廉政風險防控與現代大學治理*

斯 陽

(華東師范大學紀委暨廉政文化研究中心，上海 200241)

廉政風險防控與現代大學治理*

斯 陽

(華東師范大學紀委暨廉政文化研究中心，上海 200241)

高校要以制約和監督權力為核心，以體制機制改革創新為動力，以健全現代大學制度為重點，以科學技術和廉政文化為支撐，以落實黨委主體責任紀委監督責任為抓手，以辦好人民滿意的教育為標準，全面深化高校廉政風險預警防控長效機制建設，科學防控高校招生錄取、基建修繕、科研經費等“十大關口”，以教育造勢、以制度制勢、以科技助勢、以監督定勢、以問責強勢、以文化成勢，形成壓倒性態勢，使不敢腐的震懾作用充分發揮，使不能腐、不想腐的效應進一步顯現，標本兼治，形成廉潔教育生態。

廉政風險；預警防控；現代治理

我國還處于發展關鍵期、改革攻堅期、社會轉型期、腐敗多發期和法治建設期。習近平同志對反腐敗斗爭形勢的認識非常深刻，提出了“黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的重大判斷，客觀指出了天涯無凈土的嚴峻性，共腐關系圈的復雜性，對壘膠著狀態的艱巨性，腐敗和反腐敗斗爭的長期性。高校也已經不是傳統意義上的“象牙塔”，大樓起來校長倒下幾成讖語；科研蠅頭之利引無數教授競折腰；違規招生動搖教育公平的根基；北京4所部屬高校違反中央八項規定精神的通報更是引發了社會的廣泛關注和討論。雖然近年來高校減少腐敗存量、遏制增量的任務已取得階段性成效，但形勢依然嚴峻復雜，迫切需要構建廉政風險預警防控長效機制，實現高校政治權、學術權和行政權規范運行，實現大學現代治理。

一、構建高校廉政風險預警防控長效機制是當務之急

首先，構建高校廉政風險預警防控長效機制是黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的迫切需要，是懲防體系建設的應有之義。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》提出“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，完善體現教育系統特點的懲治和預防腐敗體系。”懲前是為了毖后。光打不防，越打越忙。對100所高校200余位紀委書記、監察處長等的問卷調查顯示，超過80%的受訪者認為深化高校廉政風險預警防控機制建設是有效舉措。從本質上說，預警防控是治本之策，通過清權、分權、限權、溶權，壓縮權力空間、厘清權力邊界，構建權力防線、動機防線和機會防線，提前化解權力運行過程中各種容易誘發腐敗的風險，提高反腐倡廉建設科學化水平。

其次，構建高校廉政風險預警防控長效機制是推進教育綜合改革，實行現代治理的必然要求。隨著各項改革向縱深推進，高校管理監督機制相對滯后，基建領域治理困難、特殊類型招生監管不易、科研經費管理失范等問題凸顯。廉政風險主要存在于權力運行和資源配置之中，并且以職務活動為核心。通過將風險管理、負面清單管理和信息管理等理念引入反腐倡廉實踐，掌握反腐倡廉建設的主動權，增強反腐倡廉的預見性、可操作性和實效性。通過對苗頭性問題提醒在前、對傾向性問題防范在前、對普遍性問題約束在前、對典型性問題懲處在前，實現從案后懲處逐漸發展到案前預防，有效遏制增量，提高管理績效。

再次，構建高校廉政風險預警防控長效機制是立德樹人，創建風清氣正的廉潔教育生態體系的重要抓手。高校要全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人的根本任務，為全面建成小康社會提供強大的人才和智力支撐。全面從嚴治黨對黨員干部和教師的高標準嚴要求，與學校為人師表的職業要求和立德樹人的根本任務高度契合，高校理應成為道德的高地、廉潔的圣地，成為首善之區。高校廉政風險預警防控機制建設立足于防，著力于不能腐、不想腐，在定位上聚焦、內容上深化、形式上豐富、方式上創新，以懲促防，預防為先，防止小問題演變成大錯誤，教育、提醒、保護好絕大多數。

