督體系首先需要確立完備的制度設計，而《總審計長法》、《財務管理與責任法》、《澳大利亞聯邦機構與公司法》、《高等教育資助法》、《澳大利亞研究委員會法》、《國家衛生與醫學研究委員會法》等形成了對科研經費的系統規制。其中，《總審計長法》對審計署開展科研經費審計的法定程序和標準進行了規定；《澳大利亞研究委員會法》中“經費資助支付的條件”一章對科研經費使用、管理和審計都做出了具體規定(胡蕊，2015)。在此基礎上，澳大利亞進一步建立了相應的研究管理機構并建章立制以強化行為規范。2009年，澳大利亞籌建了科研誠信委員會(ARIC)，進一步構建起來自單位外部的對科研不端行為的獨立審查與調查機制。此外，澳大利亞研究理事會和大學等共同制定的《澳大利亞負責任研究的行為守則》倡導負責任的研究行為，對科研不端行為作出了明確界定并對科研不端行為的責任主體、調查處理程序、處罰措施和被調查者的權利救濟都做出了詳細規定。具體到高校層面，不少高校也有一些有針對性的舉措。澳大利亞國立大學校董會專門設立了直屬的審計和風險管理委員會，該委員會根據《審計與風險管理委員會章程》，基于風險鑒別、排序、處置和管理對科研經費使用管理情況開展審計工作，對資金往來交付過程、科研輔助人員工資狀況、關鍵資金賬戶確認等3個關鍵區域進行重點關注；科研管理部門(科研辦公室)設有專門的科研誠信辦公室，負責對科研誠信及學術不端行為等進行監管，促進“負責任研究”的開展(夏秀芹，2012)。同時，澳大利亞審計署長期派代表作為觀察員參加澳大利亞研究委員會財務與審計委員會的重要會議，以強化互動監督機制。

與之相似，美國也擁有完善的監督體系，但相對而言，美國更加強化了對科研經費申請、分配、使用和績效評估等的全過程監督，還制定了一套成熟的監督程序，以強化監督工作本身的規范性運作。首先，編制科技經費年度監督計劃，對投入力度大或風險高的經費支出以及信用較差的經費使用單位進行重點監督；其次，根據監督計劃和對各方面信息(包括來自于部門工作人員、同行評議人員、科研人員等關于違規行為的投訴)的綜合，采用審計、檢查、調查、報告和績效考評等監督手段，根據相關經費監督的操作規范(審計操作規范和調查操作規范等)進行監督，并將監督結果向社會公開，接受公眾監督；再次，十分重視聽取被監督對象的意見和建議，并對申述意見予以相應反饋；最后，強調對監督結果的充分利用，對相應問題采取通報批評、書面承諾改正、暫停撥款、終止資助資格、轉交司法部門處理等措施(戴國慶，2006)。此外，美國還將利益沖突防止辦法引入預防科研經費腐敗領域。以同行評議為例，在美國做同行評議的人員都要填寫相關表格，如給熟人或存在經濟往來的項目做評審，就應自動申請避嫌，以防止科研經費落入私人手里(林小春，2014)。值得一提的是，美國還規定公立科研項目有義務接受媒體監督，向媒體公布項目進展情況(廖政軍等，2015)，這也提高了公立科研活動的社會透明度。

就內在道德自律而言，學術誠信是科研道德的基點，也是科研產生效益的基本前提。為此，歐洲國家對科研工作者提出了明確的科研道德規范和要求，并引入道德承諾制。歐洲科學基金會制訂了完善的科學道德和學術規范規章，把科學道德和學術規范視為最重要的基本問題，要求各成員國都要遵守，并在國家層次和大學及研究機構確立相應的規定(中國社會科學院赴北歐科研管理考察團，2006)。瑞典高等教育與科研大臣克蘭茲指出，為科研人員建立誠信檔案，以法律法規來懲罰科研失信，是根治學術腐敗、規范科研管理的一個必要舉措(高榮偉，2014)。芬蘭的主要研究工作由大學承擔，政府的科研經費多投向大學。芬蘭科學院的項目申請要求主持人簽字承諾保證經費用于研究項目、及時匯報經費使用情況并遵守芬蘭國家研究道德規范委員會的規章制度等三個方面；同時要求課題所在研究機構簽字承諾課題經費專款專用、年終呈報經費使用情況并遵守芬蘭國家研究道德規范委員會的規章制度。項目評審時，在研究計劃的四個評估指標中也包括道德問題1項，申請者對該問題的回答對項目能否立項具有重要影響(中國社會科學院赴北歐科研管理考察團，2006)。