二、高校廉政風險預警防控長效機制的建設原則

高校要認真貫徹十八大關于“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”的要求，在全面從嚴治黨的新常態下，緊密結合實際，構建權責清晰、流程規范、風險明示、措施有力、制度管用、預警及時、處置有效的廉政風險預警防控機制，防患于未然，治病于初發，不斷提高預防腐敗工作科學化、制度化和規范化水平。

(一)思路引領、科學構建

習近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出：“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力。”高校要從制度、科技、文化三個重要維度展開有益探索和頂層設計，強調發揮制度為本、科技管控和廉政文化支撐的綜合作用。通過制度創新和廢改立，建立科學嚴密的現代大學制度體系，形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系，用制度管權管事管人。把科技手段融入廉政風險預警防控中，結合信息化校園建設，建立健全廉政風險預警防控信息平臺，實現風險分析、風險預警、風險處置和信息公開等功能。通過管理流程再造，對權力運行中的廉政風險實施動態防控、同步監察，以決策的信息化、程序化、民主化保證決策的科學性，以黨員干部比較完整的廉政信息儲備和信息分析保證監督的有效性，以重要崗位和關鍵環節的信息管控保證監管的高效能。同時，增強“文化自信”加強廉政文化“軟約束”，發揮廉政文化固本培元作用，弘揚“清廉”、“慎獨”、“不為五斗米折腰”的師道尊嚴和文人精神。現代公民意識的基礎是現代普遍主義道德 (童世駿，2015)。通過梳理社會主義高校的文脈肌理，強調道德信仰和內心約束，讓有形和無形的規則內化于心、外化于行，形成良好的工作生態和心態。

(二)統籌兼顧、深度融合

把全面從嚴治黨的要求和建設現代大學制度貫穿到學校廉政風險預警防控機制建設中，把體制機制建設與學校事業發展、治理結構優化結合起來，融入教學科研、內部管理和校園文化建設之中，使反腐和防腐成為推動學校改革的強大助力。要將廉政風險預警防控機制建設作為黨風廉政建設責任制檢查考核、懲防體系建設、領導班子考核、文明單位評選的重要指標，結合干部考核、責任制檢查，對單位廉政風險預警防控工作實效進行考核評估，并將考核結果作為崗位考評和單位績效的重要依據。

(三)統一要求、分類指導

在黨委統一要求、整體推動的同時，按照抓“關鍵少數”和“一崗雙責”，“誰主管，誰負責”的原則，以上率下夯實主體責任，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制。構建責任體系，明晰廉政風險防控的責任主體和責任內容，形成分級管理、點面防控、逐級負責的嚴密責任鏈條。要改變廉政風險預警防控機制建設形式主義、一陣風的現象，更加重視解決師生身邊的不正之風和腐敗問題，針對校內各學部和院系、職能部門和直屬單位、校辦企業等的權力類型、權力特點和行使流程，實行統一部署要求、分類管理防控。

(四)突出重點、務求實效

廉政風險預警防控機制建設要橫到邊縱到底全覆蓋。要以腐敗和不正之風問題易發多發的主要部門和崗位為重點，突出重要權力和權力行使的關鍵環節，提高預警防控措施的針對性和可操作性。科學防控高校重點關口，實現決策科學化、流程規范化、數據安全化、資源共享化、測評網絡化、檔案電子化、服務智能化，監察實時化、監督全程化、問責常態化，保證有關制度和領導決策得到堅決貫徹，有效提升學校管理服務水平和紀檢監察部門的監察效能，辦好人民滿意的教育。

三、高校廉政風險預警防控長效機制的建設路徑

(一)實現清單管理，推進現代治理

1. 編制權責清單，防止權力任性

編制高校權責清單要把握好三個重要環節：一是進行權責梳理。按照權責一致的要求，逐級全面梳理各類職權，編制職權目錄，研究繪制權力運行流程圖。制定權力清單的同時制定責任清單，權力行使到哪里責任就跟進到哪里，嚴格落實“一崗雙責”。二是堅持公開透明。廣泛征詢師生、專家學者和社會建議，使權責清單成為治理教育權力任性的緊箍咒，規范權力運行的程序圖，方便群眾監督的晴雨表。三是明確負面清單，對禁止做的行為做出清晰羅列。通過權力清單明確權力內容和邊界，通過責任清單明確職責內容和要求，通過負面清單告訴黨員干部教師特別是領導干部哪些事情不能做，明確紀律紅線和法律底線。通過三位一體的清單管理促進高校行政系統權力瘦身、服務健身，切實推進內涵建設(王仲偉，2015)。

2. 查找廉政風險，提出防控措施

高校廉政風險排查可從以下方面入手：一是崗位職責特點和權力運行過程；二是業務工作各類數據分析比對；三是信訪和審計中發現的問題；四是黨員干部違法違紀典型案例，特別是違反中央八項規定精神的典型案件。主要從制度完備度、規章執行度、權利裁量度、權力監控度、資金大額度、資源獨占度、工作輪崗度、對外關聯度、信訪發生度等九個方面對崗位廉政風險進行評價，通過自己找、領導提、相互幫、集中評、組織審等五種方式，查找廉政風險 (斯陽，2014)。根據問卷調查，崗位權責風險(30.6%)、制度機制風險(28.6%)、業務流程風險(17.2%)需要重點查找規范。針對廉政風險要采取具體防控措施，見人見事見物、對癥下藥，既解決思想問題，又解決實際問題，務求實效。對廉政風險預警防控機制建設推動遲緩、查找不準、措施不力、問題頻發、整改敷衍的要綜合運用批評教育、誡勉談話、通報批評、組織調整、紀律處分等方式進行問責。問卷調查顯示，防控最有效的舉措，一是加強對權力的制約和監督(26.4%)，二是落實責任，嚴格責任追究(18.1%)。權力就是責任，責任就要擔當，失責必須追究，不僅要追究主體責任、監管責任，而且要追究領導責任。教育千遍，不如問責一次。防控要取得成效，問責是關鍵。

(二)重點防控十大關口，實現橫到邊縱到底全覆蓋

構建高校廉政風險預警防控長效機制，要堅持責任為綱、問題導向和方法引領，實現職能部門、二級院系、直屬單位及校辦企業防控領域全覆蓋，做到基礎性、經常性和重點工作的全兼顧。其中加強重點領域和關鍵環節的監管是重中之重。高校要緊緊抓住落實主體責任這個“牛鼻子”，緊緊盯住領導干部這個“關鍵少數”，對權力運行的“關節點”、內部管理的“薄弱點”、外部合作的“接觸點”、問題易發的“風險點”，重點管理、重點監督、重點防控，事前提醒成常態，事中監督敢較真,事后檢查嚴問責，切實強化防控措施，落實防控責任，提高防控效果，建立長效機制。我們認為要重點加強對教育腐敗和“四風”問題易發多發的“三重一大”、“三招三費”(招生、招聘、招投標，教育收費、科研經費、三公經費)等十大關口的防控。

1. 招生錄取

重點防范特殊類招生廉政風險和利用預留計劃、調整計劃降分錄取的“點招”、違規轉學等違反國家政策和學校規定的行為造成的廉政風險。

堅持公平、擇優原則，確保陽光招生。一是集體決策。建立高校招生委員會，吸納學術委員會和教學委員會教授代表、學生代表、校友代表等參加招生委員會，提供決策咨詢。招生領導小組決策指揮，招生監察小組則源頭監督、過程督察。二是完備制度。健全招生制度，完善管理體制，嚴格執行保密制度和回避制度，深入推進招生陽光工程，推動標本兼治。通過教育部、地方考試院、高校和中學四級平臺，落實招生十公開制度。三是科學組織。科學組織高考、自招測試及高中學業水平測試和綜合素質評價。對特殊類招生，嚴控規模，加強源頭監督，嚴格審查招生簡章，整治校外考點，杜絕中介組織涉考，決不允許特殊類招生成為特權招生。用于招生使用的高中綜合素質材料要集體評議，公示審核，確保真實可信有用。四是完善配套措施。從考試機構、標準化考場、現場技術管理監察、社會誠信機制、社會監督等多方面著手，提供全方位的支撐和保障。五是矯正性機制建設。開展對錄取學生的入學抽查復核。考生考試材料保留四年備查。六是建立考生權益維護機制及仲裁機構。七是嚴格執行“一案三查”制度。嚴肅查處招生考試領域泄密案件、舞弊案件、“點招”案件及不執行回避制度和失職瀆職行為，確保招生公開公平公正(鐘秉林，2015)。