如果說預防型是對科研人員及其科研活動的全方位規范管理，那么，全成本型則直擊科研經費使用本身合理與否的要害，更加關注科研活動自身的規律性要求。

二、全成本型：以全成本核算為標準，明確項目開展的成本補償機制

科學合理地核算科研活動成本是搞好科研經費預算、支出和管理的必要前提，也是防范科研經費腐敗的重要環節。美國和英國的全成本核算方法對于科研生產力的推動大有裨益。

美國聯邦政府是美國大學科研經費投入的最大主體，在撥款體制上，聯邦政府將大學作為全成本核算單位(胡勇軍、趙文華，2014)。美國白宮管理與預算辦公室代表國家對各聯邦資助機構的經費管理政策進行總體規范和協調并制定統一規范的“教育機構成本準則”。該準則詳細規定了高校承擔聯邦科研項目所必須遵從的成本計算原則，包括成本的確定、分配、追蹤、報告等多個環節，涵蓋了科研項目資助、科研項目合同和其他協議，形成了基于科研活動全成本核算的聯邦政府對大學科研的資助體系和明確的科研成本分擔機制。最為突出的特點是，將科學家、技術人員的薪金和研究團隊成員(包括研究生)的工資、津貼納入直接成本和將科研設施、大學管理成本納入間接成本計算,其中，工資與福利在科研經費里的比例一般可達50%左右。間接成本(也叫科研經費“附加管理費”)由大學和政府機構直接協商，不受科研人員控制，主要由學校用來支付其所有辦公室與實驗室的水、電、電話、復印、打印等基本費用，甚至后勤人員的工資，實際上還可以用來資助經費較少或根本沒有申請到經費的其他教授和科研人員，使他們可以專心做研究。在美國，間接成本比例很高，比如，美國國家衛生研究院的管理費比例是57%，如果一位教授申請100萬美元的科研經費，附加上的管理費就是57萬美元，其實際申請總金額因此是157萬美元(林小春，2014)。

相對美國而言，英國的全成本核算機制更細，更具有自己的特色。英國政府科研機構規定的項目經費支出分為四大類：直接發生成本、直接分攤成本、間接費用、例外費用。其中，項目所有全職和兼職人員的可審計相關費用屬于直接發生成本；項目主要或協作管理人員分攤費用和技術服務、不可審計的臨時人員費用以及不動產修建、設施使用等屬于直接分攤費用；學術活動、財務和行政等各種服務部門、實驗室/學習資源、資本性總費用等所有項目均發生的、基于估計的非特定費用納入間接費用；超過50000英鎊的設備支出等屬于例外費用。根據IGER2003-2005財年的財報數據，三年中員工成本穩定地保持在了總支出成本的52%-54%之間，員工成本包括了工資、社保金和退休基金(賀德方，2007)。另外，英國研究委員會指導下的七大委員會根據各自學科特點，對科研項目的全部經濟成本和成果評估做出不同的詳細規定，這可以對經費申請者和使用者有精準的指導，從而減少因為標準模糊而產生的誤解和濫用(廖政軍等，2015)。這種全部經濟成本核算方法在英國也被稱為成本透明方法，這在科研項目資助決策中就會被作為考慮因素之一(李燕萍等，2011)。

這種全成本計算方式既考慮了科研的物質成本，更考慮了人力成本；既考慮了對科研人員的激勵，也考慮了對大學科研支撐公共成本的補償，因而更能反映真實的科研成本。因此，這種將全部經濟成本納入核算和補償的機制不但從根本上解除了科研工作者的后顧之憂，使他們能夠全身心投入科研活動，而且使大學和科研人員的利益都能夠得到合理滿足。美國嚴格的項目預決算制度、預算調整快速反應制度和規范的科研經費支出制度，大大降低了科研人員中出現套用和濫用科研經費等制度性腐敗的發生幾率，更有利于大學的科研公共支撐體系建設，提升科研經費的整體使用效益和科研生產力。