2. 基建修繕

根據2012年度全國教育系統職務犯罪情況統計，基建工程案件占到全國教育系統職務犯罪總數的24%。基建修繕要重點防范招投標圍標串標、項目變更控制和資金管理使用中的廉政風險。一是要健全基建修繕項目集體決策、審批、報建、招標投標、項目變更、工程概算、資金支付、基建審計、固定資產交付等制度，加強工作規范性；二是要加強過程監督和流程監管，加強基建修繕項目投資控制、跟蹤審計和日常監管；三是加強對基建干部和從業人員的廉政教育，提高廉政風險防控能力，努力實現“工程優質、干部優秀”；四是建立廉政風險預警防控平臺，通過計算機流程化管理，學校主管領導和紀檢、審計部門實時監控，實現管理流程化、規范化、科學化、精細化，發揮最大的管理和監督效能；五是建立行賄犯罪檔案庫和信息查詢平臺，行賄企業禁止進入高校承攬基建修繕業務；六是探索代建制模式，學校基建由政府委托專業機構代理建設，從源頭上消除高校廉政風險。

3. 科研經費

科研經費管理要重點防范違規外撥經費、假發票報銷、利用學生勞務套現、科研經費使用中的“四風”問題等風險。一是要完善科研項目管理和經費使用實施細則，借鑒海外高校成功經驗，以制度創新呵護科研創新。二是要改變“重立項，輕監管”的現象，將科研經費管理貫穿科研項目整個周期，建立財務和科研管理等部門的協同監管機制，保證科研經費規范使用。三是要優化科研管理機制，落實項目負責人、學院系所、學校三級管理責任。力戒將科研人員的管理簡單等同于對公務員和行政人員的管理，要創造條件為科研人員開展研究活動和出國學術交流提供簡捷便利的專項服務。四是要改革科研預算制度，從實際出發，增加人員經費,在績效考核基礎上對科研人員進行激勵。經費使用有盈余的，允許劃轉到依托單位建立科研發展基金統籌用于科研活動。對橫向課題主要以嚴格合同管理為主，激發科研活力。對業務招待費等要按需預算、限額控制、按規操作、據實列支。五是要科學評價，引入第三方對項目進行考核評價，考核結果作為職務聘任、評優、獎懲的重要依據。加快改革科技成果產權制度、收益分配制度和轉化機制，激發科技人員持久的創新動力。六是要建立科研經費管控平臺，與財務系統實現數據同步與共享，共同實現各渠道項目全預算管理。監察和審計人員可以同步監督科研經費的使用狀況，加強對外撥經費等監督。

4. 財務管理

財務管理要重點防范賬外資金、設立“小金庫”、違規亂收費、虛假列支、非法集資等違反財經紀律的行為，在新常態下還要著重嚴格控制三公經費開支。

一是要嚴肅執行國家財經紀律，實行統一領導、集中管理、適度放權的財務管理體制，完善直屬單位和校辦企業的會計委派制；二是要嚴格執行財務預決算制度，嚴格執行收支“兩條線”制度，加強預算外資金管理；三是要嚴控“三公經費”，持之以恒糾正“四風”，嚴防隱形變異反彈回潮，做到要求不變、措施不減、氛圍不淡，使中央八項規定精神在高校生根；四是建立財務信息管理系統，推進財務預算程序化、規范化、透明化，實現無現金支付，為審計監察特別開通權限，實現同步監督；五是要嚴格審核報銷，實現窗口警示和查假，把好最后一關；六是要加強審計監督，通過完善內部審計和外部審計相結合的方法，進一步提高審計報告的質量，加強審計結果的應用，切實發揮“防火墻”作用。

5. 物資采購

物資采購也是滋生腐敗的重點領域，要重點防范分散采購、規避招標、經辦人與供應商私下協議、收受回扣以及商業賄賂等的廉政風險。一是要嚴格執行政府采購有關規定，嚴格審批、規范程序，統一采購、陽光采購；二是要建立健全內部采購監管制度，建立科學的采購流程，加強對邀請招標、競爭性談判、詢價采購和單一來源采購的管理；三是在“互聯網+”時代，對高校采購目錄內的部分商品實現電商采購，最大限度減少采購中的灰色地帶；四是搭建高校采購網上競價系統，建立資產采購管理與預算管理和財務管理相結合的工作機制，建設高校資產電子監管系統。

6. 校辦企業

目前全國近80%的校辦企業存在虧損，而且在經營活動中存在商業賄賂風險和國有資產流失的風險。一是要在學校與校辦企業間建立“防火墻”，理順學校與企業的產權關系，鏟除一些高校干部利用校辦企業進行利益輸送的土壤，防止國有資產流失；二是要健全學校國有資產監管體系，加強對重大投資、轉制改制、兼并重組、資產評估、產權交易等經營管理行為的監管，充分發揮審計監督作用；三是要建立現代企業制度，建立健全科學民主的決策程序和有效的激勵、監督、約束機制，校辦企業的薪酬體系須經學校備案同意后方可實行；四是要建立國有資產清查機制，對持續虧損企業及時關停并轉，確保學校經營性資產保值、增值；五是要加強學校資產管理信息化建設，建立校辦企業信息管理服務平臺，對企業日常經營和投資行為進行監控。

7. 民主決策

高校要重點防范“三重一大”民主決策走過場，以集體決策失誤規避問責的廉政風險。一是要認真貫徹落實黨委領導下的校長負責制，制定大學章程，完善領導班子“三重一大”決策制度。二是要規范決策程序。完善學校領導班子決策議事規則，建立完善決策實施情況的反饋、評估和糾錯、調整機制，決策時全程記錄，嚴格執行回避制度、“一把手”末位發言制度，探索主題發言、交叉質詢制度，確保決策的民主化、科學化。三是要加強對決策的監督，主要領導不直接分管組織人事、財務、基建等，而是加強對分管領導的監督。教育部和地方教育主管部門要加強對高校的巡視監督和廉政約談，重點監督“一把手”和領導班子的辦學方向和廉潔用權，維護高校的政治安全和穩定。四是要建立對決策失誤的追究機制，科學分析決策行為，既包容改革探索性失誤，又不放過違規決策問題，綜合運用行政指導、行政執法、查辦案件等途徑實施追究，通過信息通報、違紀違規行為公開曝光、違犯違法行為查處、組織調整等進行問責。

8. 干部人事

干部人事工作要重點防范干部任用、人員招聘、職稱評審等的程序問題和任人唯親、選人唯近的廉政風險。一是要深化干部人事制度改革，健全干部選拔任用的機制。積極推行教師公開招聘和競爭上崗制度。對校內部分學術性、專業性較強的領導崗位由教授兼任的實行聘任制,不配備行政級別。完善重點部門負責人定期輪崗制度和紀委書記同城交流制度。二是要堅持“德才兼備、以德為先”的選人用人原則，嚴把道德品質關，實績考評關，群眾民意關，用顯規則破除潛規則，防止“能干能貪”者和圈內人獲得重用，個人事項凡提必核、干部檔案凡提必查、紀檢意見凡提必聽(高波，2015)。三是要健全和完善學校人事管理監督機制，嚴格管控各類人員的招聘信息發布、資格審查、組織考試、面試、公示等重點環節。四是要加強對干部的日常監管，認真進行干部審計，審核干部“三齡兩歷一身份”和個人申報材料。五是要加強干部考核，分類制定院系、機關部門和直屬單位考核評價方案，通過述職述廉、網上考核、實地檢查等辦法提高干部考核的科學性。六是要探索建立干部廉政信息庫，涵蓋個人基本信息、審計信息、信訪處理情況、年終考核情況以及申報材料核查等具體內容，防止帶病提拔，抓早抓小，提高干部監督的實效。