三、績效型：以經費使用績效為核心，聚焦科研成果的創新與轉化

盡管科研經費的合法、合理規范管理十分重要，但經費使用的績效——相應的投入能產生預期的效益更為重要。如果說科研經費濫用是腐敗，或者說是制度失效，那么，科研經費雖然合法合規使用，但是沒有產生真正的效益，造成科研經費的無效使用和浪費，則是更為嚴重的制度失效。因此，采取寬嚴有度的措施，讓科研經費發揮更好的效益尤為必要。作為全球屈指可數的創新型國家，德國的相關經驗值得重視與借鑒。

一方面，嚴格科研經費管理，防止科研經費濫用。一是嚴格項目評審，嚴防科研經費配置環節的腐敗。德國科學基金會要求評審專家在近十年內與項目申請人(甚至是申請人所在學校)沒有任何公開的合作關系，如果國內找不到這樣的專家，甚至不惜去國外請來(文史哲，2013)。不僅如此，德國還將科研經費審計前移到科研項目立項、正式招投標實施之前，科研經費的審計也涵蓋了事前、事中和事后3個階段的全程審計，這有效杜絕了經費分配的不公(胡蕊，2015)。二是嚴格科研經費管理。科研項目立項后，項目負責人需要和立項單位簽訂經費預算合同，經費一經核定，就具有法律效力，必須嚴格執行，不允許超預算范圍和標準使用資金。一旦經費預算偏離10%，即認為發生重大差錯，責任人將被罷免甚至追究刑事責任(聶常虹，2015)。

另一方面，尊重科研活動規律，聚焦科研經費效益。一是德國認為科學家自己的靈感最容易出成果，因此，德國的科研人員享有充分的科研自主權。研究領域與研究方向一般由科研人員自己提出，在項目評審時，專家更關注項目對學科發展的價值，“不會受太多現實因素影響”(文史哲，2013)。二是科研機構對已確定的研究項目采取飽和投資方式，并且科研經費預算時重視人力價值，60%—70%的經費預算屬于項目人員經費，項目負責人在經費配置、人員聘用等各個方面都有很大自主權。德國科研項目研究周期一般是3-5年，讓研究者有足夠的時間和精力從事研究，事后審計也更加重視科研經費使用的經濟性與有效性(胡蕊，2015)。三是科研經費管理模式上根據科研類型實行差異化管理，不搞一刀切。例如，基礎研究需要相對寬松自由的科研氛圍，馬普學會就采取事后評價的方式；大科工程研究的目標性和任務性較強，赫爾姆霍茲聯合會就對項目進行事前評價；應用研究經費主要來自外部用戶，弗朗霍夫學會的評價就以研究所自評為主。此外，還建立了國立科研機構績效評價與經費配置相掛鉤的科研機構經費配置制度,要求掛鉤方式選擇必須充分考慮科研機構特點(吳建國，2009)。

實際上，在經費使用績效評價方面，發達國家大多聚焦于科研成果的創新與轉化。美國科研經費審計工作的出發點是提升美國的競爭力和創新活力(劉西友,2015)；澳大利亞國立大學科研管理部門下設知識產權和產業化辦公室，致力于為各級研究人員(包括博士研究生和科研管理人員)提供特許或是出售知識產權以及基于知識產權成果成立公司的服務(夏秀芹,2012)。

基于上述分析，不難發現，科研經費規范管理主要針對的是經費使用。就此而言，預防型關注的是經費使用者的內在自律與使用活動的外在監督，而全成本型則更側重于科研經費使用活動的重要特質，將經費使用者作為創新主體并將使用活動作為創新活動來展開制度設計，至于績效型聚焦的是科研經費使用的核心目標，即科研成果的創新與轉化。三者均尊重科研活動規律，在現實的管理中的確難以作出非此即彼的機械區分，彼此間往往是相互交織、相互促進的，共同構成了創新型國家科研經費管理的有機整體。盡管這三者在經費規范管理的不同領域、不同環節具有各不相同的具體作用和制度表現形式，但是，經費規范管理中釋放科研生產力的制度設計的邏輯線索已經悄然呈現。

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(責任編輯 胡 巖)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2016.04.010

教育部哲學社會科學重大攻關項目“提高教育系統廉政文化建設有效性和針對性研究”(編號：12JZD047)、國家社科基金重大項目“新型城鎮化下我國行政區劃設置優化及其評估研究”(編號：15ZDA032)、國家社科基金重點項目“統籌城鄉文化發展的空間布局優化研究”(編號：12AZD017)。