9. 學風建設

學校要重點防范教學科研活動中的師德失范現象和學術不端行為。一是要建立并完善弘揚優良師德和學風的長效機制，充分培養和激發廉潔正能量，分層分類施教，推進黨員領導干部廉潔從政教育、重點部位和關鍵崗位人員廉潔從業教育、教師廉潔執教教育、學生廉潔終身教育，筑牢思想道德基礎(王立英，2013)。二是要切實改進重科研輕教學的評價導向，建立對師生有效的激勵和約束機制。三是要普及電腦查重和盲審盲評，實現學術不端行為的預防和治理兩重功效。四是要規范學術不端行為調查程序。通過學校學術組織進行調查核實認定，嚴肅處理學術不端行為。五是要明確各部門分工，各負其責、上下聯動、齊抓共管，努力形成有特色的校園廉潔教育品牌。六是要堅守意識形態陣地，強化黨性意識、廉潔意識和職業道德意識，以優良黨風政風帶動學風校風，努力實現學術研究無禁區，課堂講授有紀律，成果發表有規范，教師道德有要求，干部言行有規矩。

10. 院系管理

隨著學校管理重心下移，二級單位人、財、物的管理權也逐漸增大，要推動全面從嚴治黨向基層延伸。高校院系要重點防范“三重一大”制度落實不規范、招聘招考不公正的風險。一是要強化民主決策。制定黨政聯席會議議事規則，院系“三重一大”事項必須經領導班子集體討論決定，由專人記錄并編寫會議紀要。二是要堅持民主管理。完善二級教代會制度，涉及教職工切身利益的重大問題和事關院系改革發展的重要事項都經二級教代會審議討論。三是要堅持教授治學。對專業性、學術性較強的學科建設、職稱評審、人才引進等事項經教授委員會或專業委員會咨詢論證。四是要健全二級紀檢監察工作體制。二級單位紀工委書記或紀檢員由校紀委垂直領導，協助院系黨組織開展黨風廉政建設，參加黨政聯席會議，加強源頭監督。五是要建立和完善院系人、財、物等重點領域關鍵環節的廉政風險預警防控機制，關口前移。學校要對院系風險防控信息采集、分析評估、應對方案設計和對策的具體實施全程進行監督檢查，提升防控實效(許邁進、章瑚緯，2014)。

習近平同志說過“預防職務犯罪也出生產力，我很以為然”。高校的育人使命和知識、文化傳承創新屬性決定學校的反腐倡廉建設要堅持教育預防為主、懲治為輔的價值取向(齊衛平，2015)，以制約和監督權力為核心，以體制機制改革創新為動力，以建立健全現代大學制度為重點，以科學技術和廉政文化為支撐，以落實黨委主體責任和紀委監督責任為抓手，以人民滿意為標準，全面深化廉政風險預警防控機制建設，加大對重點領域和關鍵環節的風險控制和同步監督，科學防控高校十大關口，以教育造勢、以制度制勢、以科技助勢、以監督定勢、以問責強勢、以文化成勢，形成壓倒性態勢，使不敢腐的震懾作用充分發揮，使不能腐、不想腐的效應進一步顯現，形成廉潔教育生態。

高波.(2015). 腐敗是黨和人民的死敵,求是，6, 52-53.

齊衛平.(2015). 反腐倡廉道路的中國特色問題思考.華東師范大學學報:哲學社會科學版, 5, 101-106.

斯陽.(2014). 反腐倡廉新思考——制度科技文化. 北京：法律出版社.

童世駿.(2015). 論規則. 上海：上海人民出版社.

王立英.(2013). 保障教育綜合改革深入推進. 中國監察, 23, 36-37.

王仲偉.(2015). 政府網站建設的主要問題、關鍵環節與策略. 新華文摘, 4, 1-4.

許邁進, 章瑚緯.(2014).高校內部治理風險防控的理論分析與實踐旨歸. 中國高教研究, 11, 15-18.

鐘秉林. (2015). 深化綜合改革，應對高考招生制度改革新挑戰. 教育研究, 3, 4-9.

(責任編輯 胡 巖)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2016.04.012

教育部哲學社會科學重大攻關項目“提高教育系統廉政文化建設實效性和針對性研究”(項目編號：12JZD047)；上海市2013年度“陽光計劃”項目(黨風廉政類)“高校廉政風險預警防控機制建設研究”(項目編號：13YG43)。